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任大鹏（中国农业大学人文与发展学院教授） 01 组织保障制度
组织振兴是乡村振兴的重要组成方面，乡村建设需要强化组织保障制度。《乡村振兴促进法》对组织建设的基本要求大体可以归为以下方面。一是加强党在乡村振兴中的领导地位，二是建立健全农业农村工作干部队伍建设，三是构建简约高效的基层管理体制，四是加强农村基层群众性自治组织的规范化、制度化建设，五是加强农村集体经济组织和新型农业经营主体培育，六是加强基层群团组织建设，七是加强基层执法队伍建设，八是健全农村社会治安防控体系和农村公共安全体系建设。这些相关制度，在乡村建设行动中都需要全面贯彻落实，发挥各类组织对乡村建设行动的保障功能。
第一，强化农村基层党组织自身建设，发挥党组织在乡村建设中的全面领导作用。农村基层党组织自身建设和作用发挥是实施乡村建设行动的最主要的组织保障。要以强有力的基层党组织引领乡村建设行动，通过乡村建设行动强化基层组织建设。总体上看，绝大多数基层党组织都能够按照党章和有关规定，在全面领导农村集体经济组织发展壮大、农村基础设施建设、农村公共服务、农村精神文明建设和文化传承、农村矛盾纠纷处理、农村社会治安管理、村容村貌整治和村民教育等方面发挥重要作用，但仍然存在个别村级党组织涣散，难以在乡村建设中发挥主导作用的情形。一些农村党组织成员年龄老化，思想僵化，政治素养不高，为民服务意识淡薄，对群众迫切需要解决的困难和问题不主动、不热心，消极怠慢，甚至将手中的权力作为谋取私利的工具。尽管这是个别现象，但由此导致党群关系、干群关系紧张，难以体现农村基层党组织对党员群众的凝聚力，难以在乡村建设及农村各项事务管理中发挥有效作用。为此，需要按照《方案》常态化整顿软弱涣散村党组织。常态化，意味着需要以健全的制度为基础，严格按照党章和相关规定要求，选拔任用干部、考核干部、监督干部。
农村基层党组织自身建设是强化党对农村工作领导的基础，而如何发挥基层党组织在乡村建设各个方面的领导作用，任务更加艰巨。当前，我国各地农村基层党组织负责人普遍按照中央要求，通过合法程序担任村民自治组织和农村集体经济组织的负责人，从制度层面为基层党组织全方位发挥作用奠定了基础。同时，这也为农村基层党组织尤其是负责人提出了更高的要求。除农村基层党建外，农村基层党组织还应依法组织广大村民共同承担村内公共事务管理和公共服务以及农村集体经济组织发展的职责。改革开放以来，农村人口结构发生了重大变化，对新时期村民自治制度的实践带来了挑战。为此，需要针对村民需求，探索和创新村民自治的具体形式，保障村民对农村各项事务尤其是农村基础设施建设和农村公共服务体系建设中的参与权、受益权和监督权。
农村集体经济是社会主义公有制的重要组成部分，发展壮大集体经济是提升党对广大农村居民凝聚力的重要任务。农村基层党组织在领导农村集体经济发展过程中，需要在坚持确保粮食安全、严格保护耕地、切实改善生态环境和保障集体成员公平分享集体收益的基础上，基于资源禀赋、发展水平，因地制宜探索集体经济发展壮大的不同方式。然而在基层党组织引领农村集体经济组织发展方面，仍然存在着制度供给不完善的地方。由于立法缺位，农村集体经济组织的发展目标、发展方式、组织形式、财产权属、财务管理、集体成员身份界定、集体收益分配机制等方面没有明确的法律依据，在一定程度上制约着基层党组织的作用发挥。一些基层党组织负责人有“多一事不如少一事”的心态，在集体经济发展壮大过程中存在畏难情绪。为此，需要在《中华人民共和国农村集体经济组织法》中进行规范。
第二，乡村建设需要明确农村村民自治组织、农村集体经济组织、农业生产经营组织和各类社会组织的职责，构建多元主体参与的组织保障机制。村民自治组织作为农村公共事务管理和公共服务的重要组织载体，在乡村建设中使命重大。但是，农村人口结构老龄化对村民自治组织的作用发挥带来了一定影响，也对乡村公共服务建设提出了新的要求。例如，在农村养老服务体系建设方面，农村老年人作为农业生产主体、农村公共事务管理的参与主体、农村公共服务的贡献和需求主体，可以在乡村建设中发挥重要作用。因此，村民自治组织应当创新机制和方法，通过农业生产托管服务帮助老年人摆脱生产困境，通过互助养老等多种方式解决农村老年人的生活困难，满足农村老年人的情感慰藉需求。在乡村建设行动中，村民自治组织还应在基层党组织领导下，摸清农村基础设施建设和农村公共服务领域短板，组织动员村民通过以工代赈等方式积极参与乡村建设行动，带动农民就业和增收。
农村集体经济组织承担着农村公有制财产保值增值的重要职责，同时也是乡村建设的重要力量。实践中，存在着因制度供给不足而影响集体经济组织发挥有效作用的现象。例如，以财政投入为主兴建的农田水利、田间机耕路、农产品加工仓储和物流设施等农业生产基础设施的产权归属问题，在制度层面上仍然缺乏明确规定，农村集体经济组织在管理和使用这些财产时，权能不清晰。再如，对于农村集体经济组织发展形成的财产性收益如何管理、使用和分配，也缺乏明确的制度规则。为此，需要完善相关制度和利益机制，让农村集体经济组织真正成为农村基础设施和公共服务的建设者、管理者和受益者。
农民专业合作社是在家庭承包经营基础上，农业生产经营主体自愿组成并依法登记注册的从事农业生产经营和服务的互助性经济组织。从实践看，220多万家农民专业合作社在引领农民进入市场、提高农业生产的组织化程度、提升农业技术装备水平、提高农民素质以及在农业基础设施建设和农村公共服务等方面发挥着重要作用，但规模过小、运行机制不健全、市场竞争能力弱和成员间利益联结不紧密以及个别农民专业合作社空壳化、排挤小农户等现象比较突出。农民专业合作社发展的困境，既有政策环境问题，也有其自身的发展定位和组织运行机制问题，其核心在于农民专业合作社的发展如何融入到乡村产业振兴中，并以此带动小农户共同发挥在乡村文化传承与服务、乡村生态环境保护、乡村公共服务体系建设中的作用。总体上看，如何从制度层面规范农民专业合作社行为，构建农民专业合作社与农村集体经济组织的功能互补和融合发展机制，以使二者在乡村建设中发挥更大作用，仍然有很多工作要做。
农村基层群团组织和各类社会组织是乡村建设中不可忽视的重要力量。实践中，一些地方的共青团、妇联等基层群团组织在乡村振兴战略实施过程中，利用组织的粘弹性优势凝聚相关群体，发挥着非常重要的作用。因此，需要通过制度建设为基层群团组织赋能、赋权、赋责，保障其参与乡村建设必需的编制、经费，使其更通畅地融入到乡村建设实践中。同时，要充分重视各类社会组织在乡村治理和乡村公共服务供给中的作用。笔者在四川青神县调研发现，在基层党委领导下，老人协会、少儿妇女促进会、退伍军人协会、应急救援小分队等众多微组织，在农村老年人互助帮扶、妇女发展与权益维护、疫情防控和灾害预防、河道清理、环境整治等农村公共服务体系建设方面，都取得了显著成效。但是，这些微组织在经费、物资、机制等方面缺乏制度保障，亟需通过法律和政策进行规范引导。
02 资金投入保障制度
乡村建设需要构建多元投入保障机制，包括财政资金的投入、金融资本的投入、社会资本的投入和农村集体经济组织的投入等。实施乡村建设行动，应当在《乡村振兴促进法》《农业法》相关规定的基础上，瞄准乡村建设的目标，确立投入保障的法律和政策机制。从现行法律规定看，2012年修改后的《农业法》第三十八条第一款规定，“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”。并在第二款明确了包括农业基础设施建设在内的八个财政投入重点领域。《乡村振兴促进法》第五十八条第一款规定，“国家建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度。县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应”。第五十八条第三款规定，“各级人民政府应当完善涉农资金统筹整合长效机制，强化财政资金监督管理，全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效益”。在《方案》中，又进一步对中央财政和地方财政有关乡村建设行动投入提出明确要求，“中央财政继续通过现有渠道积极支持乡村建设，中央预算内投资将乡村建设行动作为重点积极予以支持，并向欠发达地区适当倾斜。将乡村建设作为地方政府支出的重点领域，合理安排资金投入”。
归纳法律和政策的相关规定，在乡村建设的财政资金投入方面，有五个要点。一是从总体上讲，保障乡村振兴的财政投入是各级人民政府的职责；二是从财政投入资金来源上讲，要通过中央财政和地方财政共同保障；三是在财政资金投入的重点领域上，要向农业农村基础设施建设和农村公共服务体系建设倾斜；四是在财政资金使用方式上，允许县级按规定统筹使用相关资金推进乡村建设；五是乡村建设的财政投入要为消除区域发展差距作出贡献，特别是要向脱贫地区、边疆地区和革命老区倾斜。
在财政资金投入方面，当前比较突出的制度层面的问题主要有五个。其一，财政投入资金不能及时足额拨付问题。其二，财政资金整合使用的法律依据问题。在脱贫攻坚阶段，涉农财政资金的整合使用，通过集聚财政资金解决脱贫关键环节的资金瓶颈问题发挥了重大作用。其三，财政资金使用方向问题。其四，财政资金与社会资本的融合问题。其五，财政资金拨付与地方配套问题。
03 人才和技术支撑制度
2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，强调“乡村振兴，关键在人”。实施乡村振兴战略，必须打造一支强大的乡村振兴人才队伍，必须有更具活力和可操作性的人才保障制度。为此，需要针对乡村建设的人才短板，以城市人才下乡的激励制度、本土化乡村工匠的培育制度、城乡间人才流动制度为核心，完善人才制度，促进乡村建设行动有效实施。《方案》对乡村建设中的人才支撑提出了明确要求，即“加快培育各类技术技能和服务管理人员，探索建立乡村工匠培养和管理制度，支持熟悉乡村的专业技术人员参与村庄规划设计和项目建设，统筹推进城乡基础设施建设管护人才互通共享”。
首先，人才振兴面临的制度短板是城市人才下乡的待遇和条件保障问题。例如，农村以老年人为主要群体，需要更完善的医疗服务，乡村公共医疗难以满足老年人的医疗需求，就需要有更多的城市医疗资源包括医师到农村去为老年人提供常见老年病预防、救治等服务。《关于加快推进乡村人才振兴的意见》也提出，“支持城市二级及以上医院在职或退休医师到乡村基层医疗卫生机构多点执业，开办乡村诊所，充实乡村卫生健康人才队伍”。但是，如何支持仍然是个现实和迫切的问题。城市医师到农村执业，需要医疗场所、居住场所，而目前乡村地区公共服务空间不足，并不具备接受下乡医师的必要条件。同时，农村地区的人口密度相对较小，医疗服务的成本相对较高，城市医师下乡执业所获收益与其付出的劳动不相称，因而，对城市医师下乡不能形成吸引力。为此，需要完善相关制度，调整相关机制，从住房、条件、待遇等方面改善下乡医师、教师等的生活和工作条件。
其次，要建立城市下乡人才与乡村本土人才的交流互促制度。一方面，要通过培训教育形成一批乡村本土专家；另一方面，可以借助城市下乡人才带动乡村本土人才的成长。例如，乡村工匠是重要的乡村传统人才资源，担负着乡村文化传承的重要使命。乡村木匠、铁匠、泥瓦匠、石匠、银匠、杆秤匠、锔匠、乡厨等，依赖着世代相传的手艺谋生，同时也成为人们对乡村场景的美丽想象，是乡村文化的重要组成部分。传统乡村工匠是与传统的农村生产生活方式密切关联的，随着农村居民生产生活方式的快速变革，一些工匠的谋生手段失去了用武之地，千百年流传的传统手艺逐渐失传，乡村传统工匠文化也面临着灭绝风险。为此，确立工匠传承人制度，培育以工匠手艺为基础的新兴产业，非常紧迫。新的产业会催生新的职业，新型工匠也会在农村不断涌现，完善相关制度，激励新型工匠成长，也是乡村建设中应当重视的方面。
科技支撑也是乡村建设中不可或缺的重要内容，不论是农村基础设施建设和维护，还是农村基本公共服务的标准体系，都迫切需要强化技术支持。强化乡村建设技术引领的制度构建，应以法律和政策鼓励乡村建设技术创新，规范乡村基础设施和基本公共服务设施等相关技术标准的制定原则、程序，并对必要的、成熟的标准赋予法律效力。
04 土地保障制度
土地是乡村建设中的核心要素，也是当前制约瓶颈，需要通过制度创新，构建兼顾土地多重功能的农村土地制度体系，尤其是解决乡村基础设施建设和乡村公共服务体系建设的建设用地需求，在现行法律基础上，通过完善乡村建设规划管理制度、新增建设用地指标倾斜制度、农村集体建设用地复合利用制度、闲置宅基地盘活利用制度等，确立以粮食安全保障、乡村建设和产业发展为重点的农村集体建设用地利用序列。
一是保障粮食安全的农用地管理制度。耕地主要用于种粮，是我国必须长期坚持的原则，在这一方面已经有了相对完善的制度体系，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国基本农田保护条例》《中华人民共和国黑土地保护法》以及正在制定的《耕地保护法》，都对耕地管理有一系列法律规定。实践中一个突出的问题是，服务于粮食生产的设施用地缺乏明确的规定。例如，一些地方在基本农田划定时，没有考虑到必须的育苗、仓储、农机存放、田间机耕路等对土地的需求。按照有关部门制定的设施农用地政策，设施农用地只能安排在一般农用地上而不能安排在基本农田中，这对粮食生产者而言有难以解决的困难。另外，个别地方政府预留耕作条件优良土地以满足城市发展需要，但划定的基本农田耕作条件差，甚至出现了基本农田“上山下海”现象。所以，保护耕地的前提是合理规划基本农田、一般农用地和建设用地，严格限制将优良耕地划定为建设用地，也要严格限制将不具备耕作条件的土地划定为基本农田，同时要充分保障耕地利用中的机耕路、农机、农产品仓储等用地需求。
二是新增建设用地指标和农村闲置宅基地复垦节约出来的建设用地要优先保障乡村建设的用地需求。乡村道路、环境改善、文化体育和医疗、养老服务体系等基础设施和公共服务建设都离不开土地，建设用地指标必须优先安排用于乡村建设。一些地方政府热衷于将新增建设用地指标用于城市房地产开发、各类园区建设和城市公园建设，忽视了乡村建设的用地需求。在闲置宅基地盘活利用的过程中，一些政府更倾向于利用增减挂钩政策和集体建设用地入市政策将节约出来的建设用地指标异地交易以增加地方财政收入，但这却影响到乡村地区发展的用地供给。这些问题，都需要严格的制度进行规范。根据《方案》要求，“合理安排新增建设用地计划指标，规范开展城乡建设用地增减挂钩，保障乡村建设行动重点工程项目的合理用地需求。优化用地审批流程，在符合经依法批准的相关规划前提下，可对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，重点保障乡村公共基础设施用地”。在制定国土空间规划和土地利用年度计划时，要有切实有效的措施，保障乡村建设用地需求。
三是村庄布局优化需要完善相关土地制度。在我国的西南地区，村民居住分散，公共基础设施建设落后，乡村公共服务难以实现有效覆盖。笔者调研的一个村庄，人口有1400多，分散居住在不同的山沟，为改善村庄的公共基础设施和公共服务，地方政府筹集资金为村民修建道路、修建饮水管线和天然气管线，但能够获益的村民只是居住在村委会附近的20多户。在这些地区，只有通过村民适度集中居住，才能够使公共基础设施和公共服务体系建设发挥有效作用。因此，在乡村建设中，需要因地制宜，对村庄布局作出适当调整。《乡村振兴促进法》第五十一条为村庄布局优化提供了法律依据，即“县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局，按照尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄”。从操作层面看，村庄布局优化的原则、程序、项目实施机制和配套的公共服务体系建设，仍然需要更加具体和可操作的制度。
05 农民主体地位保障制度
乡村建设是为农民而建，不论是农村基础设施建设，还是乡村公共服务体系建设，均需要农民的广泛参与，因此，在乡村建设行动实施过程中，尤其是在要素投入方面，应当以规范的制度保障农民参与、接受农民监督。《乡村振兴促进法》第四条第（二）项规定，“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”。作为乡村振兴重要方面的乡村建设行动，也必须坚持这一重要的法律原则。而乡村建设中的要素投入，尤其是农村集体经济组织投入及农民参与的资金、物资和劳动投入，土地要素的配置等，都会涉及农民利益。保障农民主体地位，维护农民利益应当是乡村建设要素投入必须坚持的原则，也需要在法律层面确立相关的具体制度。《方案》规定，要“完善农民参与乡村建设程序和方法”。
首先，是项目设计阶段的农民参与问题。《方案》要求，“建立政府组织领导、村民发挥主体作用、专业人员开展技术指导的村庄规划编制机制，共建共治共享美好家园”。乡村建设涉及政府的乡村建设项目服务的供给与村民对基础设施和公共服务需求的关系，脱离农民需求的项目，难以真正发挥作用，为此，需要在项目设计阶段，广泛征集村民意见，充分了解村民对基础设施和公共服务的需求，项目设计方案的论证应当有农民代表参加。
其次，是项目实施过程中的农民参与。一是除专业性较强的公共基础设施建设项目外，要广泛采取以工代赈等方式为农民提供就业机会，增加农民收入。二是项目实施要与农村集体经济组织发展壮大和乡村治理能力提升相衔接，通过乡村建设的项目带动乡村产业发展，带动村民提高协商议事能力，带动乡风、村风、家风建设。三是项目实施过程中要为村民参与监督提供平台和机会，确保项目建设过程的公开透明。
最后，是项目验收后的管护阶段的农民参与。乡村建设项目要发挥长效作用，后期的项目管护非常重要。《方案》要求，“在项目管护环节，推行‘门前三包’、受益农民认领、组建使用者协会等农民自管方式”。要通过财政支持和村民自筹相结合的方式，保障后期管护资金需求的满足，并安排资金使参与管护的村民能够获得长期就业收入，提高村民参与管护的积极性。
06 监管、考核及责任制度
一是财政资金投入保障的监管。乡村建设的财政资金投入是确保各类项目实施的基础，筹措财政资金用于乡村建设是各级政府的重要职责。《乡村振兴促进法》第七十条规定，“县级以上各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告乡村振兴促进工作情况”。“乡镇人民政府应当向本级人民代表大会报告乡村振兴促进工作情况。”第七十一条第一款规定，“地方各级人民政府应当每年向上一级人民政府报告乡村振兴促进工作情况”。报告乡村振兴的财政资金预算、决算情况，是政府报告的重要内容。根据法律规定，监督检查乡村建设的财政资金投入保障情况，也是各级人民代表大会的重要职权。上级政府对下一级政府乡村建设工作落实情况也有监督检查职权。《方案》要求，“将乡村建设行动实施情况作为乡村振兴督查考核的重要内容。各省（自治区、直辖市）将乡村建设行动实施情况纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核”。
二是项目监管。从项目设计、项目库建设、项目实施过程、项目验收、项目后期管护等各个环节看，都可能出现项目立项与农民需求存在偏差、项目资金使用不规范、项目质量不合格、项目管护不到位致使其不能持续发挥作用等风险。因此，以项目为对象，实施全过程监管非常必要。
三是农民权益保障的监管。保障农民主体地位，维护农民权益，是乡村建设中必须坚持的重要原则。农村基础设施建设、农村公共服务体系建设，要以满足农民需求为目标，而不能损害农民利益。为此，在乡村建设行动实施过程中，要有完善的制度和机制，通过广泛的农民参与、保障农民主体地位。《方案》要求，“健全党组织领导的村民自治机制，充分发挥村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织作用，坚持和完善‘四议两公开’制度，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，引导农民全程参与乡村建设，保障农民的知情权、参与权、监督权”。政府和有关部门应当对乡村建设项目是否体现了农民参与原则进行监督检查。（来源：《人民论坛·学术前沿》2022年08月上）
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