我国地方债务风险总体可控 应采取积极措施应对

目前，我国地方政府债务风险总体可控。防范化解地方债风险，关键是要推动我国经济整体快速恢复、形成良性经济增长循环，根本在于将短期政策与深化改革通盘考虑，理顺中央和地方财政收支关系。在此过程中，应坚持短中长期结合，加强地方债务宏观审慎管理。

政府工作报告指出，有效防范化解重大经济金融风险。深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险。有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展。防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。

近年来受疫情冲击和经济下行压力加大等因素影响，我国地方政府债务问题引起关注。2022年12月召开的中央经济工作会议强调要将化解地方政府债务风险作为有效防范化解重大经济金融风险的重点。政府工作报告再次强调要“防范化解地方政府债务风险”。做好今年的稳增长工作，推动我国经济运行整体好转，关键是全面客观看待目前的地方债务风险并积极应对。

我国地方债务规模总体合理

从规模来看，截至2022年11月末，我国国债托管余额为24.3万亿元，地方债托管余额为34.8万亿元，加上按地方债规模30%-40%口径估算的隐性债，我国政府债务规模约在70万亿元左右。从债务水平看，2021年末我国中央和地方显性债务占GDP比重约为46.8%，加上地方隐性债合计占GDP比重大概在80%左右，低于发达国家水平，高于发展中国家。从趋势看，近年来我国政府债务率持续攀升，广义负债率从2015年的60.4%升至2021年的80.6%，地方隐性债从2015年的21.7%升至2021年的33.8%。

总体看，推动我国地方债上升的原因是多方面的。近年来我国面临复杂的国内国际经济形势，经济下行压力加大，相关支出增加，加上房地产和金融风险等债务风险，客观上推动了地方债务扩张。从深层次因素来分析，也有经济结构转型的因素。

需要注意的是地方隐性债的规模及特征。从形成原因看，我国地方隐性债风险，不在于隐性债本身，而在于隐性债的形成机制，省以下没有进入分税制状态，在客观上导致了所谓“土地财政”概念下的地方政府短期行为。

多维度看待我国地方债务风险

目前我国政府债务风险总体可控，中央和地方显性债务水平不高，不过需关注地方隐性债风险。看待我国地方政府债务风险，不仅要看单个项目成本收益，更要看其社会效益。

从微观视角看，我国地方隐性债务主体是平台公司，主要依赖“借新还旧”维持流动性，财务上难以持续，债务风险突出。一方面，近年来平台公司项目从铁路、公路、城市基础设施建设转向城市道路、绿化等公共设施建设，项目收益率不断下降，偏低的回报率覆盖不了融资成本。另一方面，近年来那些产业转型较慢、人口流出较快城市的财务持续问题较为突出，平台公司普遍举债，客观上加大了债务压力。尤其当前我国人口流出城市远多于人口流入城市，这意味着大多数城投平台财务上面临着较大挑战。此外，一些平台公司存在着公司治理效率低下、项目设计不合理现象，造成资源浪费，影响投资收益，也加剧了债务风险。

从宏观视角看，近年来平台公司债务扩张占全社会信贷扩张比例超过50%，支撑了我国总需求、就业和经济增长。据测算，若缺少了平台公司的债务扩张，社会融资规模年均增速甚至会低于6%，相应的名义GDP增速也会大幅下行。在此意义上，包括平台公司债务在内的地方债扩张对维护我国宏观经济稳定至关重要。某种程度上，地方政府融资平台加上土地财政是一个成立并可持续的商业模式。

目前，短期看我国地方债风险不会集中爆发，不过从金融市场角度看，地方债务风险最终会表现为地方财政风险，尤其是“城投信仰”弱化、潜在流动性风险突出等可能加剧债务风险暴露，城投公司快速转型也可能引发化解风险过程中的风险。长期看，并不意味着地方债务一定可持续。近年来一些地方债务没有用于投资，而是直接弥补了经常性支出缺口。2022年房地产下行、地方土地出让金收入锐减，不少平台成为地方的举债平台。

不过，从宏观经济运行角度看，目前我国仍然存在一定财政空间，政府债务率仍有上升余地，适当提高财政赤字率可进一步支持经济增长。从经济基本面角度判断，政府能不能举债、举债空间大小以及债务风险高低很大程度上取决于私人部门储蓄与投资的力量对比。若私人部门储蓄意愿较高而投资意愿较低，存在资源闲置，这种情况下如果政府部门大量举债，能够充分利用资源且没有带来通货膨胀，这就意味着债务可持续、风险可控。需要看到，不是所有问题都应靠宏观政策来解决。稳增长情况下，尽管我国政府债务还有一定空间，但不能用尽，应推动土地财政模式逐步转型，并牢牢守住财政安全“红线”。

从宏观审慎视角积极化解我国地方债风险

目前，我国地方政府债务风险总体可控。防范化解地方债风险，关键是要推动我国经济整体快速恢复、形成良性经济增长循环，根本在于将短期政策与深化改革通盘考虑，理顺中央和地方财政收支关系。在此过程中，应坚持短中长期结合，加强地方债务宏观审慎管理。

一是，短期内加大存量隐性债务处置力度，建议对存量债务进行展期、重组和置换，优化债务期限结构，降低利息负担，拉长久期、降低成本。压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大地方融资平台公司清理规范力度，同时加强地方债务风险监测预警，防止债务风险与金融风险互相传染。

二是，中期内要设计和推行过渡性措施，除继续安排地方再融资债券外，还可考虑批准将一部分专项债额度用于借新还旧，逐步消化隐性债务。同时优化债务结构，筑牢风险防范制度机制，建立专项债与一般公共预算之间的“防火墙”，防止加剧地方财政风险。

三是，长期内进一步深化财税体制改革，推动一揽子配套改革，包括与地方债务相关的制度建设、技术支撑和人才培养等，加强源头治理。坚持把分税制在省以下贯彻落实，不断优化地方税体系，促进财权与事权、管理权相匹配。厘清中央到省到市县的三级事权，并与三级财权、三级税基、三级资产管理权、三级债务相对应，降低地方举债的必要性。长远看，推动实现共同富裕、缩小城乡差距、促进国内大循环，根本上在于改革我国长期存在的城乡二元结构，破除利益障碍，实现要素自由流动。

四是，合理设定财政赤字率，推动经济整体快速恢复。短期债务风险与我国整体经济环境和流动性息息相关，推动经济快速恢复是防范化解债务风险的关键。根据2023年中央和地方预算草案，赤字率按3%安排。应该重点增加经常性支出用于“三保”，支持小微企业、个体户经营，尽快恢复信心和修复资产负债表。需更多运用政府显性债务增加公共支出，可考虑适当增加一般债、缩减专项债，适当增加中央债、缩减地方债，减少对平台公司投资的过度依赖，严控隐性债务。

五是，推动房地产金融化模式转变。我国地方债（土地财政）很大程度上与房地产增长息息相关，地方债务风险很大程度上也与房地产领域存在的风险紧密相连，短期内应坚持“挤破而不挤碎泡沫”思路，将已出台支持政策落实到位，增强房地产市场活力，着力在化解风险过程中不产生新的风险。中长期看我国房地产金融化（高杠杆、高负债、高周转）模式已需要转型，通过出售土地还债的难度越来越大，应考虑改革并逐步取消“预售制”，抓住机会推进结构性改革，解决房地产风险背后的制度性问题。（来源：21世纪经济报道）