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刘宗林（湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、省人大农业与农村委员会主任委员） ——学习《乡村振兴促进法》几点体会
2021年4月29日，十三届全国人大常委会第28次会议，高票表决通过了《乡村振兴促进法》，这是中国共产党历史上、新中国历史上第一部以乡村命名的国家法律，并且这部法律在2021年6月1日开始实施。
这部法律颁布以后，我和身边的同事利用各种不同的机会做了民意调查，对这部法律本身的反响呈两极。长期搞“三农”工作的，我们感觉到欢欣鼓舞，认为这是中国共产党执政史上，尤其是中华民族伟大复兴征程上具有里程碑意义的事，从此以后中国的“三农”和乡村建设有了法律遵循和法制保障。第二个反应，也有人不以为然，认为促进乡村振兴那么大的命题，仅次于中华民族伟大复兴，用一部法律来规范很难。然而我们认为这部法律对我们国家农业农村现代化，乃至第二个百年目标的实现，必将产生重大的影响。我们常说：“小治治事，中治治人，大治治制”，这个“制”就是立法律，国家立法促进乡村振兴，足以说明国家对实施乡村振兴战略的重视。
促进法是中国特色社会主义法制体系的重要组成部分，是对一些重大问题又一时不可能用具体条文来表述的时候，就采取促进法的方式，推动这项工作往前发展。我也查了一下，迄今为止包括《乡村振兴促进法》国家一共出台了8部促进类的法律，包括《农业机械化促进法》《职业教育促进法》等等。这些法律从法理的本身来看宣示性要强于约束性，我们知道法律具有约束性，促进类法律是宣示性强于约束性，研究法律文本，在约束性法律文本里面有大量的“应当”“可以”等用词。“应当”是必须做的，“可以”是有条件做的，你可以做，也可以不做。《乡村振兴促进法》里面更多的是“采取”，如“国家采取”“国家建立”“国家加强”“国家支持”“国家鼓励”等等平常更多的是政策层面上的一些词汇。一般性的法律，它都要设置法律责任这个专章，规定约束力的条款，违背了这些条款要承担法律责任，但是促进类的法律没有法律责任这个专章，只有检查监督、触犯法律规范怎么样。比如说政府应当加大对“三农”工作的投入，如果政府投入不够怎么追责没有明确规范，政府应该加强对“三农”人才培养，这个不好衡量，什么叫作培养了，什么叫作没培养，没有客观的评价标准。因此，这部法律文本里面大多是一些倡导性、鼓励性、授权性的条款，没有设置也不好设置过高的法律责任。因此，很多人感觉看得不过瘾。
我的理解，《乡村促进法》就内容来说，实质上是一部政策性法律，这也是中国特色，政策就是政策，法律就是法律，这部促进法属于政策性的法律，它把党多年来乡村振兴的重大决策部署和有关政策规定，通过实践检验已经成熟的部分提升到法律层面，转化为法律条文，变成国家意志和人民的行动。从这里足以说明党中央对乡村振兴这一国家战略的鲜明态度和坚定决心。国家不可能用一部法律规范乡村振兴这件事本身的方方面面，但是国家要通过立法的方式来推进乡村振兴，促进这项工作。
大家再认真看一下，实际上《乡村振兴促进法》里面还是有一些约束性的条文，也有若干的地方用了法律规范的词汇，就是“应当”，我们学法都知道“应当”是必须做的，这是法律用语。整个法律文本里面用了“应当”这个词汇大约有10处，都是应当怎么样，应当怎么样，“应当”都是必须做的。
例如法律14条土地管理上规定国家建立农用地分类管理制度，严格保护耕地、严格控制农用地转为建设用地。农用地里面还分了各种不同用途，比如耕地、园地、林地、水面、村庄、道路等。永久性基本农田属于耕地，根据《乡村振兴促进法》，未经批准就不能够擅自将永久性基本农田改成林地或园地。
再比如说第50条里面规定了县级人民政府和乡镇人民政府应当优化行政区域的乡村发展布局，依法编制村庄规划，分类有序地推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁农民意愿，违反法律程序撤并村庄。撤并村庄，行政管理方便了，但是带来了两个问题，一是文化认同，很多人只是把乡村视为行政管理单元，其实乡村除了是行政管理单元外，还是文化单元，李姓、张姓的文化认同是有间隙的。比如说新化移了几代人到益阳和常德，现在连说话还是新化话，不讲益阳话、常德话，文化认同很难。二是经济承载功能不同，各个村里面的利益诉求不一样。
这是我对《乡村振兴促进法》本身的认识，下一步怎么办？法律公布以后，我想下一步要做三件事。
第一，广泛深入宣传好《乡村振兴促进法》。让各级领导干部乃至广大农民群众知道《乡村振兴促进法》这部法律的主要内容，明确各级组织在推进乡村振兴中承担什么样的法律责任。原来有一些单位实施行政管理方面不作为，现在不作为就是法律层面上的不作为，严重程度就严重得多。因此，要将《乡村振兴促进法》宣传好。
第二，根据《乡村振兴促进法》制定地方性法规。要通过各级地方人大、各级地方政府把《乡村振兴促进法》里面一些宣传式、倡导性、授权性的条款通过地方立法、地方行政法规变成约束性强、操作性强、便于考核检查的地方法规和行政规章。比如《乡村振兴促进法》中谈到各级人民政府应当怎么样，看起来只有一句话，地方各级人民政府根据全国人大制定的法律，把“应该”具体化，各级人民政府应当加强对农村人才队伍建设怎样，地方政府就要就地方乡村人才队伍制定具体措施。有一些内容上位法授权给地方人大，地方人大就促进法中间的、甚至某一个条款可以形成一部地方法规。比如产业发展，国家鼓励和支持特色产业发展，湖南省人大常委会就可以根据这一句话出台关于湖南特色产业发展条例，我到山西去调研，山西的旱杂粮做得很好，山西省人大出台了《山西省旱杂粮发展条例》。
第三，认真贯彻落实《乡村振兴促进法》。对一个民族、一个国家而言，无法可依是不幸的事，但是更为不幸的事是有法不依，无法可依可以激发一个国家去追求法律建立。有法不依比无法可依更可怕，带来的后果会更加严重。因此，无论对这部法律怎么看，怎么想，既然全国人大作为最高权力机关已经高票通过并且颁布实行之后，我们不要说三道四，不要家常里短，不能说这样的缺陷，那样的缺陷，我们的任务就是一条，学习好、传导好、贯彻好、落实好。从现在做起，从成熟的事情做起，一条条的、一章一章的抓好这部法律的贯彻。
最后，我们相信《乡村振兴促进法》必将成为推动乡村振兴战略顺利实施，促进脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴有效衔接，实现农业农村现代化的重要保障。（此文系作者在湖南师范大学中国乡村振兴研究院学习《乡村振兴促进法》专家座谈会上的专题报告）
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发表于 2021-8-6 09:37:29
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