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高明（永州市农业农村局 ）
1、 永州市村级集体经济发展概况
永州市辖2区9县，另设2个管理区和1个开发区，共有151个乡镇（街道办事处）、2952个行政村。近年来，市委、市政府对发展壮大村级集体经济高度重视，出台了《关于进一步加快发展村级集体经济的实施意见》（永办发[2014]21号），细化目标，强化保障。为进一步引导村级集体经济发展，结合基层党建、脱贫攻坚，2017年，市委组织部与市农业委联合下发了《关于发展壮大村级集体经济助推脱贫攻坚的实施意见》（永农联[2017]7号），较好地规范
和促进了村级集体经济发展。据统计，2018年底，全市村集体经济收入4万元以下的村1095个，4-10万元的村1627个，10-20万元的村149个，20-50万元的村61个，50-100万元的村12个，100万元以上的村只有6个。
2、存在的主要问题
从我市村级集体经济发展水平看，村级集体经济普遍收入低、发展慢，存在不少问题和矛盾，表现在：
2.1村干部思想创新不够
发展壮大村级集体经济是夯实党在农村执政基础的重要抓手，是村级组织运转和公益事业支出的重要经费来源，但部分干部在思想认识上没有引起高度重视，存在“小富则安，小进则满”、“不求有功，但求无过”的保守思想，缺乏艰苦奋斗和创新发展的精神，“小农”意识严重，缺乏长远眼光，认为发展集体经济费力不讨好、吹糠不见米、风险自己担、利益集体享，不敢担当，担心发展村级集体经济搞砸了会新增债务，还会遭到斥责和埋怨，甚至会丢选票，被起诉的思想。部分村干部文化程度低，综合素质不高，开拓创新意识不够，对综治维稳、计生卫生等常规工作尚能应付，但在发展集体经济方面却少有思路，缺乏对策。部分村干部有发展的热情，但或是思想观念陈旧，或是经营管理能力有限，或是欠缺开拓创新精神，找不准发展的门路渠道，发展村集体经济有心无力。同时怕担责，不敢发展。由于村级换
届任期只有三年，有的村干部往往按部就班，凡事以“和”为贵，“等、靠、要”思想严重；寄希望于争取项目获得资金的“输血”来替代村集体“造血”， 责任担当意识不强，畏手畏脚，想谋事怕失败、想干事怕担责，思想上顾虑重重。一味地强调没有资金、缺少资源等客观原因，等、靠、要的思想严重，缺少创造条件上项目、创新思维搞经营的创业勇气，长期“不为不动”，导致集体经济没有起色。
2.2基础条件差
影响和制约村级集体经济发展的主要原因是基础条件差、集体底子薄、村级债务重、日常开支大四个方面。一是自然条件差。由于我市地处丘陵山地，地理区位偏、自然资源缺、交通条件差等因素影响，在发展集体经济上不均衡、不协调的问题还比较突出。有的村地理位置偏僻、自然环境恶劣，通组到户道路难走不便，基础设施建设滞后，发展壮大集体经济举步维艰；特别是税费改革、消赤减债，绝大多数村集体资产资源已拆分殆尽，大部分村因为没有区位、人脉、资源优势，发展集体经济“无钱起本”，找不到支撑点，缺乏基础。二是集体底子薄。实行家庭承包责任制后，大多数行政村已将集体土地、山林、水库等资源资产分包产到户或组，发展集体经济，难为无米之炊。低收入的村集体所占比重大，据统计，村集体经营收入4万元以下的村1095个，占总数的37%。三是村级债务重。有的村随着农村基础设施
和公益事业建设步伐加快，也增加了不少新债，短时间难以消化解决，甚至出现了边化解边新增债务的现象。目前，全市村级负债总额为39970万元，严重制约了村集体经济发展。四是日常开支大。由于基础设施建设、环境整治、绿化保洁、治安联防等成为村级重要支出项目，公共事务支出、设施运营维护、报刊杂志等办公费用增长，村集体经济不堪重负。有集体经济收入的村，经营收入主要依靠出租集体资产、资源来获取一定的租金、承包金，不能将集体资产、资源转化为资本，缺乏造血功能。无集体经济收入的村组织完全依赖上级转移支付来维持村级组织运转，完全变为“三靠”模式，即村级运转靠“补”、公益事业靠“捐”、基础设施建设靠“要”。
2.3农经管理部门职能退化
村级集体经济发展政策性强，涉及面广，事关农村改革发展稳定的大局。作为村级集体经济发展的职能部门，我市农经队伍建设明显弱化、职能退化，存在的困难问题非常突出。一是职责不明确。长期以来，农经部门承担着各级党委、政府赋予的农村土地承包、农村产权制度改革、农民负担监管、农村集体“三资”管理等工作，履行的是行政管理、行政监督、行政执法的职责，机构改革后已将行政职能划给市、县区农业农村局，但实际绝大部分工作却仍然是由农经部门牵头负责。而每一项工作基本都会涉及到市、县区、乡镇、
村组各个层面，甚至到每一个农户，工作内容之复杂、工作任务之具体、工作量之繁重，是农经管理部门无法承担的。二是队伍不稳定。乡镇农经机构撤并后，具体负责农经业务的人员不固定，有党政办人员兼职的，有其他临聘人员兼职的，甚至有乡镇领导直接兼职的，从事农经工作的人员政策不熟，业务不专，乡镇农经工作流于形式、处于松散状态。三是领导不重视。机构改革后，县级农经部门只有服务职能，且职别降格，农经业务难以开展，加强指导监督村级集体经济发展难落实处。四是经费不充足。农经部门除人员工资外，预算专项经费很少，乡镇几乎没有发展村级集体经济专项经费预算，因而在开展工作时力不从心、举步维艰，导致部分的农村政策监督落实不到位，农民利益维护不彻底，农村矛盾纠纷处理不及时，村级集体经济发展不快速。
2.4村级集体项目不真
有些乡镇办事处为了完成村级集体经济的发展任务，上报项目不认真核实，导致村级项目“张冠李戴”、“移花接木”、“指鹿为马”，明明只有租金收入，却说成全额收益；明明是张三私人搞的，却说成是集体经营的；根本经不起群众、时间和历史的检验。有些乡镇和试点村对项目“朝令夕改”，今天去看说是造林，明天去看却是种花，到最后一样没搞，没有规划一盘棋，一张蓝图抓到底；还
有的是计划时雄心壮志、摩拳擦掌，查验时却灰心丧气、拿不出手，缺少有效管用的措施，没有业绩和效益。
2.5扶持力度不足
一是政策支撑不够。市、县区发展村级集体经济，在财政、土地、金融、人才等方面缺乏强有力的扶持措施和优惠政策。一方面纳入示范点村的，国家、省级扶持项目资金投入面窄额少，市、县区无配套，后劲不足。另一方面，没有纳入示范村的，更无政策、资金支撑。二是资金支持不足。2016年至2018年省级财政共安排全市154个村级集体经济发展扶持资金1760万元，占总村数的5.2%，市、县区基本没有配套扶持。产业扶持资金主要对口农业企业，村集体和农民也无法广泛参与和受益。三是造血功能不强。发展壮大村级集体经济，重点是增强“造血”功能，解决可持续发展的问题。当前村级集体经济大多以政府扶持为主，村级运转也大多靠上级财政转移支付支撑，也就是靠“输血”过日子，内生动力不足，缺乏借鸡生蛋意识。
2.6经营管理不力
近几年，我市全面推行了村务公开制度，出台了规范村级资产管理、财务管理的相关文件，农村集体资产管理有所加强，但通过调查发现，少数村村级财务管理不实，民主监督不严，村集体资产经营不善，集体资源管理不力，资金使用不当现象仍有发生。一是有些村干部的综合管理
能力较低，对村级集体经济项目经营管理不善，效益较低，部分村集体资源，固定资产承包租赁合同不规范，承包费偏低，造成村集体资产流失。二是有些村村级财务管理不规范，未严格执行有关财务管理和民主监督规定，财务透明度不高，导致集体资金使用不当，未能保障专款专用；有些村由于缺乏正确的引导和有效的监督，村干部民主理财意识淡薄，开支随意性较大。三是专项发展资金监管不严。有的县区未出台配套财政资金管理办法，没有严格按规定用途和范围使用专项发展资金，未明确风险防控措施，财政资金使用安全性受到影响，部分混合经营型项目，财政资金占比不清或过小，存在集体资产流失隐患。有些把发展村级集体经济的专项资金用在公益福利投资上。这些问题的存在削弱了集体经济，严重影响了农村干群发展壮大村级集体经济的积极性。
3、创新发展的措施
3.1制定一个统一的规划。坚持党管农村工作，要把农村集体经济发展与乡村振兴结合起来共同安排，明晰思路，构建统筹推进格局。明确工业化富裕农民、城镇化带动农村、产业化提升农业的“三化”互动工作思路，努力开辟统筹发展新局面。市、县要出台优惠政策，力促财政支出向农村集体经济倾斜、基础设施向农村集体经济延伸、社会保障向农村覆盖。谋划新布局，发展新产业，探索新机制，开展农村集体经济建设。
3.2选配一个有能力的村级班子。一是组建一个有力的村级班子。“火车快不快，全靠车头带。”，“支部强不强，关键看头羊”，村支部书记必须要大公无私，要乐于奉献，要善于管理，要有务实、创新精神。村级班子要团结、有战斗力。二是建立选人育人机制。打破传统按地域、行业和身份界限选人束缚，由“村内小圈子”向“多层次、宽视野”转变，注重从国家干部、企业经营管理者、科技示范户、退伍军人和外出务工、经商者中选人才。三是建立能力提升机制。定期组织学习培训，组织村（居）党员干部外出学习考察，解放思想，提升市场经济下发展壮大村级集体经济能力。四是建立典型引路机制。宣传推广创办农村集体经济成功典型，让集体经济薄弱村街学有榜样、赶有目标，营造竟相发展浓厚氛围。
3.3找准合适的产业。创新模式，拓宽富村增收渠道。因村制宜，敢闯敢试，探索推行有效模式。盘活资产模式。通过合理流转、承包租赁等形式，实现集体增收。服务创收模式。通过有偿服务增加集体收入，使集体经济发展走上快车道。兴办实体模式。通过创办实体经济形式，增加集体财富积累。产业经营模式。通过发展农业合作社，靠产业经营增加集体财富。
3.4盘活资产经营物业。各村要根据自身的地理资源、经济环境，通过出租、股份制等形式经营物业，盘活闲置的村部、学校、旧厂房等资产和利用山地、水面等集体资源兴办物业；依法依规整合相关帮扶资金，就近在城镇或工业园区置办商铺门面、仓储设施、厂房等物业。
3.5招商引资发展产业。利用本村“三资”优势，优化经济发展环境，用活用足优惠政策，大胆引进经济能人，领办创办各类经营实体，为农民提供技术、信息、物资、流通、仓储等服务；大力开展农超对接、直采直配等服务；发展农村电子商务，建立农产品网上交易平台；支持村集体建立农产品产地集配中心和标准化农贸市场；鼓励发展通信、文化、餐饮、娱乐等服务业。
3.6发掘资源开拓兴业。在符合村镇建设规划的前提下，促进一二三产业融合发展。鼓励村集体以入股、租赁和流转等形式，依法合理开发利用村域内土地、森林、水面、自然景观等资源，发展现代农业，建设特色农产品种养基地，发展乡村旅游休闲农业，充分利用光能、风能发展光伏产业、风力产业。
3.7合作经营创办实业。村集体以可支配的资源、资产、资金等要素为依托，广泛吸收农民入股，按照产业发展规律，领办创办农业经济合作社，实行“村集体+合作社+农户”的合作经营机制，实现精准脱贫、发展村级集体经济与贫困户的有效对接。鼓励村集体在依法、自愿、有偿的前提下，流转农民的承包地成立土地合作社。积极发展农村混合型经济，引导村集体吸纳国有资本、集体资本、非公有资本投资入股，形成资本所有者、村集体和农民的利益共同体。
3.8土地整合提升收益。鼓励引导村级组织开展农村土地整治，结合美丽乡村建设、农村土地（宅基地）整理、农村空心房整治，着力拆除空心村、迁并自然村、整理宅基地，增加有效耕地面积，获取城乡建设用地增减挂钩指标。积极鼓励村集体依法依规将规划内的非农建设用地或开发价值高的其他集体土地，以使用权入股、租赁等形式参与企业经营，获得稳定的土地收益。
3.9广纳人才谋求发展。充分发挥农业科技人员、致富能手、种养大户、农村经纪人、大学生村官等人才的作用，大力培育新型农民，提升村级集体经济经营管理水平。优化返乡创业环境，积极承接粤港澳大湾区产业转移和开展“迎老乡、回故乡、建家乡”活动。 鼓励社会团体、企事业单位、“两新”组织、社会各界人士支持村级集体经济发展。鼓励企业带资金、带技术、带设备、带原料与村集体合作开发，互利共赢，引导各类产业发展资金和优势资源向农村流动。
4、保障措施
4.1加强组织领导。各级党
体经济的领导。一是切实加强以村党支部为核心的农村基层组织建设，实施“村党支部书记人才工程”。大力推进“能人治村”，注重从致富能手、农民合作社负责人、优秀民营企业家、外出务工经商人员中选拔懂政策、会经营、肯上进的优秀人才担任村组织负责人。全面推动村党组织书记、村委会主任和村集体经济组织负责人“三位一体”，建设团结干事的务实班子。大力实施村干部素质提升工程，开展大规模教育培训，借鉴学习发达地区先进经验，提高他们带领群众发展集体经济的本领。 二是要成立发展壮大村级集体经济工作领导小组及办公室，负责指导、协调工作，制定年度发展计划、工作方案。三是要强化农经部门监管职能，健全和落实农村集体“三资”管理制度，着力构建“管理规范、监督有力、运行高效、富有活力”的农村集体“三资”管理运行运行机制。
4.2加强管理指导。一是建立健全管理制度。要充分运用农村集体“三资”清理的成果，进一步完善《财务收支管理办法》、《“三资”管理制度》、《村务公开监督月例会制度》等规章制度，规范村帐乡（镇）代理和互联网+监督，为发展壮大村级集体经济提供制度保障。二是落实责任。实施农村集体经济发展包村联系制度，包片领导、包村干部对所包村特别是集体经济落后村要加强帮扶指导，签定责任承
诺书。深化部门帮扶，实行村企结对、村银结对，从资金、项目、人才、规划等方面给予支持，推动集体经济发展。
4.3加强财政引导。扶持壮大村级集体经济，是加强党的基层组织、夯实党在农村执政基础的重大举措。近年来，中央把发展壮大村级集体经济，作为夯实基层基础的重点任务。中央、省财政资金逐年扶持一批村发展村级集体经济，同时，要求地方政府予以配套，建议市政府每年安排一批村级集体经济发展引导资金，予以配套扶持。
4.4加强督导考核。县区要对发展壮大集体经济制定年度计划，并进行每月调度、季度通报，把此项工作纳入基层党建、扶贫攻坚和乡村振兴的验收考核内容。对村级集体经济收入要力保“村钱民用”，财务开支实行“三级审批”，推行“四议两公开”，让村民参与到村级集体事务的决策和监管中来，以确保村级集体重大事务的公开、透明。
结束语：发展村级集体经济是乡村振兴战略的重要一环；是增强农村基层组织号召力、凝聚力、服务力和解决“三农”问题的重要举措。在新形势下，我们要充分认识发展村级集体经济的重要性、必要性和紧迫性，坚持以党建为引领，通过加强基层组织建设，发展产业以及盘活资源等措施，推动村级集体经济不断壮大。
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