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于文轩（厦门大学公共政策研究院教授，闽江学者） 党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，党和国家重拳反腐，取得了举世瞩目的成就，受到国际社会的认可和称赞。中国在包括透明国际腐败感知指数等一系列国际反腐败绩效排行榜上的排名逐年上升，实证研究也表明中国政府强有力的反腐使国际和国内公众对中国政府政治信任感逐年提高。在新时期，新型腐败对党“不敢腐、不能腐、不想腐” 的反腐制度提出了新的挑战。过往反腐败的理论研究与实践主要以理性经济人假说为主，强调降低腐败机会和增加腐败成本，通过制度建设使公职人员“不敢腐”和“不能腐”。一些人甚至认为思想政治教育效果不佳，只有提升公务员工资水平和严厉打击腐败才是有效解决之道。这样的想法其实是极其错误和危险的。新时期反腐工作要在加强制度建设的同时更加注重反腐文化建设。
新型腐败治理要求加强反腐文化建设
腐败是政治之癌。人类公共管理理论和实践发展的历史就是一部研究腐败和整治腐败的历史。新型腐败更加隐蔽和复杂，是当前腐败治理的重点。有学者将新型腐败定义为新型贿赂，是主要表现形式为正当市场交易的贿赂，比如以收受股权为形式的干股型贿赂，以利用非公职的特定关系人收贿的隐形贿赂等。有学者也指出新型腐败的表现是从以权谋私转变为以影响力谋私，从权力寻租型转化成市场型，从直接贿赂变为间接贿赂，从当期受贿转变为延期受贿，从资产型贿赂变为权益型贿赂。
新时期干部队伍的年轻化和互联网信息技术带来的新生活形态和经济形态，使得新型腐败更加复杂和隐蔽。随着干部用人体制的改革，领导干部队伍越来越年轻化，这些年轻干部学历和能力都很出众，有的年纪轻轻占据高位，有的在有较大寻租可能的岗位就职。大量名校毕业生以选调的形式快速进入各级政府部门并获得重用和提升。近年来，甚至有大批高学历的青年干部开始到街道等基层岗位就职。当前，这些年轻干部的需求也发生了很大变化，腐败表现出新的形式。其中有为了频繁更换女友贪腐的，有为了给网络游戏充钱贪腐的，有为了整容贪腐的，有为了给网络主播刷礼物贪腐的。由于互联网金融的发展，以比特币为代表的虚拟货币和非同质化代币的出现，也使得行贿和受贿的方式发生了巨大变化。
这些新变化和新形式对以往的反腐制度和举措产生了挑战。尽管“魔高一尺、道高一丈”，但反腐工作的持续有效要回归作为道德问题的腐败行为的根本。长期以来对腐败治理的研究被经济学分析主导，被理性经济人假说所支配，对腐败现象和行为的产生进行成本收益分析。这样的分析忽略了人作为社会实体的复杂性，产生了“自我实现”的怪圈，腐败屡禁不止，虽凸显了这一分析视角的正确性，结果却进入腐败治理的死循环。腐败的控制和根治，最终需要制度和管理手段相配合而形成的零容忍的反腐文化。
零容忍反腐文化建设的新加坡经验
作为世界上最清廉的国家之一，新加坡反腐的成功归功于新加坡的零容忍文化。新加坡仅仅用了60余年就从腐败横行的前英国殖民地彻底转变为拥有零容忍反腐文化的国家，其经验值得参考和借鉴。
新加坡是亚洲也是世界上最发达和富裕的国家之一。新加坡公职人员的清正廉洁给外界留下很深的印象。笔者在中国台湾地区考察调研时，就有台湾公务员分享新加坡公务员访台结束后寄回借用雨伞的故事。笔者在对新加坡公务员进行公共管理理论培训时，有年轻公务员因为使用了办公室的公用设备复印了讲义而感到不安和忏悔。但是外界对新加坡反腐经验的解读往往聚焦于道听途说的政府公务员高工资和对腐败的严刑峻法。事实上这是对新加坡腐败治理的误解，新加坡腐败治理取得的成效依赖于一系列制度和管理手段促成的零容忍反腐文化。
首先，新加坡立国之初大力扭转英国殖民地时期遗留的腐败风气，第一代执政党领导集体把清正廉洁作为执政的基础，敢于打“大老虎”，向民众展示反腐败的决心。有学者指出政治领导人强有力的反腐意愿表现为：一是彻底地分析腐败的原因；二是从腐败根源着手，实施反腐措施；三是为执行反腐措施投入足够的人力和财力；四是为抑制腐败提供强烈的激励，并进行严惩；五是建立独立的反腐机构；六是不断检查过程和成效，作出调整；七是鼓励公民参与反腐过程。强大的反腐败政治意愿是新加坡腐败治理的重要成功要素之一。新加坡执政党人民行动党把白色作为本党的主题色，将一身白衣作为党服，将腐败问题上升到亡党和亡国的程度上看待。
第二，零容忍的反腐败法律制度和政策。从摆脱英国殖民统治之初，新加坡就制定和执行了一系列惩治腐败的法律和政策。这些法律和政策不对腐败报以任何同情，报告和处罚包括轻微行为不端在内的一切腐败行为。在新加坡《预防腐败法》中，新加坡政府对腐败做了宏观的定义，任何形式的报酬，任何礼品、借款，任何职位的雇佣和合同，任何赠与、关于报酬的所有保证与许诺都会成为《预防腐败法》针对的对象。该法对腐败分子进行了有罪推论，对行贿以及新加坡公民的海外腐败行为也进行严厉打击。根据新加坡《腐败、贩毒和其他严重犯罪（没收所得）法案》，即使腐败罪犯已经去世，法院仍然可以没收其财产。
第三，合适的薪金水平。新加坡公务员的薪水并没有外界想象的高。特别是对广大中层及以下公务员来说，其薪水只是跟市场上同类工作相当而已。公务员的社会地位和社会责任、相对稳定的工作环境等才是吸引人才进入政府部门工作的主要原因。
第四，高度重视把好公务员绩效管理的入口关。和私企相比，公共部门没有硬预算的约束，工作绩效也没有市场化指标进行衡量，公共部门工作人员的绩效很难量化和进行比较。因此新加坡公务员绩效管理高度重视把好入口关。笔者曾调研新加坡政府负责公务员绩效管理政策制定的公共服务署，其领导告诉笔者尽管新加坡有一整套完善的公务员绩效管理制度，但是对他们而言把好入口关，将有公共服务精神的优秀人才放到适合的工作岗位是最重要的，绩效管理制度只是辅助性手段。
第五，强调早期廉政教育。新加坡政府不仅将清正廉洁作为政府执政合法性的重要组成部分，还将之作为中小学学习教育的重要内容贯穿于课程设计之中，使青少年认识到腐败是严重的社会罪恶，以此树立和培养廉政观念。
新加坡零容忍反腐文化建设对中国的启示
“不敢腐、不能腐、不想腐”的关键是“不想腐”，只有形成“不想腐”的反腐败文化，才是解决腐败问题的终极制胜之道。刑事司法领域著名的“破窗理论”指出，当一个建筑上的第一扇小窗户被人打破，而无人修补的时候，整个建筑上的窗户很快都会被打破。组织行为理论中的社会行为理论告诉我们，个人行为的变化是在社会环境中进行学习和塑造的，文化的形成就是从无数非常细小的行为与环境互动以及人际互动中形成的。文化是制度的产物，文化也影响和塑造制度。组织文化理论指出要塑造组织文化，组织的领导者要非常明确组织目标；组织领导者要对管理过程中出现的关键事件和组织危机进行迅速反应，向组织传递文化信息；组织领导者要塑造典型，发展教学和训练手段，树立道德模范；组织领导者也要建立清晰有效的奖惩标准；组织设计和组织结构的安排要和文化信息相一致；组织要善于讲故事，通过语言和叙事所造组织文化和组织哲学；组织领导者要建立文化领导力，组织文化的养成才是组织可持续竞争力的基础。公共管理学理论高度强调公共组织和私人组织的不同，强调公共服务动机对公务人员招募、发展、留存和发展的重要性。这些理论在新加坡零容忍反腐文化的形成和新加坡腐败治理成效中都得到了淋漓尽致的体现。新时期反腐败工作的开展要深刻认识经济分析、理性人假设和成本收益分析在腐败治理中的不足。公共管理理论将人看作是具有公共服务动机的与文化互动的复杂人，应该成为反腐倡廉工作的主要指导理论之一。
新加坡零容忍反腐文化对中国的启示是多方面的。首先，腐败的实质是道德和伦理问题，而不是经济问题。经济问题只是表象。抑制腐败最终依赖的是反腐败文化的形成而不是经济计算。腐败的问题根本上是价值危机。长期以来国内外对腐败问题的产生和治理过于强调经济分析，片面强调理论经济人假设，将腐败行为看成是概率计算，认为提高公务员工资和实施严刑峻法是解决腐败问题的关键。事实上，不论从历史上、现实中还是大量经验研究都表明，工资水平高和严刑峻法有时不仅不能反腐，甚至可能让公务员更加腐败、腐败更加隐蔽和后果更加恶劣。党的十八大以来反腐败工作的成功，除了依靠对腐败的严厉打击外，更重要的是重视思想政治教育，大力加强党性培养和“不忘初心、牢记使命”主题教育和党史学习教育。当然空洞的道德说教是不行的，思想政治教育要充分挖掘优秀传统文化和党百年发展史中的优秀理念和英雄模范人物。在中国传统文化中，既有“先天下之忧而忧”的优良传统，又有“法不责众”和“为尊者讳”等有违现代法治精神的不利元素。在党的百年发展史上，既有革命战争年代为了中国人民福祉抛头颅洒热血的革命先烈，又有生活在我们身边的优秀共产党员和道德模范。这些文化资源是我们培养反腐文化的关键。
其次，在公务人员的考核和提拔上，要把为人民服务的意愿和动机放在绩效考核的关键位置。随着干部人事制度改革的深入和政府管理行为对人才的需求，当前大量高学历的青年人才进入各级政府甚至是基层的街道和乡村任职成为新趋势。但是很多人忽视了这些青年进入政府工作的动机，甚至认为追求高收入和福利是他们进入政府部门工作的主要动机。这种观点是非常有害和危险的。公共服务动机理论告诉我们，一个人的公共服务动机是经过漫长的社会化过程形成的，是相当稳定的心理机制。公共管理理论进一步指出政府和私营部门的使命、工作性质和目标是非常不同的，政府部门需要德才兼备且具备高度公共服务动机的人才。既重视人才的能力又重视人才的党性和道德修养一直以来都是我党人才工作的重点。新时期，要不断完善以公民满意度为导向的组织和个人绩效管理制度，招募、任用和选拔具有强烈公共服务动机和坚强党性的公职人员和领导干部。
再次，零容忍反腐文化的形成不仅仅需要对权力的监督制衡——打“大老虎”，更需要长期对最微小不当行为的零容忍——打“苍蝇”。这里的“苍蝇”不仅仅指涉事人员职级低，更指可能够不上违法犯罪刑罚的不当行为。这需要一系列针对采购、会计和后勤物资等制度和管理手段的辅助。在大数据时代，技术赋能组织管理可以有效地识别和发现隐藏较深的“微腐败”行为，防患于未然，将腐败行为遏制在萌芽中。
最后，从更广阔的层面上看，零容忍反腐文化的形成需要更大的社会文化和教育系统相配合。政府和市场的关系需要进一步厘清，政府和市场应发挥各自的积极作用。建立健全法治体系，形成遵纪守法、伸手必被捉的法律遵从文化。从小学教育开始，通过润物细无声的形式进行普法和反腐败教育，弘扬社会主义核心价值观。只有形成零容忍的反腐败文化，政府工作人员不管是在何职位从事何种工作，才能真正做到不想腐。（来源：《国家治理》周刊2022年7月下）
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