[治理策略] 周平:国家力量在乡村治理中的意义

周平（云南大学教授，博士生导师）

广大的乡村长期占据着中国基层治理的主体位置，如火如荼推进的乡村振兴在将乡村发展凸显于国家发展和民族复兴舞台中央的同时，又进一步突出了乡村治理在基层治理中的地位和影响。因此，在“基层治理的结构性困境与出路”的讨论中，乡村治理也就成为必须重点关注的对象。其中，国家力量在乡村治理中的角色定位，更是一个关键性问题。

对于乡村治理中的国家力量或国家因素的认知，国家与社会关系无疑是一个重要而有效的分析框架。忽略了这个认识工具，便无法对乡村治理的总体面貌和特征进行有效的描述和分析，也无法将若干具体问题在底层逻辑的基础上进行理性的论述。但是，国家与社会关系这样一个源自西方的认识框架，一旦运用于中国从悠久历史中走来的乡土空间，就有一个重要的问题或事实必须得到重视，即它不可避免地被赋予了特定的内涵，从而具有了突出的中国特色。

首先，国家力量生成于中央集权的权力配置体制。深入到乡土空间中的国家权力，皆根源于中央集权权力配置体制，因此便蕴含着强大的势能，能够在乡土空间中自主且强势地运行。并且，由于中央集权的国家权力具有对整个国家进行统治的正当性，源自或依托于中央集权的国家权力或力量对乡土空间的深入和对乡村治理的介入，也就天然地具有正当性。当代中国的国家力量，因执政党在对其进行领导的同时也深度嵌入其中，从而具有更加丰富的内涵和更加强大的能力。

其次，乡土空间与农业经济不可分割地结合在一起。中国的乡土空间形成和运行的经济形态一直都是农业经济，因而这样的乡土空间也通称为农村或乡村，在源源不断地提供社会生存所必需的农产品从而为社会的存在提供基础的同时，也在长期的延续和运行中孕育了中国的传统文明。中国的传统文明本质上就是农业文明。

再次，乡土空间中的社会缺乏组织性。中国乡土空间中的社会长期与自然农业经济结合在一起，而这样的农业经济又以一家一户的方式组织和运行，因此农村人口的居住便处于分散状况。并且，这样的社会组织和经济组织方式延续的时间非常长，在此过程中非农经济在乡土空间中受到了严格的抑制。因此，乡土空间中社会和经济的组织化、规模化的程度都比较低，较之于后来发展起来的城市社会而处于薄弱状态。

最后，乡土空间的范围十分广泛。长期处于农业文明的中国，不仅长期以农村为根基，而且这样的乡土空间遍布于整个国家因而范围十分广大，或者说，乡土空间充斥于国家的整个地理空间。在相当长的历史时期内，整个中国俨然就是一个举世无双的巨大农村。如此一来，中国乡土空间中社会的分散和弱化，也代表了整个国家的面貌。

因此，中国乡土空间或乡村治理中的国家与社会关系分析，在社会历史背景、着眼点、影响力、结构性特征等方面，都具有自己独特的内涵，从而促成了国家与社会关系分析框架的中国化。

乡土空间中的国家与社会关系，在不同历史条件下有不同的内涵和特点。对其进行长时段考察而得到的认知，对今天乡村治理中国家与社会关系的研判，具有重要的参考价值。

在漫长的王朝国家时代，国家力量在乡土空间中总体上处于缺位的状态。在“皇权不下乡”权力结构的安排中，国家力量总是在兴修水利、道路等枢纽性工程的过程中对乡土空间进行渗透，但国家力量对乡土空间的深入并未成为体制性的安排。因此，国家力量对乡土空间的介入比较有限。从总体上看，乡土社会处于自治和自组织的状态。乡村社会的这样一种状态，与王朝国家体制本身高度契合，或者说，这样的乡村社会构成了王朝国家的基础。但是，这样的状况也导致了乡村社会的自我发展能力不足，因而未能孕育出工商业文明的基本要素，缺乏实现现代化的原生性力量，甚至成为中国现代化迟滞的重要根源。

现代国家构建中，国家力量开始迅速而成规模地向乡村渗透。在辛亥革命后开启的现代国家构建进程中，为了达成民族国家对国家整合的需要，国家政权快速地向乡村深入，政权下乡又促成了政党下乡、行政下乡。与此同时，国家力量推动并主导了对乡村的改造，推动了大规模的土地改革。国家力量在全面深入乡土空间的过程中，也促成了乡村社会的组织化。如此一来，国家力量便实现了对乡土空间的全面介入，给乡村社会带来革命性变革，促进了国家的整合、农村的组织化以及广泛的社会动员，为国家工业化提供了重要条件。但是，国家力量的扩张，尤其是对乡村的全面管控，反过来又抑制了乡村发展活力的生成。

改革开放以来，国家对乡村空间的介入在不断地进行调适。以联产承包责任制开始的农村改革，一开始就将直接插到生产队的国家权力回撤至乡镇一级，通过增强乡村的活力而为乡村发展和国家整体改革注入了活力。国家权力回撤至乡镇以后，乡镇以下的社会以村民自治的方式进行自我管理。这样的方式增强了农民的积极性，打破了国家力量在乡村中直接且强有力的管理导致的经济和社会的僵化，为乡村的发展注入了巨大的活力。但是，这样的状况或体制在发展中也出现了乡村自我发展能力不足、执政党和中央政府的意志难以全面贯彻的窘境。于是，国家力量又以新的方式如农村党建、协同治理等方式，全面加大了在乡村进行贯彻和介入的力度，为乡村的发展注入了巨大的力量，促成了乡村脱贫和全面建成小康社会目标的如期实现。

从国家与社会关系的演变尤其是改革开放以来几十年的发展中，可以得出几点启示。一是全面深入乡村的国家力量是一个完整的体系。现实情况表明，深入乡村的国家力量并不是一种单纯的力量，而是政权力量、政党力量的有机结合，还整合进了一定的企业力量，因而蕴含强大的功能。二是乡土空间中的国家力量不可或缺。由于乡村社会组织的弱势现象仍在发展，导致乡村自我能力无法满足国家发展的期待，从而为国家力量发挥作用提供了必要性和空间，国家力量所注入的组织力、推动力、资源、规制、保障，成为推动乡村发展的根本性力量。三是乡土空间中的国家力量具有自足性。乡土空间中的国家力量在组织化、有效性的基础上，还通过意识形态的论证而赋予自身以价值，进而为自身提供正当性。于是，国家力量便具有了自足性，形成了自我发展和自我演变的逻辑。四是乡土空间中的国家力量也具有负面性。深入乡村的国家力量由于上述特点，不仅易于造成自我扩张，形成对乡村治理和发展的全面把控，而且导致了高度的行政化以及唯上是从的问题，使乡村社会自我发展的能力和活力受到抑制与弱化。

今天，正在全面推进的乡村振兴，将乡村治理中如何发挥国家力量的问题再次凸显于理论思考和学术探索的议题中。不过，在今天讨论乡村治理如何配置国家力量的问题时，首先就遇到了乡村振兴的根本目标是什么这一根本性问题。

改革开放以来，农村自身的地位及其在国家发展中的重要性，一再将“三农问题”凸显于国家治理的突出位置，中央也通过多个“一号文件”来加以应对。但是，在全面脱贫攻坚和全面建成小康社会的目标如期实现之后，传统的“三农问题”已得到了解决。在此基础上推进的乡村振兴，就不再是又一个解决传统“三农问题”的框架，而是具有更加高远的目标和取向的战略布局。

在现代化持续推进并取得巨大成就的基础上，中国已经逐步且扎实地实现了由传统农业文明向现代工业文明的转型，并在此基础上开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，进而将重塑具有中国特色的现代中华文明。在此背景下全面推进的乡村振兴，必须与之合拍而具有文明构建的内涵。

从国家层面的总体战略来看，乡村振兴依托于乡土空间的地理、产业和历史文化资源，努力将乡土空间与城市空间有机地结合起来，着力发展现代农业，并糅合进现代工业、商业、旅游、文创等多种产业形态，打通居住空间的城乡隔阂，充分挖掘和利用积淀深厚的乡土文化（乡愁），注重自然环境生态的维持和提升，使乡村在国家整体发展中实现比以往任何时候都更大的发展。

将乡村振兴置于中国文明转型的历史大势中审视，聚焦乡村振兴的发展方向，其塑造现代乡村文明，为中华文明新形态打牢基础的意涵，就一步步地凸显出来。通过现代乡村文明的塑造，巩固并有效发挥范围巨大、对整个国家发展具有根基意义，并具有深厚历史积淀的乡土空间的功能，为整个国家的整体发展和现代中华文明的塑造，创造并提供更加有利的条件，是乡村振兴的根本所在。简单地说，今天乡村振兴的目标是重塑现代乡村文明。

然而，在兼具自然、社会、经济特征，以及蕴含生产、生活、文化、生态等多重功能的乡土空间中塑造新的文明形态，仅凭乡村自身的力量是无法达成目标的。在此过程中，国家力量不仅不可或缺，而且必须更加有效地发挥作用。但是，如何配置国家力量并使之发挥有效的作用，尤其在有效发挥其作用的同时也使乡村自身的力量逐步发展壮大，并在现代中华文明塑造中发挥更大的作用，是一个值得认真研究的重要课题。

此外，国家力量在乡村治理中的持续性和稳定性问题，也必须纳入思考和谋划的范畴。必须注意的是，今天国家力量在乡村治理中的作用是以充沛的资源提供为主要方式的。但是，国家提供资源的能力必然受到经济发展周期和外部形势的影响，新冠肺炎疫情的演变也会产生严重的影响。因此，乡村的治理和发展在依托国家力量的同时，也必须逐步形成自我强化能力，从而在促进自身发展的同时也为国家发展提供有力支撑。

综合考虑上述情况，今天乡村治理中的国家力量所要充当的，不能是一个具体的管理者的角色，而应该是一个战略推动者的角色。首先，充当推动者，为乡村发展提供有效的战略推动力，并对其进行引领。其次，充当提供者，提供制度、政策、必要的发展资源以及公共服务。再次，充当规制者，对乡村的治理和发展进行整体规制，赋予其价值，规范其发展。最后，充当保障者，提供与城市一致的社会保障，保障其民生，保护其生态。当然，这样的角色定位只是一种总体性的战略考虑，不同的乡村需要根据自身的情况进行适应性配置，使乡村中的国家力量与社会力量在现代乡村文明的塑造中保持一种动态的平衡。（来源：乡村发现转自：《探索与争鸣》2023第1期）