[产业策略] 黄承伟：在共同富裕进程中防止返贫与全面推进乡村振兴

黄承伟（国家乡村振兴局中国扶贫发展中心主任、研究员）

脱贫攻坚任务完成后，全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务。全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚。要持续推动脱贫攻坚同乡村振兴战略有机衔接，确保不发生规模性返贫，切实维护和巩固脱贫攻坚战的伟大成就。国务院2022年2月印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》明确要求，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，让脱贫群众过上更加美好的生活，逐步走上共同富裕道路。党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，要“全面推进乡村振兴”、“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。”可见，防止返贫是巩固拓展脱贫攻坚成果的目标，是全面推进乡村振兴的基础。在扎实推动共同富裕进程中，理解和把握好防止返贫与全面推进乡村振兴的理论逻辑，分析防止返贫与全面推进乡村振兴实践面临的挑战，总结防止返贫与全面推进乡村振兴需要创新的理念，对于坚决守住不发生规模性返贫底线，进而全面推进乡村振兴，具有重要的实践指导意义和理论价值。

习近平总书记指出：“共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。”总书记的这些重要论述深刻阐述了实现共同富裕的历史必然性，指明了共同富裕的丰富内涵与前进方向，为正确理解和把握防止返贫与乡村振兴有效衔接提供了根本遵循。

防止返贫是实施乡村振兴战略的前提。党的十八大以来，我们下决心调整工农关系、城乡关系，采取了一系列举措推动“工业反哺农业、城市支持农村”。促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。脱贫攻坚解决了绝对贫困问题，巩固拓展脱贫攻坚成果的目的是防止返贫，为乡村振兴奠定基础。显然，脱贫攻坚、防止返贫、乡村振兴都是促进共同富裕的重要举措，是实现共同富裕的不同发展阶段。脱贫攻坚与乡村振兴是战役和战略的关系，二者同属于迈向共同富裕的两大关键步骤。脱贫攻坚战是战役，有明确的目标、时间、任务，采取集中力量攻坚方式完成。乡村振兴是需要更长时期完成的战略性任务，分不同的阶段实施，是一个战略安排，二者在本质上是相同的，因为最终的目标都是为了实现共同富裕。脱贫攻坚解决了“两不愁三保障”和安全饮水保障等问题，这是实现共同富裕的底线。脱贫攻坚任务完成后，脱贫地区受各种复杂因素的影响，还较为普遍地存在产业发展薄弱、部分脱贫人口政策性补助依赖性强、脱贫质量不稳定等困难，另加灾情以及市场等各类风险带来的不确定性影响，部分地方、部分脱贫群众存在较高的返贫风险，这就决定了脱贫攻坚战之后“三农”工作的首要任务就是坚决守住防止规模性返贫的底线，这也是乡村振兴战略全面实施的先决前提。

乡村振兴作为实现共同富裕的基础主要体现在以下几个方面。

第一，乡村振兴以产业兴旺为前提，以推进全体人民实现共同富裕为目标指引。2020年，我国人均可支配收入，城镇是43834元，农村是17131元，城镇是农村的2．56倍，差距明显，只有通过乡村产业优化升级、促进产业融合发展，持续增加农民收入，才能促进城乡之间收入差距缩小。区域之间明显的收入差距也是共同富裕进程中的突出问题，上海农村人居收入是甘肃的3．5倍。逐步改变这一现状的根本途径在于大力发展脱贫地区的乡村产业、促进欠发达地区农民收入持续增加。

第二，乡村振兴以生态宜居为内在要求，以乡风文明作为紧迫任务，以治理有效作为重要保障，以推进全体人民实现共同富裕为根本目标。通过扎实推进乡村建设、改进乡村治理，重点解决农村基础设施、公共服务发展中存在的突出问题，如很多地方污水还是直排、有的地方成婚彩礼动辄十几万甚至数十万、少数地方非法宗教还有市场、还有些地方休闲娱乐就是赌博等等，这些问题的解决将缩小农村、农民在生活和精神层面与城市的差距，从而推动农村逐步实现物质富裕和精神富裕同步。

第三，在全面推进乡村振兴进程中，通过继续实施东西部协作、先富帮后富，实施党政军机关和国有企事业单位定点帮扶，实施“万企兴万村”等社会帮扶行动，充分发挥政治制度优势，更广泛动员社会力量参与乡村振兴，能形成各方共同建设富裕社会的合力。

第四，乡村振兴战略的长期性决定了实施这一战略需要保持历史耐心和战略定力，这就要求要充分考虑不同地区的原有基础、资源禀赋和发展潜力，宜快则快、宜慢则慢，有序推进、有先有后，不搞齐步走、不求百分百，体现逐步实现共同富裕的特征和目标。

防止返贫是中国共产党执政能力的生动体现。一方面，脱贫攻坚的伟大成就充分彰显了中国共产党的领导和中国特色社会主义制度的显著优势，充分彰显了中国共产党的执政能力。相反，如果脱贫攻坚取得全面胜利后，脱贫攻坚成果没有得到完全巩固，出现规模性返贫，那么，从政治上看，脱贫攻坚中所彰显的政治制度优势、党的执政能力将受到质疑。另一方面，脱贫攻坚结束后，开展巩固拓展脱贫成果和防止返贫，是精准扶贫、精准脱贫基本方略的延伸，是脱贫成效赢得人民认可、经得起历史检验的关键，是巩固党的执政根基的必然要求。只有从政治维度、从中国共产党执政根基巩固的高度，去认识巩固拓展脱贫攻坚成果、防止返贫的重要性，才能在理论上更充分认识和理解防止返贫、乡村振兴内在逻辑，形成巩固拓展脱贫成果有效衔接乡村振兴的思想基础。

防止返贫是实现从脱贫攻坚到乡村振兴历史性转移的关键。“历史性”，表明这不是短期的目标任务，而是长期的战略性任务，完成战略性目标任务就需要保持历史耐心。脱贫攻坚战有八年的明确期限，但新发展阶段的乡村振兴规划到2050年，从现在算起，还有近三十年时间，是一个比较长期的历史过程。这就决定了在执行政策、推动工作中，不能操之过急，“实施乡村振兴战略，首先要按规律办事”。“转移”，表明这不是脱贫攻坚战的简单延伸，首要的前提是防止返贫，脱贫攻坚任务完成，必须巩固住脱贫成果，这是推动脱贫攻坚转向乡村振兴的基础，是一个系统过程，需要有系统认识。同时，这也不是某一个或数个方面的转移，而是全方位、立体式的转移。比如工作对象，要从过去的建档立卡贫困人口转到现在的所有农民，数量、群体差异性、工作复杂性都会大幅度增加。脱贫攻坚政策瞄准的是贫困村、贫困县，乡村振兴阶段转向全国所有县、所有的农村地区。脱贫攻坚期间，主要解决农村贫困问题，进入乡村振兴阶段，需要城乡互动、融合发展，这也是历史性转移的重要内涵。连接脱贫攻坚与乡村振兴两个阶段的关键是防止返贫。

防止返贫、巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴、全面推进乡村振兴是一个有机联系的整体。在中央关于国家乡村振兴局的“三定”规定还没有正式印发之前，一些地方乡村振兴部门感到工作任务不够明确，其主要原因很大程度上在于还没有充分认识到防止返贫与乡村振兴的内在关联性。乡村振兴部门当前的重点任务是巩固拓展脱贫攻坚成果，但是，如果仅仅就巩固拓展、防止返贫而把思想认识、具体工作局限在巩固拓展、防止返贫的具体范畴内，是不全面的，容易进入就“巩固拓展”而简单地谈“巩固拓展”的误区。因为巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴是一个有机联系的整体，需要在整体中系统认识和解决好“巩固拓展”面临的困难和问题，巩固拓展脱贫攻坚成果才可能落地见效，实现防止返贫目标。防止返贫、乡村振兴，在具体工作推进上可以划清边界，精准推进。但是，在一个区域比如一个行政村，哪些工作属于乡村振兴，哪些属于巩固拓展成果，就很难区分进行。从理论维度看，巩固拓展脱贫攻坚成果的目标是防止返贫，巩固拓展的发展方向是有效衔接乡村振兴，有效衔接的目标必然是全面推进乡村振兴。因此，防止返贫、有效衔接、乡村振兴是一个不断演进的动态过程。仅就防止返贫而言，目标很明确，脱贫群众的“两不愁三保障”加上饮水安全保障，通过持续完善、强化兜底保障政策措施，实现动态清零是完全可以做到的。但是，如果不是用发展的办法实现巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴、促进乡村发展水平的整体提升，那么，巩固拓展脱贫成果就只能维持在低水平上，其结果只能是，脱贫成果的稳定性和抗逆性难以得到不断提高，规模性返贫的“阈值”就会容易被触碰。推进巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴，必须坚持系统性、战略性和长期性原则。

实施乡村振兴战略是一项系统工程。实施乡村振兴战略，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色乡村振兴道路。从乡村振兴战略实施基础看，乡村振兴需要以巩固脱贫成果、防止返贫为首要任务和基础前提。从乡村振兴战略内容看，全面推进乡村振兴必然要求乡村发展、乡村建设、乡村治理三位一体统筹推进。从乡村振兴战略推进路径看，包含产业、人才、文化、生态、组织等五大振兴和城乡融合发展。由此决定了，实施乡村振兴战略是一项复杂的系统工程，具有整体性、全面性、系统性、协同性等特点。

乡村全面振兴是实现共同富裕的底线任务。马克思所设想的未来共产主义社会是建立在社会生产力高度发达的基础上，而我国还处于社会主义初级阶段，经济基础仍很薄弱，由于多种原因形成的二元经济结构特征至今仍然比较明显。因此，长期以来，城乡收入差距问题成为我国实现共同富裕的一个重要障碍。这就需要用底线思维，以共同富裕为目标方向，扎实推进乡村全面振兴，为扎实推动共同富裕、逐步实现共同富裕奠定基础。从大历史观维度来认识和理解，乡村全面振兴是一个动态过程。中国共产党自成立之日起，就一直带领全国人民为摆脱贫困、追求美好生活而努力奋斗，这就是在推动共同富裕。从上世纪50年代毛泽东同志首先提出共同富裕理念，到改革开放以后邓小平同志多次强调共同富裕，再到习近平总书记把实现共同富裕作为中国特色社会主义的本质要求和战略目标，这表明在中国特色社会主义伟大实践中，我们党始终带领全国人民矢志不渝为实现共同富裕这一本质要求、历史使命而不懈奋斗。习近平总书记指出，党的十八大以来，党中央把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上，推动区域协调发展，采取有力措施保障和改善民生，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，为促进共同富裕创造了良好条件。在扎实推动共同富裕的历史阶段，既要巩固脱贫攻坚成果、防止返贫，同时防止返贫也要有效衔接乡村振兴，而乡村振兴的发展方向就是共同富裕。也就是，防止返贫、全面推进乡村振兴的意义和价值就是为确保实现全体人民的共同富裕奠定基础。乡村振兴必然是以防止返贫为前提，以共同富裕为目标指引和落脚点，这就是防止返贫、乡村振兴、共同富裕三者间的内在逻辑关联。

防止返贫与乡村振兴蕴含着丰富的理论关系。首先体现在和马克思主义中国化的关系上。马克思主义对反贫困有许多重要论述，包括关于物质贫困、精神贫困的论述等，但是这些论述主要目的是要解决当时城市工人的贫困问题，对于农村较少涉及。习近平总书记在脱贫攻坚期间形成的反贫困理论，深刻阐述了社会主义国家如何解决大规模绝对贫困问题，为马克思主义反贫困理论中国化作出许多原创性贡献。习近平总书记的反贫困理论，在乡村发展实践中具有重要方法论意义和指导价值，对于乡村振兴工作具有指导意义。这一指引中国脱贫攻坚、乡村振兴的科学理论，构成了马克思主义中国化最新成果的重要组成部分。其次体现在与统筹中华民族复兴大局和世界百年未有之大变局的关系上。习近平总书记在2020年中央农村工作会议的重要讲话，主要从中华民族伟大复兴的全局、世界百年未有之大变局两个维度，深刻论述了“三农”工作的战略定位。这些关于“三农”工作历史意义和战略定位的重要论述，蕴含着防止返贫与乡村振兴之间客观存在的长期性、整体性、动态性的丰富理论逻辑。再次体现在与社会主义现代化国家建设的关系上。乡村治理体系的现代化，就是国家治理体系现代化的一部分，乡村治理能力建设质量决定着国家治理能力现代化的进程。第四体现在与把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展之间的关系上。防止返贫、实施乡村振兴战略，是实现高质量发展、促进共同富裕的战略选择和必然路径。乡村振兴在充分挖掘农村内需空间、提升农业供给侧质量效益和竞争力、突破城乡之间体制机制障碍、畅通国民经济循环等方面，对构建新发展格局、实现高质量发展具有重大意义。

一是聚焦重点群体，健全防止返贫动态监测帮扶机制，确保了监测对象应纳尽纳、应扶尽扶；聚焦关键环节，支持脱贫地区发展产业和脱贫人口稳定就业，确保脱贫人口收入持续增加；聚焦关键领域，巩固提升“两不愁三保障”和饮水安全的成果，确保了脱贫人口在教育、医疗、住房、饮水等“四保障”不仅巩固住，而且有新的提升；聚焦重点区域，加大对国家乡村振兴重点帮扶县和易地扶贫搬迁集中安置区的支持力度，确保安置区的移民能够稳定增收、加快融入。

二是全面落实政策衔接，财政、金融、土地、人才等政策支撑不断强化；深入推进帮扶政策衔接，东西部协作、中央和国家机关定点帮扶、“万企兴万村”等政策进一步优化，帮扶力度不断加大；统筹做好考核的衔接，考核“指挥棒”作用持续有力发挥；基本完成队伍衔接，原国务院扶贫办改组为国家乡村振兴局，形成了中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局三位一体共同推进乡村振兴的工作机制。

三是在全面推进乡村振兴方面，聚焦乡村产业发展推进乡村发展，扶贫产业得到巩固，新兴产业得到支持，发展各种龙头企业带动乡村产业呈现良好势头；有序开展乡村建设，各地全面落实中央印发的乡村建设行动方案；加强和改进乡村治理，移风易俗、乡村自治组织建设、乡村文化建设、清单制和积分制推行等都取得了很好效果。

同时，要清醒认识到，在推进防止返贫与乡村振兴的实践中还面临诸多新挑战，集中体现在以下方面。

一是在凝聚理论共识方面。各方面对于乡村振兴的认识还不完全一致，对于乡村振兴的政治性、普遍性认识不足。比如在“民族要复兴，乡村必振兴”的框架下，需要更深刻地认识和理解乡村振兴不仅仅是民族复兴的必要，也是中国式现代化道路的重要组成部分，更重要的是通过乡村振兴来夯实我们党在乡村的执政基础。如果任由乡村凋落、城乡差距不断扩大，就可能会动摇我们党的执政根基，因此，乡村振兴实际上是一个非常严肃的政治问题。目前，社会各界从政治高度认识和理解乡村振兴的重要性还普遍不足，从而导致一些地方、一些部门进一步提升实施乡村振兴战略自觉性和主动性面临困难。再比如，从理论层面上对乡村振兴的普遍性方面的认识也存在不足。中国的乡村振兴，不仅仅要振兴中国的乡村，而且需要在中国乡村振兴中更多地总结出具有普遍性的乡村发展规律，以为全球的乡村发展贡献中国智慧和中国方案。这既是落实习近平总书记构建人类命运共同体的根本要求，也是中国共产党为人类谋幸福的使命的具体体现。认识上的不足，往往是工作进展不平衡、存在畏难情绪等问题的原因。

二是在健全防止监测和帮扶机制方面。这套机制是确保不发生规模性返贫的重要保障，这方面存在的问题和挑战主要是：全面性需要进一步加强，要确保覆盖所有的监测和帮扶对象，并且适应监测对象具有的动态性、流动性、突发性、典型性等要求；精准性需要进一步加强，核心措施是及时开展涉及到相关部门的各种数据比对，提高精准帮扶效率，形成各相关部门帮扶合力。监测对象同时存在多重风险，需要提高协同程度，确保帮扶的精准性、有效性。另外，这套机制的运行还需要考虑成本的合理性。

三是在巩固提升“三保障”和饮水安全成果方面。主要表现在发展性、风险性和可持续性方面存在的问题。发展性是指“三保障”和饮水安全保障成果的巩固不是静止不动的，而是要随着发展水平而相应提高。风险性是指各地存在的风险是不一样的，调整应对措施需要充分评估带来的风险。可持续性是指各类巩固拓展举措要避免短期化，要从可持续发展的角度，设计、出台相应政策，确保脱贫成果巩固拓展顺应事业发展规律。

四是在推动乡村产业发展提质增效方面。以下几个方面需要特别关注：怎么确保粮食的安全？这是乡村产业发展的基础；怎么推动一二三产业融合发展？对此，各地有很多成功的经验，但也有不少失败教训；怎么能够保持特色？就是要更加凸显生态优势；如何加大市场培育产业、培育品牌的力度？目前，不少地方还是主要靠政府培育产业发展，只有政府与市场有机结合促进产业发展、市场驱动培育区域性品牌，产业发展的可持续才能实现；如何促进新型集体经济发展？这是乡村产业发展质量和效果的标志性指标，也是面临的新挑战。

五是在加强易地搬迁后续扶持方面。首先，对易地搬迁后续扶持工作的艰巨性、长期性、系统性、稳定性认识不足。一个农户从生活比较困难的山区搬到城镇或生产生活条件都比较好的地方，需要全方位的适应，这就决定了搬迁后的适应过程是长期的。其次，一个农户搬迁到另一个地方，融入新的社区涉及到经济、文化、社会、管理、心理等多个方面，这是一个系统的工程。再次，搬迁后要稳得住。如果到新搬迁的地方而稳不下来，就会带来新的各种风险。要稳得住，就要突出搬迁后续扶持的稳定性导向。

六是在统筹推进乡村建设方面。具体体现在公共服务、基础设施、美丽乡村建设等方面都存在诸多问题和不足。比如，对乡村演变分化的规律把握不够，从而对乡村建设可能产生的影响没有充分的认识，对各种挑战缺乏足够的预判；再比如，对农村的稳定之于乡村建设效果的决定性意义认识不足，乡村建设本身还没有充分体现农村稳定的目标取向；还比如，一些地方农村的文化建设并没有一体化地纳入乡村建设，不适应与物质富裕和精神富裕同步的要求。

七是在强化体制机制和政策衔接方面。突出表现在：组织领导、扶贫项目资产管理使用、城乡融合发展等方面都普遍存在短板弱项，政府、市场、社会如何实现联动还存在很大空间，把乡村治理体系和治理能力现代化摆在国家治理体系和治理能力现代化的大局中推进也面临不少问题和挑战。