[治理策略] 冯奎:根据县城功能定位分类引导县城发展方向

冯奎（中国城市和小城镇改革发展中心研究员、民盟中央经济委副主任）

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），其中一项核心内容是提出县城功能定位，进一步明确县城发展方向。

以往关于县城功能定位的研究、规划或政策，基本是在各地的县市政府层面组织开展。“两办”在宏观而不是中观微观层面，如此系统全面提出县城功能定位，这在改革开放以来是首次，其政策背景、目标与方向值得进一步研究。

从政策背景看，我国进入新发展阶段，需要加快构建新发展格局。城镇体系、城乡关系的优化完善，是实现构建新发展格局的重点内容。县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

从目标看，改革开放以来，我国地方经济发展的动力之一来源于县域竞争。为此，各地在做强做优县城功能，支撑促进和带动县城发展，实现县域经济“比学赶超”等方面采取了许多措施。但面向现代化强国目标，县城功能需要从整体上跃升、在系统上增强。《意见》因此提出县城功能定位再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。

从方向看，经过多年发展，国家主体功能区建设不断深化，区域经济格局呈现新的趋势特征。1480多个县城在国家和区域经济中有不同的功能任务要求，且县城自身在发展基础、发展阶段和发展水平方面已高度分化。依据县城功能定位引导县城发展成为重要方向。

根据相关数据，2021年我国共有2843个县级行政单位，其中包括1301个县、394个县级市、977个市辖区、117个自治县、49个旗、3个自治旗，此外还有1个特区和1个林区。《意见》要求科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，并在此框架下提出五类县城的功能定位，包括大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城。总体而言，这个分类基于中国县城进行了一个大致的方向性描述，有一定的指导性，后续一系列相关政策设计和规划研究可以参考借鉴这个分类。

但同时也需要指出的是，县城数以千计，具体到每个县城，同一类型的县城，影响其发展的“外因”“内因”都极多、极复杂。不同类型县城的个性化特征还会集中在一个县城身上，比如一个大城市周边县城也可能还属于重点生态区的县城。因此我们需要对县城进行更细化的分类研究，力争“一城一策”、精准定位。

一、加快发展大城市周边县城

城市群与都市圈是我国区域空间的主体形态，具有强大的生命力。一定意义上讲，城市群与都市圈发展是城镇化的主要方向。城市群与都市圈既包括大城市，也包括中小城市，其中一些就是县城。大城市周边县城区位优势明显，能得到大城市的辐射带动，同时也能服务大城市，因此这些县城是中国区域空间发展和城镇化发展的重要增长点。比如，与上海市毗邻的江苏省昆山市，2021年GDP达到4700多亿；江苏省太仓市集聚了400多家德资企业，占全国的1／10。再如河北省廊坊市“北三县”紧邻北京通州区，获得了较多的产业转移机会。地处河北省张家口的崇礼区，面积较小、经济欠发达，但它凭借冰雪和绿色生态资源，成功地服务大北京，数年间脱胎换骨，成为冬奥举办地。

大致来说，我国省会城市、计划单列市以及一些实力较强的地级城市周边，都有一批这样蓄势待发的县城。如何加快这类县城的发展？一是根据一体化发展阶段进行定位。一体化是一个过程，包括全方位深度的一体化，但也可以从单项功能方面起步，逐步加深一体化。太仓与上海是经由一体化初级阶段，融入程度不断加深。近两年，太仓提出沪苏同城化发展，由此迎来发展的新阶段。有的县城虽与大城市较远，但在新的交通与信息技术条件下，这类县城也可以从大城市借力，在一些方面等同于大城市周边县城。比如河北邯郸距离北京450公里左右，邯郸市馆陶县、魏县等与北京市在农产品生产供应与销售重点领域进行紧密合作，产业上涵盖农产品加工销售、冷链物流仓储、5G智慧物联、现代云仓、供应链金融等。二是县城既要接受辐射又要充分提供特色服务。崇礼区的成功之道在于它为大都市提供了一项重要功能—主打冬季滑雪的生态休闲功能。现在，崇礼区已成为全球旅游目的地，被评为冰雪旅游投资潜力区。在崇礼区，已建成7家大型滑雪场，冰雪产业链上大概有4万多人。当地每3个老百姓就有1个在从事跟体育、滑雪相关的产业，冰天雪地也是“金山银山”。崇礼区依托国际会议中心、会展中心、冰雪会堂，着力推动更多高端论坛峰会落户崇礼，打造京北会议会展新坐标、国际商务交流新平台。

二、积极发展专业功能县城

县城的专业功能是什么、包括哪些内容，还没有一个明确的界定。专业功能过去偏重于实体的制造业，在浙江，不论是平原县还是山区县，每个县都有一个乃至数个特色产业，如淳安水饮料、永嘉泵阀、缙云机械装备、遂昌金属制品等。湖北省规划总院将汉川市、宜都市、丹江口市、潜江市、郧西县、秭归县等15个县市划分为专业功能县城，这些县都是工业强县，主要专业领域就是制造业。

随着第三产业发展，专业功能的外延有所拓展，一些具有资源、交通等优势的县城，发挥专业特长，做大做强商贸流通、文化旅游，使之成为“专业”。我们对专业功能的理解还需进一步深化，例如边境县城不能大规模发展制造业和文化旅游，但其特殊的地位使得它在边境贸易中具有重要的专业功能。发挥其专业功能，并与守边固边相结合，可成为此类县城的发展方向。

积极培育专业功能县城的实质是发挥比较优势、竞争优势，以下几点较为关键。

放大特色、彰显特长。多数县城都汇聚了综合性的产品、服务，其中哪些是独具特色的？这需要让其脱颖而出。同时，由于特色产业和特色服务涉及的环节链条较长，一个县城就要进一步突出其设计、制造或营销特长，强化核心竞争力。

重点发展现代化的产业集群。在县城或县域等相对紧凑的空间范围内，围绕特色产业，加快培育生产制造、设计研发、教育培训、检验检测等相关主体。推动实体经济与数字经济融合发展，扩展产业集群的空间影响，取得更大影响，实现更大价值。

扩大专业功能的“溢出效应”。通过展示一朵花，向社会传递出这朵花生活的土壤和空气。同样，立足一个具体产业功能，向外界展示产业、城市、人文、营商环境等方方面面的内容。专业和专业背后的能力都需要适时迁移，形成经济增长与创新发展的迭代。比如，一个以传统纺织制造业见长的县城要向时尚产业县城发展。

三、提升发展农产品主产区县城

农产品主产区是区域功能区的一种。按有关规划，它是指具备较好农业生态条件，以粮食和重要农产品种植以及畜牧业和渔业养殖为主，是保障国家粮食供给和粮食安全、支撑农业现代化发展、落实乡村振兴战略的重要区域。

农产品主产区是一个较大区域，地处这个区域的县城，应成为区域发展的重要带动力量。就我国国情来说，农产品主产区农民数量较多，农产品是主要产品。因此，农产品主产区的县城，应进一步优化提升县城功能，更好地服务“农”字。

更多吸纳农业转移转移人口。比如安徽省临泉县是人口大县，农业大县。2021年户籍人口超过230万，常住人口城镇化率是35%，三次产业结构调整为22.2∶25.4∶52.4。这样的县应抓住人口流动的趋势，加强县城承载能力建设，特别是扩大教育供给，吸引更多农民在县城实现城镇化。

延伸“农字号”产业链条培育特色产业。县城与乡村要一体化布局、高效联动，建设一条龙产业。新疆维吾尔自治区若羌县从2017年启动实施“红枣提质增效工程”，红枣种植面积稳定在23.38万亩，红枣成为带动农民增收致富的支柱产业。在乡村，全县建成全国10万亩绿色食品原料标准化生产基地、12个红枣标准化示范田、1万亩精品示范园。在县城则引进、培育农副产品加工企业20余家、合作社156家，形成从种植到研发加工完整产业链，建立了新疆首个红枣期货交割中心，组建红枣销售电商中心，推动红枣产业提档升级。

着力培育识别度高的区域品牌。如通过大力举办节事旅游、农产品推介、品尝活动，促进农产品线上线下产销对接，扩大区域公用品牌效应，增加农产品附加值，延长产业链条。

四、有序发展生态功能区县城

国家重点生态功能区是指承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。国家重点生态功能区占国土面积的一半，县市区数量超过600个。

生态功能区县城应建成“小而美”的风格。这就要多做“巧设计、微景观、小改造”，坚持精雕细琢，下足绣花功夫，把精致落实到城市规划建设管理各环节，加大口袋公园、乡村小公园建设。

这类县城的建设要突出生态优势。把好山好水好风光融入城市，把绿水青山留给居民，避免使城市成为一块密不透气的“水泥板”，同时控制城市开发强度，防止“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式。

“生态产业化、产业生态化”是必由之路。空气、水等是这些地方发展各类产业的卖点。通过搭建“龙头企业+村集体经济组织+农户”的生产组织模式和利益联结机制，让当地食材、药材等成为城市的支柱产业，实现绿色生态的价值转化。一些地方通过培育碳汇，正在走出发展的新路。

应加大医疗、教育等公共服务能力建设。让地处生态功能区县城教育、医疗卫生等，与其他地区持平。除了需要在基础设施、教育等方面加大投入力度，还应大力发展远程智慧教育、智慧医疗等。

五、引导人口流失县城转型发展

县城人口流失的类型多样。城市群、都市圈有一些县城的人口向核心大城市流动，对于县城而言就是人口的流失。在资源枯竭型城市，城市兴衰系于单一资源产业，产业衰退导致群体性失业、劳动力外流。现在全国县域人口流失较多，县城中存在人口流失问题的大概有100多个，而且这个数目还在增加，从区域上看，这类县城多分布在东北和中西部地区。

对于县城人口减少的现象，要理性冷静分析。城市群都市圈中确有一些县城人口减少，但整个城市群都市圈的人口保持稳定甚至增加，这大致符合区域人口流动的规律。资源型枯竭型地区的人口流失，总的来看有利于这些地方休养生息。

人口流失确实会给地区振兴带来挑战。这些县城转型发展的目的就是要以人为本，让资源更充分更高效更集约使用，这样让留下来的人不因地区经济困难受到太大的影响。在总体思路上，这类县城要严控建设用地增量、盘活存量。促进人口和公共服务资源适度集中。加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。

六、科学把握县城功能定位需要注意的几个关系

科学把握功能定位，是推动县城高质量发展的关键。为此，我们需要进一步研究和把握以下四个关系。

一是规律性与差异性。所谓规律性，就是县城既然是“城”，就要符合城市发展的一般规律，比如城市有规模化效应，讲求集中集聚。所谓差异性，就是虽然是同一个名字“县城”，或者同属于某一类型的县城，但其发展水平、状态可能完全不可同日而语。因此，就不能以同样的标准来要求县城。不同功能特色的县城可以互相借鉴，但如果照搬照抄，必然会产生一些问题。国家有关文件将县城主要分为五类，各地也在按这个框架进行县城划分，但需要注意：县城的分类远不止5种；在每一种类型中还有许多细化类型。我们要重点研究县城分类的精神实质，同时结合实际进行科学划分。国家也有必要制定更加富有弹性的考核机制，引导县城发展。

二是特色性与平衡性。位于农产品主产区内的县城，其特色功能是集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。而重点生态功能区的县城，应逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。但是特色功能如果过度，就会影响系统功能的发挥，削弱综合承载力。所以，对于县城来说，生产、生态、生活等多种功能又必须进行统筹，使各类功能融于一体，至少满足“够用”的标准。

三是现实性与可能性。所谓现实性，就是现状。所谓可能性，就是未来发展的多种路径。笔者在参与地方规划过程中，发现大城市周边的县城普遍高估县城发展潜力，都把自己定位为“后花园”“承载地”“反磁力中心”等，这很可能是不切实际的。这些地方的领导认为既然要加快发展大城市周边县城，那所有县城都有可能获得发展的动能。但也有一种情况，就是一些县城不具备转型发展的多种可能性。特别在一些人口流出较多的资源枯竭地区，县城发展面临“盘整”的必要性，需要促进人口和公共服务资源适度集中，培育接续替代产业。这些县城能否因地因时而变，其实可能性完全存在。但盲目悲观的情绪可能使这些县城长期停步不前。

四是静态性与动态性。县城的功能定位一旦确立，就应该在一定时期一定环境下保持不变，否则就不能称之为定位。例如生态功能区的县城，它的定位就与国家关于生态功能区的划分是基本绑定的，而生态功能区具有许多红线约束，一般来说这是不能变的。但若墨守成规于所谓功能定位，又会束缚思维，影响地方发展。仍以生态功能区的县城为例，当前一些政策存在调整的必要，一些重要的体制机制也有待完善。这就需要地方政府积极反映县城发展中的实际问题，促进政策完善和体制机制优化创新，为县城发展赋能，实现更高质量发展。（来源：中国乡村发现网转自：中国党政干部论坛 微信公众号）