以历史耐心推进农业改革发展

gecccn · 发表于 2022-5-23 08:49:47

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前言：
   共同富裕不能忘了“三农”。中央一号文件连续18年聚焦三农问题，充分说明三农问题的重要性。临江镇是一个以农业为主的乡镇，去年我到临江镇学习，有了难得的了解农业的机会。于是，在镇农业部门专家的帮助下，我对农业进行了较深入的调查，并形成了此文。撰写过程中，我尽量确保数据的准确性，并研读了一些书籍和论文，但由于接触农业时间短，报告难免存在不足，恳请批评指正。最后，希望以此让更多人看到当前农业的情况，同时也呼吁更多力量关注和支持农业发展。
   农业调研是我到临江后最想搞的调研，也是持续时间最长、调研范围最广的调研。从去年10月开始，到田间实地考察、召集农民座谈、拜访农业大户、请教区和镇农业部门专家，直到今年1月，我才收集齐了基础资料。之后因为其他工作，报告只列了提纲就搁置了。
   回来后，我最惦记的就是农业报告，下决心一定要完成。这一方面是因为“只有深刻理解了‘三农’问题，才能更好理解我们这个党、这个国家、这个民族”，到了农村，而不去了解农业，就是没有找准农村的关键，枉到农村一趟。另一方面，我对农村有着特殊的感情，每次到农村，农村的农民、田地、道路等一切映入眼帘的，都在告诉我，我们都是从农村出来的，不能忘了农村、农民，城市的发展他们是有功劳、有付出的。

图1. 临江镇G村农民卖菜
区别于有的农业调查，本调查对象临江以丘陵地带为主，且距离发达城市有一定距离。截至实地调研完成，临江基本只有农业，几乎没有工商业，绝大多数地方尚未享受到土地增减挂钩、农商文旅融合发展等城市发展红利。因此，本调查一定程度能够反映当前农村较普遍的情况。
但本调查也有一点不足，就是主要分析的种植业，没有分析鸡鸭猪牛等养殖业。不过从了解的实际情况看，养殖业在以个体户为主的临江占比较小，因此对调查无大影响。
一、临江农业发展取得的成效
（一）农民种地积极性充分调动。与全国农业发展一样，家庭联产承包责任制和取消农业税两项改革是临江农业发展史上的两件大事。1984年家庭联产承包责任制改革，打破了人民公社大锅饭，极大地调动了农民种地的积极性，让临江农民实现了从“吃不饱”到“吃得饱”的历史性转变。2005年取消农业税改革，又让临江农民实现了“两千年来从来没有见过的种地不交皇粮”的历史性转变。在农业税时代，临江农民多的时候农业税高达70元/亩/人，统筹提留高达30元/亩/人，一家三口人一年要上缴300余元/亩，负担极重。因此，两项重大改革对临江农业的发展促进极大、功不可没。

图2. 在临江镇G村与农民座谈调研
（二）农业结构不断优化。临江镇确权耕地面积约6万亩，种植面积约13万亩。直到1995年左右，水稻、小麦、玉米、红苕等粮食作物种植面积在临江农业结构中依然占绝对优势，蔬菜、水果等经济作物还停留在自给自足阶段。2000年之后，因经济作物相比于粮食作物种植周期短、市场价格高，经济作物种植面积不断扩大。现在，全镇13万亩耕种面积中，粮食作物约7万亩，经济作物约6万亩，农业种植结构朝着有利于提高农民收入的方向发展。
（三）农业科技支撑增强。近年来，农业科技在临江农业发展中起到了显著作用，包括杂交种子、化肥、病虫害防治、蔬菜大棚种植、旋耕机、滴灌喷灌等技术。例如，蔬菜大棚种植技术于1998年引入临江X村，现在X村大棚蔬菜种植面积已达800余亩。该技术通过保温缩短蔬菜成长期，帮助菜农抢占市场先机。如辣椒、茄子自然情况是6月上市，而用了大棚4月就能上市，上市时间早、价格优势大。小型旋耕机2010年后在临江逐步普及，2010年之前，临江农民耕地多是人工或靠耕牛，人工1天能耕地0.5亩，耕牛一天能2—3亩，而旋耕机1小时就能1亩。现在临江平均每2户就有1台旋耕机。滴灌喷灌技术于2015年开始引入临江，可将施药效率提高3倍，节省化肥、农药成本近100元/亩。
二、临江农业发展面临的突出问题
（一）人均耕地面积小、耕地过度分割成为短期内难以克服的、制约农业发展的关键问题。党的十九大报告中明确，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”。调查中，农民对这项政策普遍拥护，表示吃下了“定心丸”，但同时也反映，人均耕地面积小、耕地分散等问题已经严重制约农业发展。临江实际人均耕地面积约1.2亩，水源、土壤条件好的村人均耕地面积仅约0.7亩，有的一户人4亩地却分散多达11处，最少的甚至只有半分地（0.05亩）。三农问题之所以长期困扰中国，根源在于土地过度分割，人均耕地面积过小，农业现代化遇到了短期内难以克服的障碍。中国耕地20亿亩，居住在乡村的5亿人，人均耕地4亩（考虑外出务工，农业户籍人口数应大于5亿，实际人均耕地也应少于4亩）。相比较，美国农业人口350万，耕地面积24亿亩，人均耕地面积近约700亩，更加有利于工业化、规模化。

图3. 临江农业部门袁主任田间实地考察
（二）农业年轻劳动力、农业专业人才严重缺乏。在临江，在家种地的农民中，个别的年龄超90岁，60后占比超过80%，剩下的20%中绝大多数是70后，80后、90后几乎没有。临江农业部门共4人，真正从事农业工作的2人，1人明年将退休，1人几年后也将退休。这些只是表象，最让人担忧的是，目前还能劳作或在工作岗位上人群中，60后、70后是最代表中国农业和农民的，是真正搞农业、爱土地的。而80后、90后从小就与土地打交道少，对农业的热爱和对土地的感情出现了代际断裂，未来60后、70后退休后，80后、90后是否愿意并能够接起农业发展的接力棒，还需要时间考验。
（三）粮食种植收益低、种植面积持续减少。近年来，包括临江在内的不少农村地区粮食（本调查中指水稻、小麦、玉米等主要粮食作物）种植面积都有较大幅度减少，分析背后原因，主要是相比于蔬菜等经济作物，粮食作物亩均收益太低。以Y镇为例，粮食作物水稻、玉米亩均净收入约为900元/年，相比较，经济作物花菜、韭黄亩均净收入分别约10000元/年（不稳定）、12000元/年（稳定），为水稻、玉米粮食作物的10倍。在这种情况下，水稻70元/亩、小麦100元/亩等粮食作物补贴激励作用几乎可以忽略，农民转向经济类作物种植是必然选择。调查中，只要一说起粮食安全问题，老一辈农业干部就时常皱眉头，表示“十分担心、揪心、难受。”
（四）政府对农业重视程度不足、资金投入不够。由于农业投入资金大、周期长，政绩、税收很难短期内体现，反而还要政府补贴，导致政府存在重城市轻农村、重工业轻农业的倾向，集中表现在：农业专项资金投入不到位，临江8年前的19万元沼气池补贴，上级资金至今未到位。农业基础设施建设维护不到位，临江G村道路修于2007年，宽度仅3米，货车进出十分不便，导致G村农产品价格比其他村便宜；水利设施被称为“农田的命脉”，临江之前修建有不少提灌站和水渠，但由于农业税取消后不再收取水利费，也没有其他资金投入，导致大量水利设施年老失修，目前依然在用的提灌站仅占10%、水渠仅占15%。
（五）农业部门人员力量减少、服务能力减弱。2003年，临江农业部门由农业站、农机站、农技站、农经站、水利站合并而成，编制多达32个，之后经历2006年、2020年两轮机构改革，编制大幅减少到6个。与此同时，基层农业部门工作内容也发生了很大变化，过去，农业技术培训是基层政府的重要工作内容，临江政府每年召开农业大会、现场培训会等全镇性农业大会，农业部门也经常性地召开全镇广播会、做新品试验示范、搞田间技术指导，对种植技术全过程培训，这对提高农民技术水平、推广农业新品种发挥了很大作用。但现在，由于农业部门减弱，对各村的农业技术培训一年仅有3轮，形式以讲课为主，缺少现场教学、新品试验示范等生动方式，实际效果打折扣。农业技术传播退回到靠农民口口相传为主的阶段，特别是老一辈干部退休后，农业技术培训的问题将更加显著。
（六）传统农业模式缺乏竞争力、产品附加值低。户均规模小，几乎都是个体户，单打独斗，小农意识强，难以形成规模效应，市场竞争力、抗风险能力太弱。没有一家农产品加工企业，缺少响亮品牌，只能卖“原材料”，产品附加值低，难以实现产业升级。目前，临江种植规模上100亩的仅1户、上50亩的仅5户。调查中，虽然不少农民都表示希望能搞农业合作社，提高市场话语权，但受限于自身局限性，都希望能确定赚钱了再加入，不愿意当第一个吃螃蟹的人，基本上只要超过2户农民的合作就很有难度。
  三、对当前农业发展的思考及建议
（一）完善农村土地流转制度。调查中，80%的小农户有承包他人土地耕种，户均承包土地7亩左右；每一个农业大户都承包了他人土地耕种，承包面积从几十亩到上百亩不等。这说明，农业发展到现阶段，由于户均耕地面积太小，农民产生了承包土地的强烈需求，而且随着外出务工农民增多，也有了更多土地可供流转。但目前，除农业大户外，此类土地流转多采取私下口头协议形式，程序不规范、易发生纠纷，不利于大规模推进。建议建立完善农村土地流转管理制度，在基层政府建立土地流转管理服务中心，搭建土地流转信息库和流转信息平台，及时收集和发布土地流转信息，促进农村土地流转规范、健康发展，为农业规模化发展做好基础准备。
（二）真正把牢粮食安全主动权。采取技术手段准确掌握粮食种植面积。在统计粮食种植面积时，基层往往面临很大压力，导致上级难以掌握准确数据。可研究采取无人机、图像识别等技术手段测绘，避免因底数不清导致决策失误。提高粮食种植补贴的精准性。耕地地力保护补贴（原粮食种植补贴）发放对象为“拥有耕地承包权”的农户，其政策原则是“谁种地谁得补贴”，以调动农户种植积极性。但实际中不少农户的耕地都进行了流转，而补贴仍由原农户获得，未实现政策制定初衷，建议调整补贴对象为实际种植农户，以激励实际种粮的农民。
（三）加大和保障农业资金投入。落实土地出让收入使用优先支持农村政策。2020年国家出台的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中明确，“从‘十四五’第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到‘十四五’期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上”，这为城市反哺农村提供了制度保障，关键是要不折不扣抓好落实，为加大农村投入力度提供资金来源。保障农业专项资金用途。改进农业专项资金使用审计办法，将账面审计与深入乡镇、农户实地现场调查结合起来，确保资金支出的真实性、合理性。加强农业基础设施建设、维护。将农村道路、重要水利设施纳入乡村振兴重点项目，集中补齐农业基础设施短板。对水渠等简单基础设施，可由政府给予一定补贴，由村集体或农户负责管理维护；对提灌站等需具备一定管护技能的基础设施，可由政府提供资金、使用者缴纳一定费用，将维护交由接受过正规培训的农户或专业机构负责。
（四）加强年轻农业人才培养。建立年轻农业人才培养制度。由县负责，建立农业部门年轻干部、在家从事农业生产的年轻农民名单库，定期举行培训，邀请农业专家、农业企业专业人士、农业大户分享授课，增强年轻农业人才对农业的热爱，提高农业技术水平。建强乡镇农业部门力量。合理增加农业乡镇农业部门人员，明确农业部门负责农业技术培训、农业技术推广等职能，提高农业部门干部进入的专业性门槛。
（五）引导建立现代化农业经营模式。临江G村曾有大型农业生产企业和农户签订订单式合同，在当地规模化种植辣椒实现农民增收。这说明，在家庭承包经营制基础上实行产业化经营，是农业规模化、市场化的一条现实而有效的途径。建议由县级政府为主导，加大农业企业招商力度，通过公司+农户，包括“龙头企业+农户”、“专业合作社+农户”等方式，引导、带动农民搞规模化农业，形成小农户大基地、小规模大群体的生产经营格局，提高农业现代化水平。
  四、打好农业改革发展持久战
   无农不稳，无粮则乱。农业问题、粮食问题是关乎14亿多人吃饭的问题，是关乎几亿农民利益的问题，绝非一时半会就能轻松解决，我们必须做好打持久战的准备。
（一）以足够的历史耐心稳妥推进农业基础性制度改革。农业要继续发展，土地过度分散是关键制约。历史上，土地对农民就一直有两大功能，一是作为农民的生产资料，承担着农民的就业功能，是农民收入的基本来源；二是作为农民的一种特殊财产，承担农村的社会保障功能，是农民的终生依靠。这两大功能至今都没有改变，短期内也不会改变。当大量的农民还没有在城里扎根之前，让他们失去土地，就是在断他们后路，将会带来严重的社会问题。这就决定了对农村基础性制度改革，包括土地经营权流转制度、农村集体经营性建设用地入市制度改革等，必须保持足够的历史耐心，不能急、不能一刀切，要尊重农民、稳妥推进。
（二）坚持家庭承包责任制不动摇。以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制，是农村经济体制中的一项基本制度，是我国农业、农村社会稳定的制度基础，也是在中国特色现代化农业发展中必须要把住的关键。认为家庭承包制的能量已经释放完毕，主张加快土地集中，甚至改变家庭承包制，这种观点是完全不对的。农民取得长期土地使用权后，主要在农户间进行土地流转，并随着农村人口向城镇转移，土地逐步向种田能手集中，但基础仍是家庭承包经营。因此，我们一不能搞土地私有化，二不能改变家庭承包制，这就是中国特色现代化农业道路。
（三）切实增强对农业发展和粮食安全的重视。随着经济的发展，农业在国民经济中所占比重会逐步下降，这是经济发展的规律。但是农业比重虽然降低了，农业的基础地位并没有改变。要认识到农业是基础，一个县不重视农业不会出问题，所有县都不重视，迟早要出问题。特别是对粮食安全，在我们这样一个人口大国，粮食问题就是头等大事，粮食出了问题就是釜底抽薪、一剑封喉，谁也救不了。不能把粮食当成一般商品，光算经济账、不算政治账，光算眼前账、不算长远账。
（四）从城乡一体化层面推动农业现代化。在人均耕地如此小的客观情况下，即使土地回报率再高，农业也难以有较大发展。因此，对于农业问题，不能就农业说农业，要从城乡一体化层面才能解决，根本出路在于继续推进城市化、减少农民，即要富裕农民必须减少农民，要繁荣农业必须推进城市化，这是一个大方向。要推动住房、就业、医疗、教育和社会保障制度改革，为农村富余劳动力向城市转移提供制度空间，逐步减少农民，让土地逐步向种田能手集中。要实行城市向农业反哺机制。长期以来，农业、农村、农民都为国家发展付出了很多。现在，已经到了城市反哺农村的阶段。要从财政支付转移、土地收益分配等方面向“三农”倾斜，补齐“三农”短板，促进城乡一体融合发展。
   来源：荷塘之风（作者工作于成都市级部门，2020年5月到2021年5月在四川资阳市雁江区临江镇（就是那个大名鼎鼎的川味调料“临江寺豆瓣”原产地）挂职。在挂职期间，他对临江农业进行了调研，挂职结束后写成此文。他希望更多人看到当前农业的真实状况，同时也呼吁更多力量关注和支持农业发展。全文还在四川在线发表）

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