强化帮扶政策有效衔接 牢牢守住不发生规模性返贫底线

程国强 肖雪灵（中国人民大学农业与农村发展学院“杰出学者”特聘教授，中央农办、农业农村部“乡村振兴专家咨询委员会”委员；同济大学经济与管理学院研究助理）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标，把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，作为全面建成小康社会的底线任务，全面打赢脱贫攻坚战，历史性地解决了绝对贫困问题，走出了一条中国特色减贫道路。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，是“十四五”期间“三农”工作特别是脱贫地区“三农”工作的重点任务，必须抓紧抓实帮扶政策有效衔接这一关键，进一步完善帮扶机制、提升政策效能，守住不发生规模性返贫底线。

党的十八大以来，中央不断加大对脱贫攻坚的支持力度，形成有利于贫困地区和扶贫对象加快发展的扶贫战略和政策体系，既包括针对帮扶对象的兜底救助、就业增收、基本公共服务等分类精准帮扶政策，也包括促进贫困地区脱贫的产业发展、基础设施建设等地区扶持政策，还包括财政、金融等综合支持政策。习近平总书记强调，“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移。要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，工作不留空档，政策不留空白”。

守住不发生规模性返贫底线，必须以帮扶政策有效衔接为路径。确保不发生规模性返贫，是巩固拓展脱贫攻坚成果必须坚守的底线。守好底线，就必须系统总结借鉴脱贫攻坚时期行之有效的做法，在系统绩效评估的基础上，分类做好帮扶政策的延续、调整、优化，既要保持政策的连续性，又要增强政策的有效性，当务之急是要强化防返贫监测和帮扶机制。脱贫攻坚时期对贫困户、贫困村进行识别并建档立卡，为打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。当前也要建立健全防返贫动态监测机制，对监测对象实行动态管理，切实做到早发现、早干预、早帮扶。与此同时，要精准分析帮扶对象返贫致贫的原因，针对性地采取产业、就业、综合保障等帮扶措施，确保不发生规模性返贫和新的致贫。

守住不发生规模性返贫底线，必须以政策兜底保障为基础。脱贫攻坚时期，社会兜底保障作为“五个一批”的托底手段，将农村社会救助与扶贫开发政策相衔接，形成了低保以及特困供养与各领域救助全方位兜底的“大救助”格局，为打赢脱贫攻坚战提供了重要支撑。当前及今后一个时期仍需依靠政策来兜准底、兜稳底、兜牢底，更好地发挥社会安全阀作用。今后兜底保障的重点是要在健全分层分类、包容普惠的社会救助体系的基础上，加快构建常态化救助帮扶机制和兜底保障体系，更加有效织密织牢民生保障网。

守住不发生规模性返贫底线，必须以构建长效机制为支撑。促进脱贫人口持续增收、脱贫地区稳定发展，是守住不发生规模性返贫底线的根本措施与长效机制，必须锲而不舍加以推进，确保帮扶政策在更长的时间里发挥效力。建立巩固拓展脱贫攻坚成果的长效机制，关键是要抓好产业和就业。产业扶贫在脱贫攻坚时期涉及面最广、带动人口最多，既是增强脱贫地区发展基础、提升造血功能的主要依托，也是增加脱贫群众收入、增强内生动力的重要途径。今后围绕守底线，必须推动产业扶贫转向产业振兴，促进产业提质增效、提档升级，形成脱贫人口持续增收、脱贫地区稳定发展的长效机制。增加就业是最有效最直接的脱贫方式，为此，脱贫攻坚时期建立了扶贫车间、返乡创业、劳务输出、公益性岗位等就业支持政策体系。当前守住底线，必须更加注重深化劳务协作、促进就地就近就业、加强技能培训等多措并举，进一步夯实脱贫群众就业增收基本盘。

必须清醒地认识到，当前和今后一个时期守住不发生规模性返贫底线，仍然面临诸多风险和挑战。如部分农村脱贫人口劳动技能薄弱、就业增收困难、收入稳定性差，返贫和新致贫风险更加突出；许多脱贫地区的产业市场竞争力低，对消费帮扶有较强依赖，尚未形成稳定的就业带动格局。而脱贫攻坚时期的帮扶政策，虽然具有较强的针对性、精准性和有效性，但也带有一定的临时性，且具有较强的特惠性和超常规性特征。

因此，推进帮扶政策有效衔接，必须深入贯彻落实习近平总书记的指示精神，“过渡期内要保持主要帮扶政策总体稳定。对现有帮扶政策逐项分类优化调整，合理把握调整节奏、力度、时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡”。也就是要根据过渡期巩固拓展脱贫攻坚成果、守住不发生规模性返贫底线的要求，在保持政策总体稳定的同时，对帮扶政策该延续的延续、该调整的调整、该优化的优化。

第一，做好帮扶政策的延续。对帮扶政策中补短板、强基础、利长远的政策，在保持稳定的基础上进一步加强，如兜底救助类政策要继续保持稳定。

第二，推进帮扶政策的调整。纠正和改进脱贫攻坚时期在教育、医疗、住房、饮水等部分民生保障领域存在的政策“悬崖效应”和不平衡性，着力拓展政策的包容性、常态化，进一步加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设，并根据脱贫人口实际困难给予适度倾斜。

第三，促进帮扶政策的优化。坚持开发式帮扶方针，以增强脱贫人口和脱贫地区内生发展动力和发展活力为导向，以产业就业等发展类政策优化为重点，实现从短期突击性举措转向构建长效机制、从特惠临时性帮扶转向普惠包容性支持、从超常规集中资源支持脱贫攻坚转向常态化全面推进乡村振兴。

习近平总书记强调，“乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果，要持续抓紧抓好，让脱贫群众生活更上一层楼”。贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，必须加快推进帮扶政策的有效衔接，突出重点难点、分类精准施策，进一步强化政策的支撑保障作用。

第一，加快推动乡村特色产业持续健康发展。发展乡村特色产业是实现脱贫地区持续稳定发展的根本之策。要更加注重乡村特色产业发展的质量和效益，建立形成脱贫人口持续增收致富的长效机制。一要巩固提升脱贫地区特色产业。保障资金、人才、技术等要素投入，进一步提高衔接资金和涉农整合资金用于特色产业发展的比重，注重产业后续长期培育，把区位优势、资源优势转化为发展优势、竞争优势，提高产业市场竞争力和抗风险能力。二要以全产业链思维推动特色产业提档升级。大力发展农产品加工流通业，加快发展现代乡村服务业，引进龙头企业补齐营销、设施上的短板，打造种养、加工、贸易一体化的全产业链，拓展主导产业增值增效空间，为吸纳更多农村劳动力就近就业创造条件。三要持续推进农村一二三产业融合发展。推动产业发展规划与村庄建设规划、土地利用规划、环境保护规划等有机衔接，通过拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值，发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商、健康养老等新产业新业态。注重发挥科技的支撑作用，提升农业科技成果转化效率，更好地促进农业提质增效和节本降险。四要不断强化特色产业发展的基础支撑。完善道路交通设施和农产品仓储保鲜、冷链物流等基础设施建设，支持农产品流通企业、电商平台、批发市场与区域内特色产业精准对接，打通农产品产销堵点；加强农村电商基础设施建设，推动大数据、物联网、5G等技术在乡村产业发展中的应用，提升特色产业电子商务支撑服务水平，培育和发展农产品网络品牌，充分释放农业生产和农村消费的巨大潜力。

第二，强化脱贫人口就业增收机制。就业是保障脱贫人口持续稳定增收的基本盘。外出务工是脱贫人口就业的重要渠道。为此，要根据脱贫人口劳动能力，完善和加强多渠道就业创业政策。一是完善就业扶持和培训体系，提升就业匹配度。搭建好用工信息服务平台，注重发挥大龄困难群众在畜牧养殖、传统手工艺方面的技能储备，增强人力资本和技能经验就业匹配的有效性；提升就业培训实效，大力推进以工代训、新型学徒制培训等职业技能培训，培养劳动力从体能型向技能型转变，不断提升就业竞争力，帮助脱贫人口实现自我发展。二是对于有劳动能力和劳动意愿的脱贫人口，要深入开展跨省及市县间劳务协作。输出地要履行好主体责任，完善就业服务体系，打造区域劳务品牌，加大定向、定点、有组织输出力度，及时与劳务协作伙伴开展劳务对接、技能培训、权益维护等合作交流；输入地要履行好帮扶责任，发挥建筑、物流、电力等劳动密集型行业吸纳就业的作用，鼓励引导用工单位尽量把脱贫人口稳在输入地。三是对于农村妇女、轻中度残疾人等弱劳力、半劳力和无法外出的脱贫人口，组织其通过公益性岗位、帮扶车间、以工代赈等方式拓展就业，吸纳更多脱贫人口家门口就业。

第三，着力壮大脱贫地区县域经济，大力发展新型农村集体经济。县域是城乡融合发展的重要切入点，要以县域为重要载体，发挥好县域辐射带动乡村的作用，促进脱贫地区整体发展。统筹培育本地支柱产业和承接外地产业转移，充分利用劳动力资源，以县域为主阵地发展就业带动能力强的县域富民产业，围绕“一县一业”，打造具有地方特色的区域公共品牌。积极引导从农村走出去的人才返乡创业，利用经济发展带动基础设施配套建设、公共服务升级改善、人才资金等要素回流，提升县域综合承载能力，增强脱贫地区特别是重点帮扶县发展的内生动力和活力。农村集体经济是守住不发生规模性返贫底线的基础支撑，要全面加强和充分发挥农村集体经济的带动和兜底作用。盘活农村经营性资产和资源性资产，健全联农带农机制，避免简单的入股分红，引导农户特别是脱贫户和监测对象有效嵌入产业链中，实现脱贫人口就地就近就业，让农村集体经济发展的红利更多更公平地惠及全体成员。对脱贫攻坚期间形成的新集体资产确权和移交，注重发挥经营性资产的增收效益，积极探索公益性资产的可持续发展机制，促进村集体资产保值增值。在集体经济收益分配环节，根据经营情况向困难成员倾斜，使他们在已有政策性兜底保障基础上，进一步获得集体经济收益的托底支持，形成守住不发生规模性返贫底线的长效机制。

第四，着力加强和完善兜底保障政策。按照基础性、普惠性、兜底性要求，进一步完善兜底保障政策体系。一要强化防返贫动态监测机制，做到精准识别。精准识别监测对象是兜底保障政策发挥作用的前提，也是维护社会公平正义的需要。为此，要加快推动制定统一的救助对象和低收入人口识别标准与认定办法，简化优化认定程序，审核确权下放，提高识别效率；建立区域内帮扶信息跨部门分享利用机制，促进跨部门信息交换共享、数据分析比对，主动发现、跟踪监测、及时预警困难群众返贫致贫风险，提升政策干预的前瞻性，增强帮扶救助的时效性。二要加强对重点人群兜底保障。推动兜底保障政策逐步衔接与平滑过渡，强化兜底保障的制度性供给，对符合条件的防返贫监测对象予以政策叠加帮扶，有效防止规模性返贫。三要合理设置保障标准。根据经济社会发展水平逐步提高保障标准，既要避免陷入福利陷阱、形成新的“悬崖效应”，又要切实兜住民生底线。四要加快健全分层分类的社会救助体系。一方面，要立足于社会救助制度的兜底性、基础性功能定位，完善基于收入、支出以及急难等因素返贫致贫人口的救助制度；另一方面，在加强物质救助的基础上，强化服务类社会救助供给，通过政府购买服务等方式动员和引导社会组织参与社会救助，探索发展型、关爱型救助。（来源：乡村发现转自：《光明日报》2022年9月20日；本文系国家自然科学基金重点项目“乡村振兴战略实施中政府与市场的关系及协调研究”〔71933004〕阶段成果））