孔祥智:加快建设农业强国的四个着力点

孔祥智（中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，中国合作社研究院院长）

党的二十大报告中,习近平总书记明确提出“加快建设农业强国”的战略目标。从农业大国向农业强国的转变是中国式现代化发展目标在农业领域的映射。农业强国是社会主义现代化强国的基础，也是实现中国式农业农村现代化的主攻方向和全面推进乡村振兴的重大任务。加快建设农业强国应主要从坚持农业农村优先发展、全方位夯实粮食安全根基、巩固和完善农村基本经营制度、完善农业支持保护制度四个方面推进。

一、坚持农业农村优先发展

党的二十大报告指出：“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”这是从我国实际出发、面向中国式现代化发展目标作出的战略决策。目前，城乡差距仍然较大，要建设农业强国，必须坚持农业农村优先发展，逐步缩小城乡差距。2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。”这为农业农村优先发展提供了目标指引，对农业农村发展指明了更切实的方向。

新中国成立时，我国整体上处于“一穷二白”的状态，以发展重工业为重点启动工业化进程。毛泽东同志在1956年撰写的《论十大关系》中说：“重工业是我国建设的重点，必须优先发展生产资料的生产，这是已经定了的。”但即使在当时，毛泽东同志也发现了片面发展重工业存在的问题，因此，提出要正确处理重工业和轻工业、农业的关系。在这一战略下，农业的作用主要是为工业化、城市化提供原料和农副产品，以及承担税收和工农业产品价格“剪刀差”职责，为工业化提供资金积累。1953—1985年全国预算内固定资产投资大体相当于同时期“剪刀差”数额，这奠定了中国工业现代化的初步基础。直至1993年，工农业产品价格“剪刀差”的相对量才逐渐下降。这种超额贡献使我国农业几乎丧失了自我积累能力。即使经过新世纪以来20多年的“以工补农，以城带乡”，农业依然没有脱离弱质产业属性。只有充分发挥政府调节作用，坚持农业农村优先发展，才能使其与其他产业发展同步，完成2035年基本实现现代化的目标任务。

那么，城乡差距主要表现在哪些方面呢？第一，城乡居民收入差距。2021年，城乡居民人均可支配收入分别为47 412元和18 931元，二者之比为2.50∶1，差距较大。按照到2035年基本实现社会主义现代化的发展规划，以及中国式现代化关于全体人民共同富裕的基本要求，到2035年，城乡居民收入差距应缩小到1.90∶1～2.00∶1的水平，大体上相当于当前江苏、浙江、山东等省份发达县（市）的水平。缩小城乡居民收入差距的任务相当艰巨。第二，社会保障差距，主要是养老保险和医疗卫生方面的差距。2014年，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，要求在2020年之前新农保与城市居民社会养老保险制度合并，实施统一的城乡居民基本养老保险制度；2016年1月，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度。截至2020年底，城乡基本养老、医疗保险已经全部实现并轨。但是，养老保险和医疗保险实行政府补贴、市场化运行，每个居民自行选择适合自己的保险等级，而保险等级是与收入水平相适应的，所以，农村居民的保险等级普遍较低，城镇居民的保险等级普遍较高。并且，城乡居民能够利用的养老、医疗设施也存在很大差异。第三，基础设施建设差距。虽然新世纪以来尤其是党的十八大以来，对农村基础设施建设进行持续投入，农村生产生活环境已得到较大程度改善，但城乡居民在交通、饮水、供电、能源、通讯和人居环境等方面的差距仍然十分突出。第四，教育资源差距。根据国家统计局提供的住户调查数据，2019年，城镇居民户主文化程度调查数据显示，未上过小学的为1.1%，接受过小学、初中、高中、大学专科、大学本科及以上教育的分别为11.1%、34.4%、23.8%、16.0%、13.6%；农村居民户主文化程度调查数据显示，未上过小学的为3.6%，接受过小学、初中、高中、大学专科、大学本科及以上教育的分别为32.5%、50.8%、11.2%、1.7%、0.3%。大学专科以上水平的差距可能主要是由于产业层次不同造成的，但高中以下的基础教育则凸显城乡之间的教育资源差距。并且，城乡学校的校舍和设施之间的差距也较大。

鉴于此，坚持农业农村优先发展，应从以下方面入手：第一，强化“融合”理念。按照党的二十大报告精神，“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”在干部配备、要素配置、资金投入、公共服务等各个方面把农业农村置于优先位置，加快补齐农业农村短板。破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素向乡村流动；推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系；把公共基础设施建设重点放在乡村，加快推动乡村基础设施优化升级，这是建设农业强国的基础。第二，将农村人居环境改善放在突出位置。针对区域发展不平衡、基本生活设施不完善、管护机制不健全等问题，“十四五”期间要扎实推进农村厕所革命，加快推进生活污水垃圾治理，全面提升农村生活垃圾治理水平，推动村容村貌整体提升，建立健全长效管护机制，为2025年有条件地区率先基本实现农业农村现代化奠定基础，这是建设农业强国的必要环境要素。

二、全方位夯实粮食安全根基

党的二十大报告指出：“全方位夯实粮食安全根基”，“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”对于一个拥有14亿人口的大国而言，粮食问题的重要性毋庸置疑。粮食安全是战略问题，保障粮食安全是国家安全与发展的重要基础。特别是“十四五”时期,我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，粮食安全问题更是丝毫不能松懈。

自2004年以来，除2016年、2018年粮食产量略低于上一年外，其余年份粮食产量均处于稳定增长态势。那么，为什么中央如此高度重视粮食问题呢？第一，从2004年起，我国农产品进出口从长期的贸易顺差变为逆差，而且此后贸易逆差金额越来越大。2004年贸易逆差为46.4亿美元，2021年已增至1354.7亿美元，增长了28.2倍。尽管粮食在其中只占一部分，但其他农产品（如畜产品）也需要大量粮食的投入转化。第二，我国粮食的净进口量逐年增加，从2004年的2731.1万吨增至2021年的16 123万吨，净进口量占生产量的比重已达23.6%，占国内需求量的比重已达19.1%，粮食的自给率降至80.9%。对于我国这样的人口大国而言，这样的外贸依存度存在较大隐患。第三，2004年以来，进口粮食中增加量最大的品种是大豆，其次是玉米、大麦、高粱等。大豆主要用于榨油，豆粕用于饲料生产；玉米主要是用作饲料生产；大麦主要用于酿啤酒和饲料生产；高粱主要用于酿白酒和饲料生产。可以发现，进口粮食的很大比例是饲料粮。随着人民生活水平的提高，饲料粮的需求不断增大。以主要饲料粮玉米为例，2020年、2021年玉米净进口量激增，2020年是2019年的2.36倍，2021年是2020年的2.52倍，反映了我国国内饲料、加工企业对玉米的实际需求量不断提高。2022年中央一号文件提出“在黄淮海、西北、西南地区推广玉米大豆带状复合种植”，目的就是提升大豆、玉米的自给率。第四，2013年底召开的中央经济工作会议提出“谷物基本自给，口粮绝对安全”的新时期粮食安全观。我国口粮自给率一直保持在100%以上，但人口规模效应使得口粮安全处于不稳定状态，一旦出现较大的自然灾害或突发事件，就有可能降低粮食安全水平。2020年，由于新冠肺炎疫情的原因，一些国家宣布禁止粮食出口。2022年，全球形势不稳定，粮食进口问题更加复杂。这种不稳定性传导至我国，引起了化肥价格上升，中央政府已经两次分别拨付200亿元、100亿元给农民发放补贴，用于抵消农业生产资料价格上升对收入带来的影响。第五，从城乡居民对粮食等主要农产品的需求看，城乡居民食物消费的趋势已发生改变，直接消费粮食数量下降，间接消费粮食数量上升。间接消费方面，蔬菜、瓜果等农产品占用的耕地增加，粮食生产能够利用的耕地减少；肉、蛋、奶等畜禽产品生产需要粮食消耗，一般消耗4～5公斤粮食可以产生1公斤畜禽产品。可见，随着城镇化和人民生活水平的提高，粮食的总消费需求呈增加趋势。

鉴于此，全方位夯实粮食安全根基需要从以下方面发力：第一，牢牢守住18亿亩耕地红线，严防耕地“非粮化”“非农化”。18亿亩耕地红线是根据全国居民每天的消费量计算出来的，是城镇化占用耕地的底线，任何情况下都不能动摇。根据2022年中央一号文件精神，要确保粮食播种面积稳定、产量保持在1.3万亿斤以上。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，作为刚性指标对地方领导进行考核。第二，分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序。耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。第三，全面完成高标准农田建设任务。根据2021年国务院批复的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》显示，截至2020 年底,全国已完成8 亿亩高标准农田建设任务，计划2022 年建成10 亿亩；2030 年建成 12亿亩。根据农业农村部提供的数据，高标准农田亩均粮食产能可增加 10%～20%、节水20%～30%、节电30%以上、节药19%、节肥13%，平均每亩节本增效约500 元，不仅能使农民节本增收，还可以提高粮食产量，提升国家粮食安全水平。因此，党的二十大报告指出：“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。”各地方特别是农业大省应先行先试，创新举措，加快推动落实。第四，强化农业科技和装备支撑，提高农业生物技术水平、机械技术水平和物质装备水平。农业生物技术包括很多方面，其中最主要的是品种技术。习近平总书记在2020年中央农村工作会议中指出：“农业现代化，种子是基础”，“要拿出攻破‘卡脖子’技术的干劲，明确方向和目标，加快实施农业生物育种重大科技项目，早日实现重要农产品的种源自主可控。”应注重农业生物技术水平的快速提升。农业机械技术方面，不仅要注重农业综合机械化水平的提升（目前为72%），还要促进机械化和信息化、自动化的结合。农业物质装备是指在田间不可移动的固定资产，如温室、大棚，以及对农作物水、肥、气温等检测的设施设备等，对于农业产业抵御自然风险、提高产品产量和品质具有重要作用。第五，树立大食物观。习近平总书记在2017年中央农村工作会议中指出：“现在讲粮食安全，实际上是食物安全。老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念，树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源。”全国国土调查数据显示，截至2019年我国共有耕地191 850万亩，林地426 150万亩，草原396 600万亩，而后两者的经济效益并没有完全发挥出来。因此，要充分利用林地、草原资源，构建多元化食物供给体系，向林地、草原要食物。另外，党的十八大以来，我国城乡居民对于水产品尤其是高档水产品的消费呈递增趋势，符合国际大趋势。因此，应加强水产业的供给侧结构性改革，向江河湖海要食物。

三、巩固和完善农村基本经营制度

农业基本经营制度是建设农业强国的基础。20世纪70年代末、80年代初期，我国农村逐步推行了家庭承包经营制度，1987年中央政治局通过的《把农村改革引向深入》文件，将其概括为“分散经营和统一经营相结合的双层经营制”。1993年，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，其中第六条规定：“国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，发展社会化服务体系，壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路。”把“双层经营体制”写入法律。1999年，第九届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》第八条修改为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”也就是农村基本经营制度。作为农业农村领域的“元制度”，双层经营体制对于改革开放40多年来农业农村快速、高质量发展起到了基础性作用。进入新时代，新的实现形式不断出现，这就要求在巩固和完善农村基本经营制度基础上，允许和包容更多新形式、新主体，加快社会主义农业强国建设。

2007年出台的《中华人民共和国物权法》把土地承包经营权界定为用益物权，2008年党的十七届三中全会提出土地承包关系“长久不变”。与此同时，各地政府采取了补贴等方式推动土地流转。农村土地流转数量逐年增加。2008年，全国农村承包经营权流转面积超过1亿亩，达到1.09亿亩，占家庭承包耕地总面积的8.9%。2008—2015年是土地流转速度最快的阶段。但同一时期，我国主要农产品在国际市场上的价格优势逐渐消失。这说明简单推动土地流转，忽视社会化服务发展，只会人为推动土地流转价格升高，对农业现代化的推动力不足。其实，早在1983年中央一号文件就明确提出：“完善联产承包责任制的关键是，通过承包处理好统与分的关系”，“以分户经营为主的社队，要随着生产发展的需要，按照互利的原则，办好社员要求统一办的事情，如机耕、水利、植保、防疫、制种、配种等，都应统筹安排，统一管理，分别承包，建立制度，为农户服务。”1984年中央一号文件提出“加强社会服务”，其含义就是“农业社会化服务”。1991年国务院发布的《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》提出：“农业社会化服务的形式，要以乡村集体或合作经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为补充，形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。”但在当时，主要是农村集体经济组织和体制内各类机构提供的服务。经过20世纪90年代的机构改革，这些机构基本失去了为农服务的能力。为此，2008年发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。”这为双层经营中“统一经营”的发展指明了方向。同时指出：“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。”此后几乎每一年的中央一号文件都对年度农业社会化服务工作作出了部署。但基层政府的工作重心主要在推动土地流转上，社会化服务进展缓慢。党的十八大以后才逐渐转到构建完善的农业社会化服务体系上。尤其是党的十九大报告提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，中国式农业现代化道路得到进一步发展，即：一是继续推动土地承包经营权流转，在一定程度上实现土地经营规模化；二是加强农业社会化服务体系建设，实现服务规模化。其实，即使2020年我国土地流转面积已超5.3亿亩，但绝大部分农户仍然属于小规模经营，需要农业社会化服务支持。同时，实践证明，完善的社会化服务有利于降低经营成本，从而有利于新型经营主体转入土地。因此，中国式农业现代化的最显著特点应该是服务规模化，而不是土地经营规模化。

农村集体产权制度改革是巩固和完善农村基本经营制度的重要内容。2016年，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》发布，明确指出：“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。”农村集体产权制度改革主要包括三项内容：一是对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失，包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产；二是有序推进经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据；三是组建农村集体经济组织，作为集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。按照《中华人民共和国民法典》规定，城镇、农村的合作经济组织属于特别法人，农村集体经济组织的特别法人地位要等“农村集体经济组织法”出台后才能正式确定。根据农业农村部的数据，截至2021年底，全国农村集体账面资产7.7万亿元（其中经营性资产3.5万亿元，非经营性资产约4.2万亿元），共确认农村集体经济组织成员9亿人（其中农村户籍成员7.7亿人，村改居等城镇户籍成员1亿多人）；全国乡镇、村、组三级共建立农村集体经济组织96万个，均按照2018年发布的《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》在农业农村部门注册登记，为农村集体经济组织参与市场经营活动提供了组织保障。

我国农村基本经营制度仍存在短板。第一，“统”的力量不足，导致“统”和“分”很难有机结合。目前，仍然存在集体经济经营收益为零或在5万元及以下的行政村，而且部分拥有一定集体资产的村的产权名义上是集体的，但尚未明晰化，存在少数人控制和获益的问题。第二，双层经营中“分”得过于分散。小规模农业依然是农业经济中的主体，加之近年经营性收入在农村居民纯收入构成中比重有所提高，农业收益比重逐渐降低，农户采纳新技术的积极性也越来越低，如何在超小经营规模的基础上建设现代农业，是在这一基本经营制度下不得不面对的最大问题。第三，新世纪以后，外出打工者数量逐年增加，2021年农民外出务工数量已达17 172万人，同比增长1.3%。大规模的人口流动量对土地流转及基本经营制度的稳定性提出了更高的要求。

鉴于此，稳定和完善农村基本经营制度要重点推进以下几方面工作。第一，发展新型农村集体经济。近年，各地均探索出行之有效的发展新型农村集体经济的经验，如贵州省六盘水市的“三变”改革模式、北京市海淀区的物业模式、山东省东平县的混合经济模式等。农村产权制度改革使传统的农村集体经济焕发了生机。在改革的基础上，进一步发展新型农村集体经济，首先，应通过立法确立农村集体经济组织的特别法人地位，使之在市场交易过程中具有合法地位；其次，鼓励和支持集体经济组织利用资金、资产和资源，以入股、合作、租赁、专业承包等形式，与农民专业合作社、农业企业、家庭农场等进行联合与合作，实现多元化、多层次、多形式经营，发展农村混合经济，增强集体经济组织实力；再次，在当前县域层面已经形成比较明确的农业主导产业的前提下，新型农村集体经济发展要和农业主导产业紧密结合，从而既能促进自身的发展，又能为更多的农民提供服务。第二，发展新型农业经营主体和社会化服务，推进农业适度规模经营。进入新时代，随着中国式农业现代化进程的加快，一些新的组织形式不断涌现，如农村党支部领办合作社、“三位一体”农村合作经济组织、集体产权制度改革后（股份）经济合作社与其他市场主体合作经营后产生的新组织形态等，既能提高土地流转水平，又能提升农业社会化服务水平，应在政策层面予以支持，在法律层面赋予地位并予以规范。第三，突出抓好加快建设现代农业产业体系、现代农业生产体系、现代农业经营体系三个重点。农业产业体系体现农业产业横向拓展和纵向延伸的水平，重点在于提高生产要素配置水平和农产品供给效率，是现代农业产业竞争力的标志。大力发展农业产业体系，就要在生产体系和经营体系健全的基础上，不断延长农业产业链条，合理调节产业链上的利益关系，尽可能使农民得到利益。从国际经验看，合作生产经营即围绕某一种或某一类农产品组成全国或地区性合作社（联合社），是农民分享产前、产后各环节收益的最佳组织形式。农业科技是农业生产体系建立的重要支撑，是农业生产力水平的体现。新型农业经营主体和服务主体共同构成新型农业经营体系，是农业生产关系的体现。

四、完善农业支持保护制度

习近平总书记在2020年中央农村工作会议讲话中指出：“要完善农业支持保护制度，继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域。”从世界各国的经验看，适度的支持和保护是农业产业发展必不可少的条件。这是因为，弱质性是农业产业的普遍特点。在现代社会，先进科学技术一般首先应用于工业产业，然后才会应用于农业产业。因此，发达经济体也会对农业进行支持和保护。例如，在欧盟的共同政策中，农业政策是最重要、最核心的部分。从我国农业发展历程来看，首先，新中国成立后我国采取优先发展重工业战略，即使经过40多年的改革开放，农业产业自我发展、自我积累的能力仍然较弱。其次，我国的农业处于超小规模经营状态，户均7.5亩地，距离世界银行界定的30亩（2公顷）小规模农场标准还有很大距离。在此基础上建立农业强国，需要进一步加强对农业的支持和保护。再次，我国建设农业强国的首要任务就是确保粮食安全，这是农业公益性特征的表现之一。而粮食是比较收益最低的产业之一，需要政府的相关支持与保护才能尽快实现粮食安全目标。最后，改革开放以来，农民从农业中获取的收入比重越来越低，从而兼业化特征日益凸显，在此背景下建设现代化农业强国的难度很大，需要政府实施一系列强有力的支持和保护政策，提高农业的比较收益。

我国的农业支持保护制度构建较晚，一般以2004年实施良种补贴、种粮农民直接补贴和农机具购置补贴为开端。2006年，实施农业生产资料综合补贴，至此我国的农业补贴体系基本健全。2004年，针对粮食产量连续多年下滑的局面，国家对早籼稻、中籼稻和粳稻实行最低收购价格政策。2006年，对所有稻谷、小麦品种均实行了最低收购价格政策，并一直延续至今。2008年，对玉米实行临时收储政策，旨在保护粮农利益，调动农民生产粮食的积极性。但粮价是百价之基，粮食价格上涨必然导致其他农产品和农业生产资料价格的攀比性上涨，从而很快抵消价格上涨给粮农带来的收益增加。因此，从这一政策实施的历史看，仅仅依靠提高收购价格很难维持粮食种植的基本利润水平，必须寻找其他更加有效的途径。2016年，财政部和农业部在2015年试点的基础上，在全国范围内将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。此外，还推出其他农业支持政策，如设立小型农田水利建设专项资金、测土配方和科技入户补贴及森林、草原、水土保持等生态效益补偿基金等。

从发达国家农业支持保护政策的发展趋势看，政府的直接补贴逐步减少以至退出，取而代之的是金融支持政策。金融支持除了金融产品的便利性、低利率等优惠政策外，最重要的是保险政策。为此，自2007年起，国家就开始实施中央财政农业保险保费补贴政策并不断扩面、增品、提标，逐渐形成覆盖三大粮食作物、天然橡胶、油料作物等16个大宗农产品及60余个地方优势特色农产品的农业保险体系。但这些险种的保障水平主要以直接物化成本为主，约为生产总成本的40%，满足不了农业生产者尤其是新型农业经营主体规避风险的要求。2018年中央一号文件提出：“探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系。”同年，内蒙古、辽宁、安徽、山东、河南、湖北6个粮食主产省份的24个产粮大县开展了为期3年的试点工作。试点发现完全成本保险或种植收入保险的保障水平可以达到相应品种种植收入的80%，能够有效保障粮农的基本收益。2019年，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，明确推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。2020年、2021年中央一号文件都提出推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。2021年，财政部、农业农村部等联合发布《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》，要求2021年保险覆盖河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个粮食主产省份的产粮大县60%以上，2022年实现全覆盖。2022年中央一号文件明确提出：“实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖。”

我国农业支持保护政策的框架已基本建立，这是2004年以来农业快速发展尤其是粮食“十八连丰”的最重要原因。但由于我国农业支持保护政策体系的建立不足20年，还存在一些问题需要进一步解决。第一，我国主要是以粮食和主要畜产品为主的产业发展为目标导向，在国家财政能力有限的情况下很难兼顾其他目标，如生态环境改善、产业长期发展、与国际规则接轨等。而且我国农业支持保护的水平较低，与发达国家相比差距较大，这是我国农产品在国际市场上竞争力低下的重要原因之一。第二，我国的很多农业支持保护政策属于世界贸易组织规定的“黄箱”范围，多数特定产品AMS突破上限，价格支持政策尤其是目标价格政策很难持久，必须在WTO框架下，根据我国的实际情况进行调整。第三，在我国的农业支持保护体系中，属于“绿箱”政策的内容比较少，属于“蓝箱”的更少，而且尚未形成体系，如实用技术推广、农田水利建设、土地整理、休耕补贴等，需要根据国家财力逐步扩大范围，形成有计划的政策体系。第四，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业（包括生产经营类和服务类）等新型经营主体对资金的需求十分强烈，而金融机构的供给严重不足。因此，应改革现有农业支持保护政策体系，为建设现代化农业强国奠定基础。

完善农业支持保护制度应从以下方面入手：第一，逐步完善财政支农体系。在提高农业补贴和价格政策支持力度的同时，根据世界贸易组织有关规则调整支持方向，即“黄变绿”，逐步收缩“黄箱”政策范围，扩大“绿箱”政策支持范围。在存量不变的前提下，新增补贴主要向新型农业经营主体和服务主体倾斜，支持规模经营、耕地保护和农业社会化服务。第二，农机具购置补贴对于农业机械的购置和利用发挥了巨大作用，下一步改革的方向首先应兼顾数量主攻服务，重点对农机大户、农机合作社等为农民提供社会化服务的组织提供补贴。其次，对于“关键地区”“关键作物”“关键环节”进行有针对性的支持，其中“关键地区”主要是丘陵和浅山区，支持开发适合此类地形的小型实用机械；“关键作物”指目前机械化水平较低的作物，如油菜、甘蔗等，要大力支持这类作物迅速提高机械化水平；“关键环节”指对某些作物的生产环节进行支持，如水稻的育秧、插秧环节等，以提升这类作物的整体机械化水平。再次，提高设施农业的机械化水平，如温室、大棚的机械化水平，尤其是比较低矮的拱棚的机械化水平。第三，创新适合现代农业发展的金融产品，满足家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体对贷款、保险等方面的需求。继续选择重要的非粮食作物开展完全成本保险和收入保险试点并逐步推广，确保农民经营农业产业的基本收益水平。（来源：中国乡村发现网转自：《经济纵横》2022年第12期）