陈锡文:让农民在城乡间可进可退是中国城镇化道路的特色

陈锡文（《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院首席专家、全国人大常委、农业与农村委员会主任委员、清华大学中国农村研究院院长）

对于我国广大农民来说，促进农民增收政策的实施并见效有一个基本前提，那就是必须避免农村出现两极分化现象，只有这样，政策措施才能惠及绝大多数人这个基本面，才能推动农民在共同富裕的道路上向前走，否则有一部分人就可能掉到贫困的“陷阱”中。发展中国家无论选择什么样的发展道路，跨越式发展也好，体制转型也好，需要避免一个很大的风险就是包括农民在内的社会底层群众会不会出现两极分化。一些拉美国家曾经创造过经济增长奇迹，但后来却长期掉进中等收入陷阱中，一个很重要的原因是没能避免两极分化。巴西等拉美国家为了经济起飞，为了扩大资源性产品的出口，鼓励大资本下乡，大量兼并小农户，于是小农户失去土地，失去家园，不得不流落到城市，但城市又不具备相应的条件和能力，不能为大量进城的农民提供就业、社保和公共服务，于是巴西、阿根廷、墨西哥等国家的城市里就都出现了规模巨大的以破产农民为主体的贫民窟，造成严重的社会问题。我国在农村改革中通过实行家庭承包经营这个制度，保全了农民生存发展的基本条件，因此在发展中就避免了这样的弯路。事实证明，在追求经济快速增长的过程中如不能有效避免社会发生两极分化的现象，那么要实现共同富裕肯定就是一句空话。

新中国成立以来，我国农村逐步建立起了一套有自身特点的经济、社会制度，因此在改革开放过程中有效避免了农村出现两极分化的现象。这套制度经历了土地改革、合作化、人民公社化直至改革开放等各个历史时期，直到现在仍在继续改革、完善。概括起来说，这套制度至少包括四个方面。一是土地制度，建立农村土地属于农民集体所有的制度；二是组织制度，依托农村的集体土地建立起了农村的集体经济组织制度；三是经营制度，实行集体土地以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；四是社会治理制度，乡村基层社会实行由村民自治的制度。这四项制度覆盖着全国所有的农村地区，正是因为建立了这四项基本制度，保证了每个农民能够获得最基本的权利。农民作为公民，与城镇居民一样享有宪法赋予的一切公民权利，但是农民作为农村集体经济组织的成员，还享有非成员所享受不到的基本权利。一是土地承包经营权，二是宅基地使用权，三是集体收益的分配权，四是对农村基层社会治理的参与权。农村普遍实行的四项制度保障了农民所享有的基本权利，而这四项制度和四项权利的最明显的功能就是，避免了在农村改革进程中出现两极分化现象。农村需要继续深化改革的内容很多，但农村的改革必须有利于进一步完善和充实农村的这四项基本制度，有利于保障和落实农民的这四项权利。

农村改革之初，除了少数发达地区的农村集体经济组织创办社队企业之外，绝大多数地区农村集体经济组织所拥有的资产，其实只有合作社时农户入社的土地。而实行家庭承包经营，集体的土地又分配到各家各户经营承包，所以，绝大多数农村集体经济组织手中便都不再握有任何可供集体统一经营的资产了，这使得在农村改革初期就提出的“使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥”的政策预期，在绝大多数地区迟迟难以实现；于是，人们看到的就只是实行家庭承包经营后，集体经济组织内只有“分”、没有“统”，“统分结合的双层经营”局面迟迟难以形成。正是在这样的情形之下，出现质疑农村集体经济组织作用的声音，乃至提出农村集体经济组织本身的存废问题，也就很自然了。但是，农村集体经济组织没能在统一经营方面发挥其应有作用，这是问题的一个方面；而农村集体经济组织有效避免了农民在改革中发生两极分化现象，这是问题的另一个方面。正是因为党和国家确立了农村的基本制度和保障着农民的基本权益，所以，在实行家庭承包经营的过程中，才能够使每户农民在集体经济组织内部都享有平等的成员权利，而正是在这种成员权利平等的基础上，才能够使每个农户都有地种、有房住，这就为所有的农户都提供了生存、发展的最基本保障。在历时40多年的改革开放进程中，国家和人民经历了从温饱不足到总体小康再到全面小康的历史过程，而农村集体经济组织当然也需要经历一个持续改革发展的过程，才能实现其自身价值的凤凰涅槃、浴火重生。

在我国这样一个农业人口众多的国家里，农村不出现两极分化现象的意义是具有全局性的。进入21世纪以来，我国的发展就经历了两次大的风险和挑战，2008年国际金融危机爆发，2000多万农民工返乡，2020年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，一度有近3000万农民工留乡返乡。在这种情况下，社会大局能够保持稳定，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种，有饭吃，有事儿干，即使不回去心里也踏实。全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退，这是中国城镇化道路的特色，也是我国应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。所以在现阶段，从制度上保障让每户农民在老家都有块地、有栋房这件事关系重大。在过往的历程中，农村集体经济的组织制度已经显示出了它在这方面所起到的极其重要的作用；而在实现共同富裕的进程中，如何使集体经济组织发挥同样重要的作用，显然是当前迫切需要研究的重大问题。

在改革不断深化的过程中，农村集体经济组织也在不断创新和发展，农村集体经济的实力在不断增强。之所以会发生如此大的变化，主要有三个原因。一是通过农村集体产权制度改革，明确了农村到底有多少集体资产，一些原来被藏匿和隐瞒的资产也都重新回到了集体组织手中。二是脱贫攻坚中国家的投入、社会的帮扶等形成了数额可观的新的集体资产。脱贫攻坚实施初期约有12.8万个贫困村，但到2020年底这些贫困村已全部出列，这里就有这些新形成的集体资产的很大贡献。三是近几年不断推进的改革，例如集体土地征收制度、集体经营性建设用地入市等改革，大幅提高了集体组织来自土地的收益。这使得农村集体经济的实力有了明显提升，也使得集体经济组织的经营状况发生了很大的变化。根据农业农村部2020年底的统计，全国农村集体经济组织包括乡（镇）和村、组这三级组织的集体资产总额达到了7.7万亿元（不包括耕地和其他资源型资产），负债3.1万亿元，净资产超过4.6万亿元。

当然，农村集体经济组织的发展也还面临不少严峻的问题。第一，发展极不平衡。按照东、中、西部的区域划分，全国农村集体经济组织7.7万亿元的资产总额中，东部地区约为5万亿元，占全国的65.5％；中部地区约为1.4万亿元，占比为17.6％；西部地区为1.3万亿元，占比为16.9％。大部分令人欣喜的变化主要发生在东部，中、西部要发生这种变化，显然仍须付出极大的努力。第二，资产的性质大不一样。东部地区农村集体经济组织的5万亿元资产中，经营性资产占比为56.4％，其他是公益性资产；中部地区的经营性资产占比为26.5％，西部地区的经营性资产占比为23.9％。公益性资产的运行不但不能产生直接收益，还需要不断地投入费用。这更是需要通过持续努力才能逐步解决的问题。同时，农民集体的资产如何经营才更有效，集体组织的经营性收益如何才能更多更公平地惠及全体成员，这更是农村集体经济组织在自身改革中必须解决好的体制机制问题。（来源：乡村发现微信公众号转自北师大中国教育与发展研究院 微信公众号）