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龙文军 刘琳（农业农村部农村经济研究中心研究员；农业农村部农村经济研究中心） 改革开放以来，特别是2007年实行农业保险保费补贴和2013年《农业保险条例》实施以来，我国农业保险进入快速发展的新阶段，“中央政策性险种为主导，地方政策性险种、商业型险种和创新型险种为补充”的立体式农业保险产品体系不断完善，农业保险保障功能进一步凸显。在各级政府的大力支持和保险公司的精心经营下，农业保险快速发展，取得了令人瞩目的成绩。2020年，中国农业保险保费收入达814.9亿元，居全球首位，政策性农业保险为农民提供农业风险保障4.13万亿元，中央财政补贴资金使用效果放大了145倍。
农业保险的新实践
农业保险在促进现代农业发展、保障国家粮食安全和稳定农民收入方面发挥了越来越重要的作用，已经成为助推现代农业发展、突破农村金融瓶颈、创新乡村治理的重要手段（冯文丽、苏晓鹏，2019）。
（一）农业保险从保物质成本向保完全成本和收入转变
2007年我国开始实施农业保险保费补贴政策，初期只是保基本物化成本。随着农业保险业务深入人心，广大农民对保障水平的要求越来越高（龙文军、张杰、李瑞奕，2017）。2016年，中原农业保险公司开发了高保障小麦、水稻、玉米种植保险产品。小麦种植保险每亩保额从447元提高至800元，玉米从329元提高至700元，水稻从487元提高至850元。2017年，全国有13个粮食主产省的200个产粮大县面向适度规模经营农户开展农业大灾保险试点。安徽省黟县探索建立“基本险+大灾险（补充险）+商业险”三级农业保险保障体系，保障水平基本覆盖生产总成本（包括物质和服务费用、人工成本以及土地成本），农户水稻、玉米、小麦的亩保险金额分别可达1200元、1000和1000元。2018年，财政部、农业农村部等部委联合在6个省的24个粮食主产县启动三大主粮作物完全成本保险和收入保险试点，实现了保障水平由覆盖物化成本和地租成本到覆盖全部农业生产成本甚至是收入的跨越式提升。2019年，甘肃开展了地方特色农产品的高保障保险，苹果每亩保额达到4000元，已经达到了完全成本保险的保障标准，为特色农产品实施完全成本保险提供了范式。2019年，财政部、农业农村部等联合发布《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，明确提出将收入保险作为农业保险重要险种加以推广，各地和保险机构也积极开展了农业保险高保障险种的试点探索。2021年6月18日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围。
（二）农业保险从单一赔付向全流程农业风险管理转变
以往的农业保险经营中，保险公司普遍做法是承保理赔，很少开展防灾防损。近年来，保险主体逐渐开始意识到农业保险防灾防损的重要性。保险公司将单纯的“保险”转为“保险+防险”一体化，将风险关口前移，变事后赔付为事前预防，变被动应对为主动参与，以降低灾害发生的可能性和损失程度。如甘肃苹果易遭受冻害，当地保险公司与政府共担费用（保险公司30%，政府70%）购置鼓风机，在发生寒流时使用鼓风机减寒增温，减少损失。陕西省保险机构针对当地病虫害的特点，购买专用药物发放给种植户，用于小麦条锈病等的防治，赢得了当地政府和农户的口碑。新疆自治区财政部门要求将农业保险保费收入的4%用于防灾减损工作。中航安盟保险公司在四川藏区实施“牦牛保险+”模式，在牧草极度匮乏的时期，购买牧草支持牧民，减少了牦牛因饥饿发生死亡的风险；在极度严寒时期，购买牦牛防寒背心，增强了牦牛抵御寒冻的能力，打破了牦牛养殖“夏饱、秋肥、冬瘦、春亡”恶性循环，既为牧民挽回巨大经济损失，又减少了赔偿，产生了明显的正外部性，实现了双赢。
（三）农业保险从保自然风险向保市场风险转变
近年来，价格波动带来的市场风险成为农产品面临的主要风险。传统保险在降低农户经济损失方面发挥了重要作用，但在市场风险方面发挥的作用不是很明显。“目标价格保险+期货”的做法是在价格保险的基础上，将保险机构面临的赔付风险通过期货市场进行分散，发挥期货市场风险分担的功能，解决了农户想保、保险公司不愿意保的难题，既可以保障农户的基本收益，又可以帮助保险公司扩大保险市场。“保险+期货”已经成为大宗农产品防范市场风险的一个新路径。2019年人保财险在甘肃省静宁县开展了苹果期货价格保险。政府主导为农户向保险公司购买苹果价格保险，期货公司购买场外期权，帮助果农转嫁市场价格风险。这个项目覆盖了全县苹果种植面积3.5万亩，保费2300万元，赔款1310.19万元，简单赔付率72.88% ；期货市场对冲苹果数量4.6万吨，支付权利金2231万元，期货合约到期结算价格为7436~8138元/吨，最终行权收益（套期收益）为1676万元。
（四）农业保险从保“一农”向保“三农”转变
一、二、三产业融合发展逐渐催生出新产业、新业态、新模式，同时也蕴含并产生了多重的、新的风险，如人身风险、健康风险、生产风险、财产风险、产业安全风险等，需要从保险对象以及保险责任的单一性向综合性发展。正是在这种需求下，不少地方和保险公司开展了积极探索。农业保险高质量发展指导意见赋予农业保险明确的政策目标，要求农业保险保障农业生产全过程，服务农村经济社会发展，必须全面拓宽农业保险服务领域，探索开展一揽子综合险。甘肃全省率先创新“一户一保”模式，推行种养产业综合保险，即针对农户的实际需求，优化业务模式，在全国率先创设实施种养产业综合保险，实行以户为单位出具保单，实现“一户一保、一户一单、一户一赔”，农户可以根据自身家庭的种植养殖情况，将所有投保险种填写在一张保险凭证上，集中由一家保险公司办理，方便农户投保、定损和理赔，享受一揽子、菜单式的风险保障，最大限度实现了“一户一保单”模式和参保农户“最多跑一次”的便民目标，提高了承保理赔精准度和便捷性。
（五）农业保险从独立起作用到与其他金融工具共同作用转变
农业生产经营主体“贷款难”是一个长期存在的难题，随着一、二、三产业的融合发展，需要金融提供更大的支持力度（龙文军、董雪梅，2019）。利用农业保险的增信功能，通过保险和银行等金融部门的联动，以保险保单作为质押，成为解决当前农业经营主体贷款难和贷款贵的一条可靠途径（龙文军、靳琛，2020）。河北省隆化县的“政银企户保”模式发挥了农业保险增信功能，有效解决了农村信贷难题。隆化县建立了“政府、银行、企业、农户、保险”五位一体的“政银企户保”农业合作贷款担保模式。隆化农村信用社根据资金池资金额度，按1:10比例放大，形成“政银企户保”贷款资金，对审核通过的企业和农户发放贷款。发生贷款损失后，政府担保中心、信用社和保险公司按1:1:8的比例负责补偿贷款损失，保险公司保证险设置一定赔付上限，政府对贷款实行100%贴息。
乡村振兴对农业保险的新需求
全面实施乡村振兴战略不仅催生了新产业形态和新型经营主体，而且激发了更高层次、更多样化的保险需求，需要农业保险更有效的化解风险。
（一）产业融合发展要求农业保险由一产向二三产拓展
农村一二三产的融合发展已呈态势，并有扩大发展的趋势。由此带动建立起现代农业的产业体系、生产体系、经营体系，构成为一个经济利益共同体。这样，也带来了新的经济现象，即产生大量新业态，由此存在的生产风险、质量风险、销售风险、消费风险可能会产生连带效应。由于风险的相关性和叠加性，一旦产业链的某一个环节出现问题，整个产业的发展都会受到严重影响。这就要求农业保险由一产向二产三产拓展。因此，未来农业保险的发展应逐步由单一产品模式向能够保障农业生产经营全流程产业链和价值链风险的产品及模式发展，从而保障农业产业融合的健康及可持续发展。
（二）新业态需要农业保险来降低风险
在国家政策的积极推动下，一些新理念和新技术加快向农业农村融合渗透，形成多种新业态。随着社会资本进入农业农村热情高涨，农村新产业新业态新模式正成为“发展高地”“投资洼地”，通过线上线下、虚拟实体有机结合等多种途径，农业生产、流通、服务等领域的新业态不断涌现，催生出了共享农业、休闲农业、创意农业、中央厨房、农商直供、私人定制等大量新业态，而且已经成为农村发展的新动能。但是，新业态的发展面临的风险不可小视。要保障乡村新业态可持续发展，满足一批新型农业经营主体和利益相关者建设新业态产生的对包括人身安全、财产安全、产业安全等风险管控的新需求，迫切需要农业保险公司进行保险产品的研发和投放，降低新业态的发展风险，为乡村新业态的健康发展提供坚强后盾。
（三）现代农业产业园区需要农业保险提供保障
现代农业产业园区在具有一定资源、产业和区位等优势的农区内划定相对较大的地域范围，由政府引导、企业运作，用现代园区管理的理念来建设，以加快推进农业现代化进程。自2017年现代农业产业园建设工作全面启动以来，取得了积极进展，初步建立了梯次推进的工作格局，形成了多元化的投入渠道，探索了市场化的运行机制。农业农村部和财政部已经批准创建了107个国家级现代农业产业园。各地迅速推行，财政安排专项投入，创建了1000多个省级产业园和一大批市县级产业园。这些现代农业产业园，一头连着工业、一头连着农业，一边接着城市、一边接着农村，是城市人才、技术、资金等要素流向农村的重要载体，是返乡下乡人员干事兴业的重要平台。这些园区的发展面临技术风险、市场风险，加强农业产业园区和农业保险的衔接，既能有效地保障产业园区的正常运营，又能让产业园区更好的起到农业产业示范带动作用，引领产业转型升级。
（四）高保障成为农户的普遍需求
农民的“钱袋子”鼓起来了，全面小康的成色才更足。增加农民收入有必要发掘农民经营性收入的空间，而增加农民经营性收入大有文章可做。要提高经营性收入，首先是帮助农民防范生产风险和市场风险，稳住农民发展生产的预期，努力筑牢农业内部增收基础。当前，一些农产品的生产处于零利润甚至亏损状态，迫切需要农业保险提供稳定的保障。目前农业保险的保障水平还远不能满足预期，种粮区农民普遍反映，目前玉米、小麦、水稻三大主粮的保额每亩400元左右，仅能覆盖一部分物化成本，如果受灾，保险赔付十分有限。如果施行收入保险，受了灾还能按粮食的约定收益赔偿，不至于一年的劳动白辛苦。此外，大量地方特色农产品缺乏保险保障。有的地方即使开展了特色农产品保险，也存在品种少、覆盖率低、保障水平不高等问题，难以满足农户的高保障需求。对农民和农业影响较大的羊、牛、鸡等畜产品，鱼、虾、蟹等水产品，苹果、柑橘、葡萄等水果，急切需要纳入中央财政的农业保险保费补贴范围。
（五）乡村治理能力现代化需要农业保险拓展新的功能
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对国家治理体系和治理能力现代化进行顶层设计、全面谋划、整体推动，在理论创新与实践探索上均取得了重大成果。“治理有效”是乡村振兴的重要保障，是乡村治理能力和制度现代化的集中体现。当前，乡村社会正在经历极其重大的社会转型过程，对农业保险的发展带来了更多挑战。主要表现为：第一，青年劳动力人口以农民工的身份大量流入城市，加速了乡村人口的老龄化进程。农业保险的投保主体以老年人居多，农业保险经营主体在基层更多需要跟老年人打交道。第二，乡村社会一家一户的农业生产方式，已日渐转变为一家一户与农业大户、农业企业、农业社会化服务组织等多元并存的生产方式。第三，乡村社会的成员结构发生变化，在传统农民之外，新型职业农民、农场主、农业新业态从业者、工商业者、个体户等群体日益扩大，使得农业保险的服务对象更加多元。第四，乡村逐渐由单一的农业生产单位转变为种养加储销为一体的综合性村落（社区）单位。在这样的环境下，农业保险必须不断增强其社会治理的职能。
（六）脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接需要农业保险系上安全带
在推动脱贫摘帽地区走向全面振兴、共同富裕的进程中，产业扶贫具有关键性的作用。目前我国脱贫地区的产业发展还比较脆弱，脱贫户还存在返贫风险，需要农业保险系上安全带，为纵深推进产业发展“护航”（姜华，2019）。原有针对脱贫户的特殊保费补贴、对脱贫地区发展产业的特殊金融支持力度仍然不能减，甚至还要加强，特别是为脱贫户的产业帮扶项目提供创新型农业保险模式和产品，以及有针对性的全方位风险保障，使脱贫户真正建立起“造血”功能。同时，要求保险经营机构要及时转变工作方式，将脱贫地区保险服务与乡村振兴相衔接，推动脱贫攻坚工作体系向乡村振兴平稳转型。
农业保险助推乡村振兴战略的政策建议
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对“十四五”时期的乡村振兴进行了全面部署，对农业保险发展也提出了明确要求。发展农业保险要对标新时期乡村振兴的目标任务，为全面推进乡村振兴战略发挥重要作用。
（一）加快推进粮食作物的高保障
保险习近平总书记强调：“我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。”多年来，产粮大县一直是我国粮食生产的主力军，为保障国家粮食安全做出了巨大贡献，国家也不断加强对产粮大县的支持力度。但从实际情况看，部分产粮大县仍是经济小县、财政穷县，部分地区陷入了粮食贡献越大、地方财政收入越少、农民收入越低、经济越落后的怪圈，已严重影响了地方政府抓粮食生产和农民种粮的积极性，加之近年来自然灾害频发、价格波动等市场风险加剧，给国家粮食安全和社会经济全面可持续发展带来了隐忧（龙文军、彭超，2016）。
要站在国家粮食安全和保障种粮农民利益的高度，加快推进粮食作物高保障水平的保险，提高对粮食种植的风险保障能力，保障种粮农民收益，提高种粮积极性，保障粮食安全。深入总结试点地区的成功经验，加快推进以完全成本保险和收入保险为主的粮食作物高保障保险。
（二）加快推进优势特色农产品保险的扩面、提标、增品
近年来，地方优势特色产业发展较快，在促进农民增收中发挥了重要作用，如新疆的林果，陕西、甘肃的苹果，南方多省的水果，海南的橡胶，湖北的淡水养殖，山东的设施蔬菜，山东、海南、浙江等省的海洋牧场等。全国已投保的地方优势特色农产品品种快速增长，保险机构开发的各类保险产品数量稳步提升。目前开展地方优势特色农产品保险奖补试点地区已经扩大至20个省份。但整体规模仍然偏小，功能作用发挥不够充分，难以满足农户日益增长的风险保障需求。
建议推进优势特色农产品保险的扩面、提标、增品的相关工作。一是结合质量兴农、绿色兴农战略，尽快将优势特色农产品保险奖补的政策实行到31个省市区，在300个国家级和省级特色农产品优势区，选择“茶菌果蔬，种药烟花”等地方特色品种，加快推动优势特色农产品保险发展。二是大力推进“一县一特”地方优势特色农产品保险工作，重点关注区域特色明显，产业规模较大，经济效益可观，市场竞争力突出的特色品种，同时，重点关注西部地区和脱贫地区，实施东西部差异化的奖补比例，形成“一县一特”的保费奖补清单。三是增加中央财政农业保险保费补贴品种，如苹果、柑橘等经济林果，羊、牛、鸡等畜牧产品，以及淡水养殖产品等。
（三）扩大“目标价格保险 + 期货”试点
“目标价格保险+期货”是近年来我国利用市场化机制开展价格风险分散的重要举措与模式创新，连续几年试点效果显著。从实践情况看，“目标价格保险+期货”通过发挥市场作用，在较大程度上简化了政府操作、提高了补贴资金的效率，能够解决财政补贴的不确定性、预算难以安排等问题。但是，“目标价格保险+期货”仍然存在保费补贴缺乏稳定来源、相关体制机制有待进一步完善等问题（龙文军、李至臻，2019）。
建议加快推进并扩大“目标价格保险 + 期货”试点的范围，一是凡“目标价格保险 + 期货”的品种列入中央财政保费补贴或以奖代补品种，期货交易所按一定比例补助保费，以形成稳定的保费供给。二是搭建“政府 + 交易所 + 保险机构 + 投保主体（农户或新型经营主体）”四方合作共赢的机制。参与方各司其职，政府提出项目计划，补贴部分保费，并加强指导推动。期货交易所负责加强对期货市场以及相关期货公司的培育与监督，并适当补贴部分保费。保险机构负责保险项目的具体运营，并与期货公司合作，设计出赔付效果最好、综合成本相对较低的期权方案，再依据期权产品匹配保险方案。参保主体自愿投保，缴纳应担保费，维护自身权益。三是加快扩大新疆棉花、海南橡胶、广西糖料蔗、苹果的试点，并对其品种逐步建立期权。
（四）加大对综合性保险的支持力度
近年来，一、二、三产业融合发展逐渐成为一种经济形态，产生了保险的新需求，客观上需要保险从单一性向综合性转变。为响应新时代农民群众的新期盼、农业农村发展的新需要，加大财政对农业、农村综合性保险的支持力度，可在更多条件成熟地区开展试点。
要从政策层面支持保险公司开发服务现代农业产业体系，保障农业生产经营全流程的综合性保险，全面服务生产、加工、储存、流通、贸易直到终端消费的产业链和价值链，帮助各环节经营主体转移生产风险、质量风险、销售风险、消费风险。通过支持综合性保险的发展，引导农业保险逐步由单一产品模式向保障农业生产经营全流程风险的综合性一揽子组合产品及模式发展。加强政府层面对综合性保险的政策支持，解决产品相互衔接的政策性障碍。保险公司在加快此类保险产品的开发过程中，注重机制建设，形成模式，便于复制、推广。
（五）着力治理农业保险领域的“三虚”问题
近年来，随着农业保险的快速发展，不可避免地出现了一些市场秩序乱象，其中“三虚”问题较为突出，即虚假承保、虚假理赔、虚列费用，这导致农业保险对于农民的利益并未实现足够有效的保障，而且“三虚”问题往往还涉及贪污腐败、职务侵占等违法犯罪，这些都侵蚀了农业保险发展的诚信基础，严重损害了农业保险行业形象，如果不及时采取有效措施加以解决，很可能会引发信任危机，制约行业的可持续发展（庹国柱，2021）。
着力治理农业保险领域的“三虚”问题，一是要不断完善顶层设计，如不断提高农业保险保障程度，引导农民增强保险意识，提高农民保险参与度，对保险公司、村干部以及相关部门工作人员也能形成监督，减少虚假投保与虚假理赔的发生；按照适度竞争原则构建农业保险市场体系，完善市场准入和退出机制；规范招投标工作，抓紧制定全国统一的农业保险招投标制度；及时拨付财政保费补贴资金，解决保险行业“应收保费”难题。二是加大对农业保险各参与主体“三虚”行为的监管及处罚力度。对于保险公司，监管部门要加大监管检查力度，严厉打击“三虚”；对于基层政府以及其他协办机构的工作人员，应坚决追究其相关责任；对于投保农户，如发生严重道德风险及保险欺诈等行为，应对其采取罚款或暂停投保等处罚措施。
（六）加强农业保险基层服务体系建设加强农业保险基层服务体系建设是农业保险合规经营和规范管理的必然选择，是促进农业保险高质量发展，有力助推乡村振兴战略实施的基础。人保公司将三农服务重心进一步下沉，在中心乡镇设置三农服务部并配备专职农业保险人员的做法，为行业提供了有益借鉴，值得推广。
加强农业保险基层服务体系建设，一是增加县级机构专职人员的配备，专职人员的数量应当能满足当地农业保险业务管理和服务的需要，特别是增加具有农业保险专业背景的人员配备。二是在省级财政的统一协调和支持下，引导保险经营机构以行政村为单位，共同建立基层农业综合金融服务网点，可以参照甘肃省建立村级农金服务室的办法，打通金融服务的最后一公里。三是监管部门加强对协保员队伍的调查研究，制定协保员管理的基本规则。保险公司建立并完善协保员队伍的相关管理机制，建立健全协保员培训制度，实行协保员持证上岗。
原文载于《农村金融研究》2021年第12期
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发表于 2021-12-28 09:33:42
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