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左停（湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长） 党的十九届五中全会描绘了“十四五”时期经济社会发展主要目标和2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。当前，我国正处于向第二个百年奋斗目标进军的重要历史节点。应该看到，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距较大，实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的工作依然十分繁重。
2021年2月26日，习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习中系统性地阐述了覆盖全民的社会保障体系的建设目标和方向，明确了乡村振兴战略下社会保障的地位和作用，强调“要把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划”，这对健全农村社会救助制度具有重要的指导意义和时代意义，对全面推进乡村振兴战略也有重要意义。这一要求反映了乡村振兴的内在逻辑，也是对实施乡村振兴战略提出的全新要求。要实现乡村振兴的目标，不仅要靠产业兴旺带来生活富裕，也需要构建严密的社会救助体系和健全的农村社会救助制度来保障民生。“十三五”期间，社会救助兜底保障是打赢脱贫攻坚战的重要手段，也是解决特殊群体脱贫问题的关键举措，为打赢脱贫攻坚战提供了坚强支撑；在这一过程中，社会救助也得了相应的发展和实践创新。“十四五”期间，要在充分总结社会救助与脱贫攻坚、乡村振兴衔接互嵌、共同促进的经验基础上，围绕全面推进乡村振兴统筹谋划农村社会救助事业。
一、“十三五”期间社会救助制度为打赢脱贫攻坚战提供了坚强支撑
作为脱贫攻坚“五个一批”之一的社会保障兜底扶贫是我国国家治理体系中保障和改善民生的基本制度安排。习近平总书记在不同场合多次对兜底保障作出了重要指示批示，并对社会救助兜底保障工作作出一系列重大决策部署，要求各项工作聚焦脱贫攻坚、聚焦特殊群体、聚焦群众关切，着力保基本兜底线，织密扎牢民生保障“安全网”。当前，我国识别出来的建档立卡贫困家庭中老弱病残人口占比较高，与农村的一般家庭相比，他们的劳动能力明显不足，缺乏稳定可持续的收入来源。要解决部分或完全丧失劳动能力的老弱病残等弱能群体的贫困问题，必须通过社会救助来保障这些群体的基本生活，发挥社会救助在脱贫攻坚中的兜底保障作用。
脱贫攻坚中兜底保障的覆盖范围逐渐扩大，符合条件的建档立卡贫困人口已全部纳入兜底保障范围。2016年以来，民政部等相关部门连续三年印发了关于加强农村低保制度与扶贫开发政策衔接的政策文件，确保将符合条件的建档立卡贫困人口及时纳入低保或特困人员救助供养，实现“应保尽保”。截至2020年11月，已有2004万建档立卡贫困人口享受低保或特困人员救助供养政策，低保制度与扶贫开发两项制度实现了有效衔接；困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度分别惠及困难残疾人1153万人、重度残疾人1433万人；儿童督导员和儿童主任实现全覆盖，更多贫困儿童享受到关爱服务。[1]为了进一步巩固脱贫攻坚成果，减少困难群众陷入贫困和返贫的风险，各地对兜底保障的标准和范围进行了一定程度的拓展，突破了传统的认定标准，对刚性支出等指标进行权衡和优化，适度扩大社会救助覆盖范围。如上海、湖南、山东、河北等地将支出型贫困家庭纳入低保范围，并在核算家庭收入时，对因家人患大病重病以及面临教育费用增加等情况的刚性支出予以适当扣减。广东省于2019年出台的《广东省最低生活保障制度实施办法》将支出型贫困、低保边缘家庭纳入救助范围，重度残疾人、3级4级智力和精神残疾人、宗教教职人员、父母不能履行抚养义务的儿童等特殊人员可以单独提出申请。
社会救助保障水平稳步提高，充分发挥了兜底保障对贫困人口减少支出和预防贫困的作用。社会救助兜底保障政策预防贫困的作用主要体现在两方面：一是通过提高兜底保障水平，确保最低收入群体的收入高于贫困标准，保障他们的基本收入；二是通过政策补贴，减少贫困人口医疗、教育等方面的大额支出来预防贫困的发生。从保障收入角度来看，农村低保制度作为一项基本的社会保障制度在脱贫攻坚中发挥了重要的兜底保障作用。脱贫攻坚以来，我国农村低保标准增幅持续提升并稳超国家贫困标准，截至2019年12月底，全国农村低保平均标准为每人每年5336元，占当年全国农村居民人均可支配收入（16021元）的33.3%，所有县（市、区）农村低保标准全部动态达到或超过国家扶贫标准；其中，22个脱贫攻坚任务重的省份农村低保平均标准为每人每年4697元，全国深度贫困县平均标准达到每人每年4199元，“三区三州”所辖县平均标准为每人每年4068元，均高于该年国家贫困线。[2]近年来，低保标准的稳定增长已成为实现2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫的重要举措，低保收入的稳定性也有效地发挥了防贫效应。因医疗和教育支出过大而产生的新增贫困和返贫也是脱贫攻坚中关注的主要问题。针对贫困家庭构建的差异化、多层次医疗救助体系和全学段、全类型教育资助体系，大大减轻了困难群众的家庭支出负担，对家庭生活必要支出起到了有效的替代作用，在巩固脱贫攻坚成果、降低防贫致贫风险中起到了根本的稳定性作用。
面向建档立卡贫困人口的服务和福利供给力度持续加大，提升了兜底保障的水平和质量。随着社会救助兜底保障政策的不断完善，各类社会服务供给也不断增强。近年来，各地出台优惠政策对农村敬老院进行社会化改革，进一步提升了机构建设管理及服务水平。有些地区的敬老院面向社会贫困和困难老人开放，对不符合特困供养条件但事实无力供养的贫困、困难和低收入家庭的老人，采取低偿或无偿的方式予以接收。例如，河南省积极发挥慈善总会的主体作用，积极开展“慈善+扶贫”、“慈善+助学”和“慈善+助医”等活动；内蒙古林西县创新实施“精准扶贫+智慧养老”模式，采取贫困老年人分户集中居住的政策，设法兜住老年贫困人口致贫、返贫的底线；湖南省建立留守老年人、留守儿童关爱保护体系，完善兜底保障对象“一对一”党员干部联系帮扶制度，开展“户帮户亲帮亲、互助脱贫奔小康”活动；甘肃渭源县以特殊教育学校为载体，构建了以随班就读为主体、特教学校为骨干、“送教上门”为补充的教育帮扶体系。
二、“十三五”期间社会救助在助力脱贫攻坚与乡村振兴中得到创新发展
在脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接中，围绕有效防止返贫和减少返贫致贫风险，建立健全分层分类的社会救助体系，通过基本生活救助和专项救助政策的有效组合，如发放精准的社会救助金、创新多样化的社会救助服务等，切实提高了不同困难群体接受救助的精准性和有效性。同时，在实践中探索发展商业保险救助项目，实现了基本民生兜底保障的高质量发展，推动改革发展成果更多更公平惠及困难民众。
建立分层分类的社会救助体系，织密基本民生兜底保障网。以习近平同志为核心的党中央高度重视基本民生兜底保障工作，以系统化思维全面推进基本民生保障体系建设，加强最低生活保障、特困人员供养及临时救助、医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助工作，不断加大基本民生的保障和兜底力度，有效保障了困难群众基本生活。通过基本救助和教育、医疗、住房、就业等专项救助政策的有效组合，使不同困难群体精准地享受到有效的救助政策。
从不同类别的救助对象看，基本生活性的救助主要围绕低保和特困人群，专项救助和临时救助对于不同对象的覆盖发挥了较大作用。例如，甘肃省建立经济困难老年人（低保和特困人员）补贴制度，补贴标准为每人每月100元；江西省对入学前户籍在省内，18周岁前被认定为孤儿身份、年满18周岁后就读于全日制院校的中专、大专、本科和硕士研究生，设立每人每学年1万元的资助标准；江西宁都县探索实行面向困境儿童和困境家庭儿童的救助补贴（困境儿童270元／月，困境家庭儿童420元／月），补贴发放一直延续到大学毕业；山东菏泽市开展“福彩扶老助行”活动，设立福彩公益金帮助贫困老人解决出行难问题，以提高当地老年人的生活质量；广西对收入不稳定、持续增收能力较弱、返贫风险较高的已脱贫人口及时跟进实施临时救助，积极防止其返贫。
建立困难群众预警和主动发现机制，防止规模性返贫现象。有效防止贫困是巩固脱贫攻坚成果的工作重点。近年来，各地构建了以低保对象、特困供养对象和临时救助对象为基础，同时与教育、医疗、住房、就业等相关救助情况衔接的监测预警机制。该机制依托社会救助信息系统平台，打破部门之间的信息和数据壁垒，推动医保、民政、公安、住建和应急管理等部门进行信息交流共享，对困难对象在住房、医疗、教育等方面存在的致贫风险进行排查监测并及时预警、核实并开展救助；同时，对监测对象家庭的人口基本生活、收支状况、生产经营等状况进行综合评估，分析研判困难群众的生活情况和可能面临的风险。在此基础上，有些地方还探索增加了家庭劳动力、家庭成员教育和健康、家庭大额支出情况等监测指标，对突发事件和灾害的识别和监测结果实行等级划分和标识管理，提高了困难群众识别的精准性，增强了社会救助工作的预见性和主动性。
北京、安徽、黑龙江等地在原有社会救助框架下探索了功能性的“圈层管理”模式，其中核心圈层着眼于对农村老弱病残等生理脆弱性群体的保护，为他们提供基本的生活保障，以及相关的医疗、就业、住房等专项救助服务，并进一步拓展社会救助内容，组织动员社工机构、养老机构和社会力量共同参与困难群体的兜底保障项目，提供专业的社会救助服务，从而提高困难群众的生活质量和社会福利水平。外延圈层着眼于对低收入困难人群的保护，一方面根据实际困难情况全面考虑致贫风险和个体脆弱性特征，给予其相应的专项救助，如加强养老保险和养老福利、不断提升针对残疾人和困难弱能老人的“两项补贴”项目；另一方面，提高困难劳动力的抗风险能力，积极拓展他们的生计活动选择空间，设置适合本地发展需要的公益性岗位。其中，就业援助与救助服务相结合的社会服务性公益岗位，既为救助对象提供了日常生活照料和护理等服务，也有效提高了困难人口的收入水平。最外部圈层着眼于因遭受突发事件而陷入困境的普通社会民众，根据其困难类型和困难程度，通过发放现金或实物补贴等措施和乡镇临时救助备用金等制度及时给予临时救助，进一步加强临时救助的防贫功能，有效化解城乡群众遭遇的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难问题。
促进农村社会服务事业的发展，丰富社会救助服务的内容。随着社会服务资源供给力度的不断扩大，救助内容也由传统以资金救助为主的方式向“资金+物质+社会服务”的多样化社会救助方式转变。各地通过对现有的学校、幼儿园、敬老院、爱心超市等机构闲置资源改造，为贫困老人、残疾人、儿童提供兜底保障服务。面对农村老龄化趋势愈发严峻以及养老服务资源配置不平衡的问题，河南省南阳市针对农村无自理能力或半自理能力人员、80岁以上独居分散特困供养人员、其他需要集中兜底人员等三类重点人员，聚焦特困供养人员、重度残疾人员、重症慢性病人员、失能半失能人员、孤儿、孤寡老人等六类人群，因人而宜，在村、乡镇、县和市四个层级，探索实施村级幸福大院集中托管、乡镇敬老院集中供养、社会福利机构集中托养、医疗机构医养结合、集中康复等为主的“四集中”模式，从根本上解决建档立卡特殊贫困群体面临的生活难、自理难、照料难、护理难、医疗难等问题。
为解决农村留守、独居及分散供养老人的养老难问题，针对农村留守老年人、特困供养老人、高龄老人以及生活困难的弱能老年群体，各地积极探索适合本地区的互助养老模式，解决了农村老年人分散居住的现实困难和青壮年人口大量流出的后顾之忧；同时，探索建立了积分制度以及设置兴趣小组、建立志愿者队伍、配备公益性岗位等常态化活动机制，充分发挥互助组织的凝聚力和协同性。此外，一些地方在农村社区建立“留守儿童之家”，解决留守儿童午休、晚放照管等问题，并引入专业的社工团队为留守儿童提供专业的心理疏导服务；针对不同类型的困难群众，实施救助型和适度普惠型等不同类型的救助政策，提升区域性和低收入人群的基本福利水平，大大激发了乡村发展的内生动力。
三、统筹谋划社会救助，全面推进乡村振兴
当前“两不愁三保障”（即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障）的突出问题已得到解决，绝对贫困现象得到消除。但低收入人口、返贫风险较大的群体还会长期存在，他们的自我发展能力和抵御风险能力较弱，其生活和发展的质量则与社会救助兜底保障政策的实施情况紧密相关，完善困难群众兜底保障的相关配套政策要与人民群众的基本需求相吻合。在社会转型的大背景下，相对于人民群众日益增长的多层次多样化的民生需求，当前我国的兜底保障服务仍然存在可及性不强、服务质量不高和发展不均衡等问题和短板。“十四五”时期是巩固拓展脱贫攻坚成果的过渡期，应做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接工作，全面推进乡村振兴工作。要保持社会救助政策的连续性和稳定性，全面推进乡村振兴，不断创新农村社会救助体系，把社会救助体系有机地嵌入到乡村振兴战略中，切实巩固脱贫攻坚成果。
把社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划。党的十九大提出的乡村振兴战略是国家现代化进程中的一个中长期的全国性的宏大战略，是对脱贫攻坚成果的巩固拓展，其目标任务主要包括产业兴旺、生活富裕、生态宜居、乡风文明和治理有效五个方面。乡村振兴战略是以人民为中心的新发展思想和理念的集中体现，其根本目的是实现改革发展成果由广大人民群众共享。
从乡村振兴五大任务的角度统筹谋划社会救助，需从以下几个方面着力：第一，社会救助助力产业兴旺，社会救助中的一些专项救助如教育救助、就业救助可以提升乡村产业发展水平，基本生活救助也能够为产业发展解除后顾之忧；第二，生活富裕是乡村振兴的根本要求，也是实施乡村振兴战略根本的出发点和落脚点，但农村社会发展的不均衡是一个客观存在的问题，一些困难群体无法依靠个人能力获得足够的收入，社会救助应不断提升救助水平，确保这些人群生活无虞；第三，加强农村社区的社会服务设施建设，提升农村失能半失能老人、残疾人基本服务的可及性，加大欠发达地区普惠性学前教育服务的覆盖面，继续完善危房改造和厨改厕改等住房救助政策，推进乡村生活宜居化；第四，弘扬乡村扶贫济困、孝老敬老等优良传统文化，支持各地建设“幸福大院”等社区互助项目，培育文明乡风；第五，社会救助涉及百姓切身利益，是基层治理中的敏感问题、热点问题，要把社会救助资源和服务的充分性、公平性和有效供给作为乡村治理的重要考核内容和指标。
提升欠发达地区和低收入人群的基本福利水平，巩固脱贫成果。2020年，中国已完成消除绝对贫困的目标。当前还有一部分低收入人口、返贫风险较大的群体发展能力和抵御风险能力较弱，主要依靠兜底保障实现脱贫，这部分特殊困难群体也是农村相对贫困治理的重点对象，其生活和发展的质量与兜底保障政策的实施情况紧密相关。该类人群一方面收入水平低，另一方面由于收入分配差距或基本公共服务不均等因素导致部分家庭或个体的福利水平处于社会平均水平之下。[3]从农村困难群众接受救助的情况来看，基本生活救助和政策补贴的覆盖使得他们在物质生活各个方面的严重困难逐步得到解决，但在社会融入、心理调适等服务方面的需求还难以解决[4]。新发展阶段，提升区域性和低收入人群的基本福利水平是减缓农村相对贫困的重要路径。在社会救助制度兜底覆盖的基础上，应提供更充分的综合性服务，进一步提高农村居民教育、医疗、就业、住房、养老等普惠性服务的基本保障水平和服务质量。逐步扩大救助对象的覆盖范围，完善特殊群体如农村老年人、残疾人和困境儿童的社会福利服务；给予困难流动人口（农民工）更多的重视与关注，合理界定农民工身份，逐步破除农民工持续参保的制度障碍，落实就业与参保之间的关联，充分保护其劳动权益，有效降低群体贫困风险。[5]
加强农村社会救助服务体系建设，满足农村老弱残脆弱性群体的基本服务需求。建立完善以基本生活救助为基础、专项救助为支撑、创新救助为辅助的农村社会救助体系，把面向困难群体的救助服务作为实施乡村建设行动的重要内容，进一步提升和改善其对于农村社会事业和公共服务积极的外溢效应。农村老弱病残幼等特殊困难群体属于脱贫不稳定和边缘易贫人群，他们的生计资本抗风险能力极其脆弱，可供这类群体选择的生计方式也较为狭窄，应健全老年人关爱服务体系，整合县级福利中心和养护院、乡镇敬老院和卫生院、村级幸福大院等资源，开展日间照料，提供助餐、助浴、康复护理、日间照料等服务，减轻农村家庭养老负担；把保障残疾人发展权（接受教育和就业的权利）作为兜底保障制度的重要内容，进一步提升农村特殊教育的普及水平、保障措施和教育质量，进一步拓展就业服务供给质量和方式，完善优化无障碍设施、辅具适配服务；提升对于农村地区困境儿童和留守儿童的关爱服务水平，进一步健全涵盖监护、生活、教育、医疗的关爱服务体系。
社会组织作为参与社会协同治理多元主体中的重要力量，在国家和社会治理中具有重要地位和作用，有利于推动政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。[6]社会组织中的慈善力量因其灵活性和及时性在兜底保障中起到重要的作用。应将慈善工作引入社会救助体系，形成以各地慈善协会为依托，各类社会组织为依靠的慈善工作网络。通过整合各类慈善资源，探索实施慈善助学、慈善助医、慈善养老、慈善扶幼等慈善救助项目，进一步激发社会各界参与慈善的积极性和主动性，在全社会形成崇德向善的良好氛围，提高乡村社会文明程度。
创新发展型社会救助项目，促进农村低收入人口的可持续发展。除了“济贫”性质的现金帮扶和实物救助外，要实施积极的社会救助政策，把“解困”性质的社会服务和社会基础设施建设作为未来农村社会救助的工作重点。应加强和创新基层公共社会服务的机构和网点建设，推进民生保障服务站点和人员行政村级制度性覆盖，拓展内容丰富和形式多样的社会救助项目，包括以工代赈、公益岗位兜底保障等。在社会工作专业人才队伍尚不完备的情况下，依托农村现有的学校、幼儿园、敬老院、爱心超市等机构为农村老人、残疾人、儿童等群体提供兜底保障服务。针对有就业意愿和劳动能力的年龄偏大人群、留守妇女等就业能力相对较弱的建档立卡贫困人口，设计养老、托幼、助残和照料病患四类互助性公益性岗位；为有劳动能力的低收入群体尽可能创造更多的就业机会，积极拓展他们的生计活动选择空间。坚持以农村劳动力培训需求为导向，确保困难人群至少掌握一项专业技能；提供有针对性和时效性的就业技能培训，进一步拓宽农村劳动力的就业渠道，提升他们在生计活动中初次分配的获得份额，提升他们的就业质量和就业稳定性。
探索实施防贫综合保障，建立防贫致贫长效机制。为有效巩固当前的脱贫攻坚成果，建立稳定防止返贫和预防贫困长效机制，各地创建了应对各种灾害与事故风险的普惠性保险项目。河南、江西、内蒙古、贵州等地探索实施“防贫保”工程，整合民政救助等各类资金，从源头上建立“未贫先防、返贫预警、骤贫兜底、脱贫保稳”机制，以当年扶贫线为标准设置定额保费标准，通过组织农村居民购买“防贫”保险，保障因学、因病、因灾、因突发意外事故等因素造成致贫风险的农户和存在返贫风险的脱贫户家庭年人均纯收入达到扶贫线标准。例如，河北省出台了《关于设立社会救助基金的指导意见》，成立省、市、县三级防贫防返贫社会救助基金会，明确规定：在落实各项社会保障（社会救助）政策或扶贫政策后，基本生活依然困难的建档立卡贫困户、脱贫户、低保对象、特困人员及其他符合救助条件的城乡特殊困难群众，如遇重大疾病、重大家庭变故和自然灾害等突发事件，可以申请救助基金。[7]山东省创新性地设立了覆盖全民的灾害民生综合保险，使因遭遇自然灾害和突发事件陷入困境的人员得到及时有效的救助。
“十四五”期间，要进一步健全完善农村应对各种灾害与事故风险的普惠性保险项目，探索“基本生活救助+保障服务”等多种保险模式，建立防贫减贫长效机制，不断提高急难型重大突发事件的兜底保障成效，防止规模性贫困的产生。
“治国有常，而利民为本”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标之一。当前，农村社会救助工作面临着新的挑战和要求。应重点解决不同群体、区域和项目之间的资源配置不平衡问题，在乡村振兴战略中统筹谋划农村社会救助，适度扩大保障对象和范围，进一步丰富救助项目和内容，进一步拓展救助功能和效应，进一步提升救助质量和水平，推动民生保障水平稳步提升，切实提高困难群众的获得感、幸福感和安全感，为全面推进乡村振兴打下坚实基础。（来源：乡村发现转自:《人民论坛·学术前沿》2021年10月下，本文系研究阐释党的十九届五中全会精神国家社科基金重点项目“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究”的阶段性成果，项目编号为：21AZD038 ）
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