​徐拓远 方达：商业银行助力数字乡村建设研究

徐拓远 方达（中国农业银行战略规划部博士；中国农业银行金华分行）

一、引言

乡村治理作为国家治理的重要组成部分，主要运用大数据资源、思维以及技术手段持续推进乡村善治，对国家治理现代化目标的实现具有重要意义。党的第十九大报告明确指出，数字经济新技术、新产业、新模式、新业态应用不断加速，数字经济产生的“数字红利”成为乡村振兴的重要支撑，是全面推进乡村振兴的新动能。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《数字乡村发展战略纲要》明确指出：要将数字乡村作为数字中国建设的重要方面，用信息化整体带动和提升农业农村现代化发展。2020年11月，由中央网信办信息化发展局、农业农村部市场与信息化司指导，农业农村信息化专家咨询委员会编制的《中国数字乡村发展报告（2020年）》再次强调要统筹发展数字乡村与智慧城市。数字乡村建设已然成为乡村振兴战略背景下的重要议题。

近年来，越来越多的学者关注并深耕大数据语境下的乡村治理领域的相关问题。从作用机制来看，大数据推动乡村治理格局实现了从一元主体到多元主体、从经验决策到科学化决策、从乡镇治村到乡村民主自治、从传统治理到精准治理的转变（任彧、朱洪波，2019）。还有学者开始探索大数据嵌入乡村治理的实现路径，主要包含三个方面：一是建立多元共治的大数据系统，保证其在服务、管理、监管、反馈等方面功能的相对完善；二是构建多元主体协同系统，核心是将基层政府、企事业单位及社会力量纳入到乡村治理过程中；三是建立相应的保障体系，具体指在数据思维与处理、法制、人才、技术等方面的全面提升（张春华，2017；赵敬丹、李志明，2020）。以商业银行为代表的金融机构认识到信息时代人们生活场景的多元化与巨变性，开始致力于依托“银政”合作模式探索布局场景金融。较多学者基于无边界企业、无边界行为等理论从信贷担保、融资、公共财政改革等角度讨论过“银政”合作的动因，即政府和银行分别依托自身资源优势实现合作共赢（杨松、张建，2018；金瓯，2019）。关于商业银行参与农村场景的探讨，已有研究多是讨论具体的模式与路径（杨哲、黄迈，2019），尽管开始有学者认识到银行推动农村场景金融建设可满足政府、银行和农户的多方面需求（尚勤，2020），但是，鲜有研究聚焦政府和银行两方主体，阐述二者在数字乡村建设中的合作内涵。基于这样的逻辑，本研究以兰溪市马涧镇数字乡村平台为例，通过构建“资源互补—互利共赢—数字乡村平台建设”分析框架，研究阐述数字乡村建立过程中的“银政”合作逻辑。

二、研究设计

（一）理论分析

关于政府与市场关系的论证由来已久，在经历政府与市场双重失灵的悖论后，新自由主义经济学重新界定了政府与市场之间的关系，指出政府和市场作为调解社会资源配置的两种机制，二者相辅相成、相互补充（Stigler，1971）。不仅如此，政治经济学还发现了政府和市场之间存在“博弈”关系，即政府行为代表国家，企业行为代表市场，因此政府和市场双方的目标存在差异。但是，在经济发展过程中，企业终究要融入于相应的国家治理之下，而政府要实现自身的治理目标，企业又是其不可或缺的工具，因此，“政企”之间的结合不可避免，且“政企”双方通常以各自效用最大化为目标发生博弈从而实现帕累托改进。

从政府角度，新制度经济学派代表人诺斯通过区分强制性和诱致性制度变迁对政府行为进行了界定。与强制性制度变迁中初级行动团体的行为不同，诱致性制度变迁中的政府位居次位，以辅助性行动帮助行动团体获取制度变迁收益。该理论认为制度创新主体可以通过政府干预或默许的方式采取行动进而降低制度变迁成本，因为政府拥有的合法强制力可以为制度提供保障，且政府的参与有利于制度变迁产生规模效益（诺斯，1994）。从市场（企业）角度，凡勃伦与阿里斯等旧制度经济学家倡导的“技术决定论”认为，制度就其性质而言，是对环境引起的刺激发生反应时的一种思维惯性，因而制度会随着物质环境（技术）的变化而变化。这类似于马克思主义关于生产力和生产关系的论断，即科学技术对生产力发展和社会经济发展具有首要的推动作用。随着研究的深入，越来越多学者达成一致共识，无论是政府还是企业都是推动经济社会发展与制度变迁不可或缺的重要途径（Brown，1987）。

制度净收益决定制度变迁的出现，而制度净收益又取决于制度收益和交易成本。当制度净收益为正时，制度本身更容易发生变迁（张琛等，2019）。那么，政府与商业银行合作何以实现资本净收益为正，进而推动制度变迁的发生？从政府角度，与商业银行开展合作，由于商业银行拥有资金、信息、技术、人才等专有资源和独特优势，可为政府提供建设项目、配套贷款、专业咨询、财务顾问等在内的一揽子服务（邱忠科，2019）。不仅如此，银行借助政府公信力，易于实现扩大知名度、分享垄断行业利润、节约管理成本、防范和化解银行已经形成和潜在的信贷风险等目标。因此，商业银行和政府对开展合作有着强烈的需求和冲动（姚红波，2004）。

正如前文所述，政府与企业是社会经济运行的两个最基本的主体，代表着不同的经济利益。政府管理的目标较为多元，包含完成预定的经济目标、改变发展方式、维持经济和社会稳定等，而企业的经济目标较为单一，即通过生产经营活动获取最大的利润与价值。数字乡村平台的建立，政府方面通常期望依托数字乡村建设实现乡村治理体系优化、缩小农村金融“短板”、缩小城乡间的“数字鸿沟”等目标。从商业银行层面，考虑更多的则是农村场景金融具有独占性、排他性，开发农村场景金融可获得拓宽场景子集、用户增信、降低成本等方面的利益，促进企业经营效率提升（庞明川，2018）。基于以上分析，笔者构建了理论分析框架（见图１），从两方面分析数字乡村平台建立的逻辑，即“银政”双方如何通过资源互补降低交易成本，以及“银政”双方如何基于互利共赢提升制度净收益。

（二）变量度量

本文对度量指标的选取，在遵从已有理论分析框架指标范围的基础上，充分参考了调研过程中地方政府与商业银行的意见，对度量值指标进行了进一步细化。最终选取度量指标如下：

1.资源互补。基于政府和商业银行的资源禀赋差异，本文对资源互补的测量将从政府和商业银行两个方面开展。其中，政府层面选取的指标主要有政府准入能力和数据供给能力。政府准入能力主要指政府对推动、准入商业银行业务下沉乡村的能力；数据资源主要指政府对“三农”大数据的掌握和供给能力。商业银行层面选取的主要指标有人力资源、物质资源和技术资源。其中，人力资源主要指数字乡村推广工作的人员供给数量和质量，物质资源主要指数字乡村工作推进的资金投入规模，技术资源主要指对数字乡村平台的开发与维护能力。

2.互利共赢。关于测度互利共赢的具体指标，政府层面主要指优化乡村治理水平，具体包含四个方面：（1）环境治理，具体指对垃圾分类、房前屋后“八有八无”等的环境治理工作效果；（2）道德监管，具体指对诸如矛盾纠纷、邻里团结、家庭和睦、志愿服务、诚信经营等这些道德层面问题的有效约束；（3）民生建设，指对以乡贤、乡村精英等为代表的能人带动效应的重建；（4）村规民约监管，指对村庄内红白喜事过度操办、燃放爆竹、越级上访等违背村规民约行为的有效监管。商业银行层面主要指拓展农村市场业务，具体指：（1）丰富农户大数据，如对“三农”信息数据的收集效果。（2）拓大金融产品营销，包括拓展农村地区的开卡、存贷等业务。

三、资料来源与案例介绍

（一）数据来源

本文选择浙江省兰溪市马涧镇数字乡村平台实践为研究案例，理由如下：马涧镇数字乡村平台的成立得益于银行与政府的良好合作，且平台成立以来不仅得到了政府、农户和商户等的一致好评，也进一步拓宽了金融业务范围，为数字乡村建设提供了一个典型的“银政”合作范例。本文数据来源于笔者在兰溪市开展的为期一个月的田野调查数据。调研期间，笔者采取小组访谈、农户访谈等调研方式多次走访地方乡镇政府、商业银行、村民和商户等主体，并经过多方论证得出本文结论。

（二）案例介绍

2020年上半年，浙江省X银行委托L科技公司为其开发数字乡村平台。L科技公司在智慧乡村开发领域一直具有较为丰富的经验，其结合浙江省X银行对数字乡村金融属性的要求，经过多次修改最终开发出了集“村庄治理线上化”“农村生活商圈”“金融惠农服务”三大服务亮点于一体的平台体系，并依托“诚信积分体系”将上述三大模块有机连接。该平台不仅可以通过微信公众号进入，还加入了线下接口“互联码”（见图2）。具体功能如下：

1.线上化乡村治理

为助力乡村治理实现线上化，数字乡村平台聚焦党建、村务管理、村民自治三个方面开发功能体系：在党建方面，数字乡村平台上线了党组织活动功能，村党支部可借助平台“议事厅”定期以远程会议的方式召开党组织会议，村民党员也可以定期参与党建主题日活动。这可有效解决以往在外务工党员无法参与线下党建活动、村支部党建工作效率低下等问题。不仅如此，党员墙、党员“五亮”、党性体检、党员学习记录、党员积分、党员联系户走访等党务信息可定期在党建模块公开、更新。

在村务管理方面，数字乡村平台一方面致力于依托互联网技术实现对村务、财务管理的智能化、网络化、公开化，解决以往政府“三务”公开过程中信息缺乏时效性、内容不全面、披露不透明、监督机制匮乏等难题；另一方面，平台打造了线上政务平台，该平台主要包括两方面的功能：一是村民“意见箱”。村民可通过“意见箱”上传所需解决的问题，并可实时查询问题处理所处的流程阶段与责任人，确保百姓问政的全流程透明化；二是村民“办事厅”。村民可在平台“办事厅”向村委会提前预约办理社保、医疗、教育、生育、补贴等政务事项，解决以往村民办事效率低的问题。

在村民自治方面，数字乡村平台实现了四方面的线上化创新。其一，村民纠纷调节的线上化。数字乡村平台基于平台“议事厅”功能设立了线上调节室，有调节需求的村民可在“调解室”进行纠纷调解预约申请，平台审核通过后会以短信的方式提示调解员，调解员确认认领后要求第一时间调查取证并进行调节，调节完成后调解员向平台反馈调节结果。其二，志愿帮扶的线上化。一些生活有困难的村民，可以通过数字乡村平台的“微心愿”功能发布关于学习用品、生活物资、找工作和养老等方面的需求，平台审核通过后，X银行和村集体可为其提供相应帮扶。其三，村庄文化建设的线上化。数字乡村平台上线的村史、村歌、村民荣誉榜、能人榜、乡贤榜等信息可加深村民对家乡的认同感；此外，通过平台村友圈，村民可发布村内新鲜事，加强了彼此间的沟通。

2.金融惠农服务

X银行作为数字乡村平台的开发者，该平台具有一定的金融属性。一方面，该平台基本实现了村民通过平台上的微银行功能向兰溪X行申请贷款、在线支付、购买理财等。此外，平台设立的“宅家赚”功能，使得村民可以通过参与X行掌银信用卡、贷款等推广活动等在线上赚取电话费。

3.农村生活商圈

为满足村民的线上购销需求，进一步带动X银行掌银使用活跃度，该平台打造服务于村民日常消费的“惠农商圈”，即该平台可邀请村镇附近的理发店、饭店、超市、农家乐等入驻数字乡村平台。注册数字乡村平台的村民通过X行掌银在“惠农商圈”的商铺扫码支付可享受抵扣优惠。截至目前，数字乡村平台已累计入驻42家商户，兰溪X行累计发放优惠券金额数万元。此外，数字乡村平台上线的“本地集市”功能可帮助本地村民线上开店、销售特色农产品。

4.诚信积分体系

为强化“村庄治理线上化”“农村生活商圈”“金融惠农服务”三大服务体系的内在联系，该平台提出了“诚信积分体系”和积分变现机制。一方面，地方政府可自行制定诚信积分考评标准对村民进行考核，最终每个村民家庭的诚信积分排名会在数字乡村平台上以“红黑榜”展现，公开透明且量化的诚信积分考评方式可有效地推动村民之间相互监督，规范自身道德行为，化解村规民约流于形式的乡村自治难题。另一方面，平台的诚信积分排名较高的村民可获得X银行积分和消费券，且这一积分排名也将成为X银行贷款授信的参考。

5.互联码

兰溪数字乡村平台为进一步打造开放式的服务接入体系，平台入口除去手机公众号外，还在各家门前安装互联牌这一物理标识。互联牌上的互联码由二维码云服务平台、诚信指数、组织管理、民情大数据、生活商圈等主要功能模块组成，且不同群体扫码后权限不同，如村民通过扫码就可享受码上管（村民治理）、码上办（预约办事）、码上提（提诉求）、码上花（惠农商圈）、码上学（农业技术）、码上享（惠农补贴、金融服务）等功能；管理员扫码则能使用对家庭的诚信考评、了解家庭档案、上传走访信息、门牌验收等功能；村外游客扫码则可以了解农户的家风家训、家庭地址、诚信积分排名和主营业务，如家庭公开发布的农产品销售和房屋租赁等信息。

四、案例分析

平台开发完成后，浙江省X银行选取兰溪地区为试点，兰溪X银行依托“弱化银行属性、服务政府”的工作思路，成功打通马涧镇政府这一“守门员”，建立了“银政”合作关系。在兰溪X银行与地方政府的共同努力下，该平台目前已在兰溪市马涧镇马坞、蒋坞、西湖和下杜4村上线，取得了较好的成效。

（一）“银政”双方资源互补的形式

在平台推进前期，兰溪X银行由行长牵头，率先与马涧镇相关负责人达成合作协议。协议达成后，马涧镇政府与兰溪X银行分为以下六个阶段开展合作，共同推进数字乡村平台落地，具体如下（见图3）：

第一阶段：启动宣传。乡镇/街道和兰溪X银行共同举办“数字乡村建设试点启动会”，该会议由兰溪X银行行长、主管副行长、乡镇/街道书记、驻村干部、村两委、村网格员、村民代表等共同出席。该会议主要内容是马涧镇书记介绍数字乡村工作的重要性、部署推进工作事宜，并对政府工作人员和村两委的配合度提出要求；兰溪X银行则借此机会开展培训，向地方政府工作人员和村庄介绍数字平台的功能和使用办法。该会议的举办可最大程度地降低兰溪X银行数字乡村推广工作在村级层面的阻力。

第二阶段：平台个性化设计。认识到X银行的数字乡村平台的先进性，马涧镇一方面结合该平台创新开展了“数字乡村诚信积分”试点工作。经过镇领导和村干部的多次研讨，围绕村庄治理在环境治理、和谐稳定、志愿服务、民生事业建设、遵纪守法公约等几个维度的痛点和难点，马涧镇建立了包含14项加分、25项减分细则的村民诚信积分考评体系。该积分体系摒弃了枯燥式的条例化细则，通过图解法使得村民“一看就懂”，并在数字乡村平台上线。另一方面，马涧镇还自行设计了村庄互联牌。考虑到互联牌作为数字乡村平台的物理标识，能最大程度地反映村庄特色，马涧镇政府在互联牌设计过程中充分参考了村民意见，最终选取以杨梅为主题。

第三阶段：平台上线。平台上线前，需要收集村庄和农户的基本信息。兰溪X银行负责人协同L科技公司负责人入村开展村庄的基础数据收集工作，包括对村庄全部农户的基本信息、“三务”公开信息的系统录入和村容村貌航拍等工作。村庄和马涧乡镇政府在这一过程中负责提供数据支持，这一合作模式不仅节省了村庄和政府的人力资源投入，也提高了兰溪X银行信息收集的工作效率。

第四阶段：平台推广。数字乡村平台上线完成后，需要在各家安装互联码门牌，此外还要指导村民注册和使用该平台。在这一过程中，村委带领科技公司工作人员挨家挨户进行村民认证和门牌安装。此外，兰溪X行为快速推广村庄业务、搭建自己的“三农”数据库，在村两委和村民的授权下，客户经理一同进村入户，经客户授权后对有金融服务需求的农户进行信息收集、开卡和办掌银等工作。随着业务推进的深入，诚信积分体系将与X银行信用打分系统结合，实现地方政府对村庄内有贷款需求的客户提供征信参考。这不仅破解了政府部门在人力、资金和技术上的限制，也极大地扩展了商业银行的农村客户范围，补充了兰溪X行的农户信息获取和征信途径。

第五阶段：平台运营维护。数字乡村平台日常运营管理工作主要交由村庄网格员负责，包含以下几个方面：1.以家庭为单位围绕诚信积分考核细则内容定期入村检查、拍照取证，并将检查结果与检查证据上传至数字乡村平台；2.关注审核平台微心愿、线上调节、预约办事等的申请。在此基础上，X银行委托的L科技公司会定期对马涧镇各村提供技术指导和后台优化服务。

第六阶段：平台优化。为进一步丰富平台功能，2020年12月，X银行金华分行与金华市农业农村局达成战略合作协议，在数字乡村平台上线“田间一件事”功能，该功能分设土地流转、农资信息、田间技术、民事调度、市场行情、普惠贷款、农业保险、支农项目、涉农审批和专家咨询十大模块。

（二）“银政”双方的资源整合效果

兰溪数字乡村平台的搭建，在很大程度上满足了政府与商业银行的“动机”，即政府需要解决传统社区的治理困境，银行需要扩大农村市场份额。鉴于数字乡村服务平台的受众对象主要为社区，因此，社区可视为“银政”双方的利益连接机制。具体来看：从政府角度，银行为政府搭建、推广、维护数字乡村平台，不仅有效地节省了政府在人力、技术与资金方面的投入，还解决了政府“三务”公开中信息缺乏时效性、内容不全面、披露不透明、监督机制匮乏等难题。更重要的是，数字乡村平台的搭建化解了部分政府治理的难点问题：一是村容村貌得到显著提升。凭借诚信积分体系“红黑榜”的双重效用，马涧镇四村乱扔垃圾、牲畜散养等问题得到改善。二是平台“议事厅”功能解决了在外务工党员无法参与线下党建活动、线下党建工作效率低下的问题。三是村庄志愿队伍成立。马涧镇成立村民志愿队伍4支，开展志愿帮扶活动3次。四是村民矛盾线上化调节得以实现。村民通过数字乡村平台的线上调节室功能，成功解决6起纠纷。平台的24小时受理、全流程记录功能极大地提升了基层矛盾化解的能力和效率。

从商业银行角度，政府支持可极大地提升商业银行在农村市场的数据收集与业务推广工作的便利性。具体体现在：一是广泛获取农户数据。将村民信息收集与数字乡村平台推广工作相结合，快速提高了兰溪X行的信息数据收集工作效率。二是延伸了金融渠道的服务触角。兰溪X行依托数字乡村平台，先后发展了“三农”金融服务点、数字乡村“合伙人”，探索“自分享”社交营销模式，不仅拓宽了基层金融服务触角，也成功将广大村民转变成自身的营销员。三是拓展金融产品营销途径。随着“数字乡村”平台和“惠农商圈”消费频次增加，极大地带动了村民熟悉并应用X行银行掌银，为其线上金融渠道获客增加更多触点，并且成功在村级经济账户、村办企业账户等方面探索合作。

五、结论与政策建议

本文基于“银政”合作视角探讨了兰溪数字乡村平台的建立逻辑，研究发现：“银政”合作的初衷在于“银政”双方存在自身诉求，即政府需解决传统社区治理困境，银行需要扩大农村市场份额。为此，“银政”双方在启动宣传、平台个性化设计、平台上线、平台推广、平台维护、平台优化六阶段开展合作。商业银行借助政府准入降低自身在乡村地区农户大数据收集与业务推广工作方面的阻力；基层政府依托商业银行搭建、推广、维护的数字乡村平台，不仅节省了自身在人力、技术与资金的投入，也在一定程度上破解了乡村治理存在的痛点难点问题，迈出了数字化乡村治理的第一步。

从兰溪数字乡村平台取得的成绩来看，“银政”合作推动农村场景金融助力乡村数字化治理存在较大的优势，但是，“银政”双方对数字乡村的认识也还存在一定的局限性。“银政”双方在明确彼此利益连接点的基础上，仍需要继续深化改进。为此，本文对政府和商业银行提出以下建议：

（一）“银政”双方明确顶层设计

目前，乡村治理数字化建设以各地探索为主，这种宽松的政策体系尽管有利于地方探索切实满足自身需求的平台体系，但鉴于场景开发的垄断性属性，除金融机构以外各方平台都在以乡镇为单位抢占市场，这使得平台开发同质化、重复化问题严重。不同平台的接口和功能差异，将给日后的平台对接造成巨大障碍。建议“银政”双方从省或市层面进一步深化合作关系，通过签订战略合作协议的方式自上而下实现数字乡村推广工作落地。政府层面，要制定相关发展规划，将各级政府主导推进的智慧政务平台、“三农”信息服务项目与乡村治理数字化统筹衔接，优化利用好数字化建设资源。银行层面，应打造“数字乡村”平台样板，建立标准化的用户认证、数据使用、运营推广、风险控制、资源保障等业务规范。

（二）商业银行应因地制宜拓展线上金融场景与服务

商业银行打造的理想化数字乡村场景应包含两个方面：一方面是村务、党务、财务、商务等服务内容，在完善这些基本功能的基础上，还需要不断创新特色服务内容，才能持续活跃乡村数字治理生态，这是商业银行在过去的场景建设中容易忽略的关键点。另一方面，商业银行应基于自身优势不断丰富线上金融场景与服务。从实践来看，以兰溪地区为代表的数字乡村平台还未能解决村民的生活缴费问题；此外，金融服务与数字乡村平台成割裂状态，如平台虽然开通了农户贷款、办卡申请接口，但具体办理还需村民到网点进行。未来，数字乡村平台金融场景建设应聚焦农户农业生产生活需求差异，开发推广全流程线上化的农户信贷产品，同时开发农户生活缴费、小额支付、账户查询等基础金融服务。

（三）基层党政转变思想，起带头引领作用

数字乡村平台推广效果与乡镇政府、村两委的重视度及配合度高度相关。但在实践过程中，有些地方政府出于多方面原因，对乡村数字治理重视度还不够，还有些地方政府只关心智慧政务、农村数字经济等，缺乏对乡村治理数字化的科学认识，对数字乡村平台设计难以提出前瞻性的意见。乡村数字设计只依靠互联网平台、商业银行等机构自发探索，推动效果较差，因此，政府层面亟需促进基层党政转变思想。地方各级政府要制定相应的对接规划，省级开展要综合型、复合型、领军型现代农民示范培育，市县级重点开展基层干部和农民信息素养宣传培训，让推进乡村治理数字化成为基层党政的自觉行动。

（四）“银政”双方共同激发村民的参与积极性

从目前开展乡村数字治理的试点村看，农民仍然不习惯使用，也缺乏有效的参与激励。从政府层面，各级政府部门应积极采取相关措施以激发农民的参与积极性与接受度，如将各类涉农财政代理项目招标与乡村治理数字化推进相结合、将村民积分纳入个人征信报告等。商业银行层面，一方面，要打造自身高素质的数字乡村业务队伍。加大县域人才培养，增加乡村业务培训，根据数字乡村业务人才成长规律和全行数字乡村业务发展需要，打造更具针对性的数字乡村业务人才培养机制，切实提升客户经理的数字乡村业务能力。另一方面，基层行还需进一步深化与涉农服务部门、乡镇村居、农业龙头企业等相关单位的合作，发展壮大银行的“三农业务联络员”“合伙人”。