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林辉煌 胡可欣（华南理工大学公共政策研究院副院长、研究员，中国现代化研究院资深研究员；华南理工大学社会工作研究中心硕士研究生）
一、问题的提出
资本大规模下乡的现象始于2013年，尤其是在2017年党的十九大提出乡村振兴战略后更是如火如荼。全面建成小康社会之后，为进一步助力乡村振兴，国家继续鼓励和引导资本进入乡村，推动城乡要素自由流动，激活乡村经济发展活力，从而打造多元主体共同参与乡村振兴的新格局。资本下乡为农村带来市场中的资金、管理、技术等要素，给农村经济注入了活力。从资本的行动逻辑来看，资本下乡主要受其逐利本性的刺激，是基于市场供求和收益驱动的经济行为。从政府的行动逻辑来看，税费改革后的乡镇普遍具有引入资本来经营土地的积极性，这是乡镇博取政绩的重要“名片”。然而，实践经验表明，资本下乡并不必然给乡村经济带来发展，资本的逐利天性往往会损害村庄利益、伤害农民权益，导致“跑马圈地”、圈钱跑路、毁约弃耕现象的发生。地方政府为乡村引入资本，为企业提供经营平台，而企业在乡村经营不善之后往往一走了之，丢下烂尾工程由政府来兜底买单。 资本下乡一般是通过项目制来实现的，通过自上而下的资源输入，将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来。城镇工商资本投资农业生产，本质上是促进农户与投资者之间的土地和劳务等资源的流转，而村社组织作为强有力的“中间结构”有助于推动资本与农村资源的充分结合，破解公共资源配置困境。社会企业正是通过寻找村庄中间人、建立利益关联等策略嵌入到乡土社会之中。通过将这些本地农户吸纳进自己的产业链，他们的社会资源可以成为资本下乡的缓冲力量和润滑剂。可以看出，随着资本下乡的常态化和普遍化，资本在探索与村庄新的结合方式，不再局限于传统的单向输入路径，逐渐有新的组织和形式成长起来，成为主动对接外部资源的行动主体。 资本下乡具有非常广泛的综合效应，资本与其他要素的组合所带来的增长效应、分化效应、排斥效应和断裂效应相互交织。一方面，资本下乡有利于吸纳当地人口就业，拓宽农民增收渠道，加快传统农业改造和现代农业建设，一定程度上化解了乡村治理过程中的集体行动困境。另一方面，外来的工商资本往往与乡土社会互动不畅，资本下乡很容易造成精英俘获，对农村基本经营制度造成冲击，对失地农民产生挤出效应，导致产业“非农化”，威胁粮食安全。部分资本投入者的主要目的是套取财政补贴，或是非法改变农地用途。而地方政府在引导工商企业与农民建立利益分配机制时，忽视了利益保障机制的建设。结果，工商资本下乡往往违背了公共利益，与农民争利，导致供需脱嵌和资本攫取，吞噬了基层治理的自主性。 既有研究对资本下乡的路径和效应进行了较为细致的分析，但是对资本下乡困境形成的结构性机制尚缺乏足够深入的分析。资本下乡是政府、企业和农民等行动主体在村庄社会的互动过程，本质上讲，这是一个围绕资源配置的政治社会学命题。本文将引入参与式治理的理论框架，深入研究政府、企业和村庄之间的互动逻辑，揭示当前资本下乡的结构性困境，并尝试探讨一种“参与式资本下乡”的可行模式。 作为去集权化，强调协商、赋权和自主的治理形态，参与式治理的兴起与政府和市场的双双失灵有关。无论是政府主导还是市场主导，都很容易出现利益集团的固化，进而损害社会的权益。在利益集团强大且分散的环境下，引入参与式治理是一种务实的逻辑。从参与主体的角度看，参与式治理是公民与政府通过民主协商机制达成公共政策目标共识的过程，实现政府与公民的合作治理，建设“善治”政府。从参与形式的角度看，参与式治理的核心含义是强调利益或利害相关者自下而上的参与。从参与理念的角度看，参与式治理被认为是一种建立在有异于官僚制范式基础上、旨在推动普通公众对公共管理过程参与的一种制度性安排。“参与式治理在一般治理理论的基础上，特别强调‘参与’的意义，要求非政府组织和公民个人直接地、积极地参与社会公共事务的管理过程，发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系。” 参与式治理在中国的兴起与城市社区的建设密切相关。20世纪80年代，改革重心从农村转移到城市，参与式治理成为现代民主在当代中国城市的实践形式。参与式治理有助于培育社会资本，为公民有序表达诉求提供了制度化渠道，有利于建立和加强公民对政府的信任和认可。作为“决策框架”，参与式治理有利于政府自身决策的科学化和民主化，重塑政府与公民的关系，塑造“良好公民”。整体来说，有关参与式治理的研究主要集中于城市社区，将该理论框架运用于乡村领域尤其是资本下乡的研究较少。本文将引入参与式治理的理论框架，深入分析当前资本下乡的结构性困境，并在此基础上尝试提出“参与式资本下乡”的新型实践模式（见图1），为更好地推动资本参与乡村振兴提供有效的方案。 图1 参与式资本下乡的实现过程 南村位于华南地区A省Y镇的山区，地处三省接壤处，属于典型的石灰岩地区。南村是所在Y镇最大的行政村，拥有水田约一万亩，旱地约八千亩，户籍人口六千多，农业以种植为主，主要是水稻、黄豆、玉米和花生等。随着观念的改变，同时权衡收益和风险，留在农村种地的人越来越少，南村土地丢荒严重，闲置土地较多。本文的经验材料来自笔者及其所在团队于2021年11月在南村及Y镇开展的为期一周的驻村调研，主要采取半结构化的访谈方式，可应用的资料包括近十万字的访谈笔记和一手数据。
二、失控的资本下乡
自2017年开始，每年都有不少老板来南村考察投资。在南村投资的企业，经营范围涉及旅游开发、种植养殖和能源基础设施建设等。村辖范围内的历史文化旅游资源，是一片拥有千年历史的古建筑群。2014年，通过招商引资，县政府将这块旅游资源的经营权交给了Q公司。下面我们将主要以Q公司在南村的经营作为案例，分析资本进入乡村的运营逻辑以及给村庄带来的影响。 （一）外来资本与乡村社会的互动 Q公司运营的旅游景区，还有一部分村民生活在其中。按照合同约定，Q公司需付给该村村民每人每年62.5元的资源费，由于资金原因企业已有两年没有兑现承诺，对此村民意见纷纷。 “景区旅游开发公司，资源费欠65万没有给村里。村里每人每年62.5元，按人头算，去年今年都没有给。” 从所有权的角度讲，村庄范围内的公共资源属于集体所有，农民作为集体成员，具有无偿使用公共资源的权利37。因此，资本占有公共资源，却不支付资源使用费，是对农民权益的侵害。 在旅游景区内，农户经营的农家乐和民宿共计一百四十余所，根据民宿的观景位置和装修条件不同，对游客的收费标准也不同。整体来看，农户经营民宿的年收入从几十万到百来万不等。当然，就整个村庄里的农户而言，能够在景区内占有房源并经营的只是极少数村民，大多数人没有机会得到这个红利。村庄的旅游资源是公共品，所有权为村庄集体共有，但公共品衍生出来的利益却被私有化。资源的稀缺性将大部分在景区没有老屋的村民排斥在外，使得利益既得者和利益未得者两方的收益情况对比显著，后者由此产生了强烈的被剥夺感。 Q公司流转了农民的一部分土地，平整翻修后在景区公路旁建小木屋，再将小木屋出租给村民销售纪念品，每个小木屋每月租金800元。而村民将土地流转给企业的费用是一亩一年700元，且按照面积来算，一亩土地能建造二十多个小木屋。自家土地流转出去摇身一变成为高价摊位，这样大的差价显然不能为农民所接受。农民与企业商谈减免租金未果，为此频频引发企业主与农民之间的冲突。“那个副总还跟村民打架。”Q公司在村庄的经营引来了村民的抱怨，企业拖欠资源费已经伤及每个村民的切身利益，而经营农家乐和民宿导致村民收入不均衡进而引发了村庄的经济分化，企业与村民争夺土地增值收益并由此造成的肢体冲突，将资本与农民之间的利益冲突推向极点。 以上三个案例反映了外来资本下乡后与乡村社会互动不畅，问题聚焦在Q公司与农民的利益联结上。从案例来看，资本下乡导致农民的利益受损，体现在两个方面：第一，旅游资源属于村庄集体资产，政府将旅游景区的经营权交给企业，企业理应按照合同条款支付资源费给村民，现实情况是企业拖欠致使农民的利益没有得到合理保证；第二，资本下乡给村庄创造的机会有限，旅游红利仅能带动一小部分人获利，大多数村民依然只能靠种田或者外出打工谋生，村民之间的收入差距逐渐拉大。村庄的资源本就稀少，房屋的地理位置和产权的私有性使得民宿的开发在市场中具有稀缺性，农民轻易不会出让这份利益。一部分农户依靠此资源成为旅游经济的利益既得者，与之相对的大多数没有获利的农民产生的被剥夺感将会引发村庄的社会分化，导致人与人之间的隔阂，不利于乡村的发展建设。 （二）资本“逐利”与政府管控之间的拉锯 近几年来，为了扩大知名度，Q公司接手景区后在媒体宣传和广告投放上投资不少，广告遍布高速公路收费站、高铁站等地方，实现了景区从之前客流量一年两三万人左右到现在四十万左右的转变。2021年在前期宣传活动的基础上，Q公司增加自媒体宣传，如在抖音、小红书等媒体平台上利用达人、网红的流量吸引游客。仅在宣传这块的全年投入达六百万左右，与往年相比大幅增加。然而，在软设施上投入如此之多的Q公司却不愿在景区的基础设施上投入资金，景区的维护和建设几乎都是由政府投资。 景区的古建筑群为木质结构，存在火灾的隐患。为保护古建筑群落和居民安全，旅游景区内的房屋需要统一安装消防栓、消防灯、开关装置等设施，总费用约一千万，这笔费用几乎全部由政府出资。据了解，目前政府有意让该企业退出景区经营，但为期四十年的合同目前才执行了不到八年的时间，Q公司提出条件，要求政府支付四个亿的违约费才肯退出。在镇政府看来，这跟勒索无异。 “消防栓的安装加起来差不多有一千万。消防主体责任应该是谁受益谁负责，企业是主体责任，政府是监管责任。但是现在是政府投资，企业存在占便宜的嫌疑，企业跟县里的招商局签的协议，不是直接跟我们（镇政府）签的，所以政府也是被‘绑架’了。万一发生火灾，企业承担门票损失，但是对群众损失很大，资源无价。企业是说投了一个亿，主要是在宣传上，宣传效果比之前好，知晓度提高，但是硬件设施就不想投资。现在消防设施全部由政府投资，企业明显是占了大便宜。国家明确要求对古建筑进行保护，政府又不得不投入。” 在政府与资本之间的拉锯中，资本正是看到了政府对于公共资源的保护，以此获得了要挟政府的筹码，推动政府不断投资，企业则坐享其成。在政府与企业形成的利益机制中，企业成为具有主导权的一方。 （三）外部资源的强势输入掩盖村集体话语权 2018年，县政府通过招商引资给南村引来了一个大型的光伏项目，规划用地一千多亩，在签约之后一直未开工。后来村委会才得知该项目合同在政府和村民完全不知情的情况下已经被企业转让给他人。引进光伏项目并不是拍脑袋作出的决定，县乡政府派人连同南村的村干部一起下村选址，经过几轮调研和讨论后才定下来。由于涉及的土地面积大，需要村委配合做群众工作，村干部挨家挨户做群众工作才获得了村民的许可。“老板跑路”的事情发生后，企业和村民原先协商的200元一亩的土地租金，拖欠至今。此前村干部为了给企业提供场地便利，做好项目落地配套措施，花了一个月的时间雇人清理场地，如今企业易主，工人的工资款只能由村里自掏腰包解决。 “光伏项目，2018年县里扶贫办说要做，大概有一千多亩，到18年签合同，老板不见了，把合同转让给别人，当时租金200元，签约一年，租金都没有给。村委还去帮忙开路，找工人把那路上面都清空，钱只能自己出，扶贫办就给了一万。最后县里登报，取消合同。我们也是莫名其妙，这老板你不来，说也不说一声，（合同）就转给别人算怎么回事！” T公司则计划在南村建设养猪场，涉及土地面积约350亩，这是Y镇的重点项目，受到县乡两级政府的重视。在政府和企业面前，村集体根本没有谈判的空间，只能作为一项政治任务去完成。村干部尽力去做村民思想工作，最后土地是租下来了，部分青苗费也已经赔给村民，结果因为环保原因，政府要求项目停工。为了给村民补偿青苗费，村委会已经向银行贷款十多万，现在项目戛然而止，土地无人承租。事实上，村干部作为村庄外部资源与村庄内部社会的交界点，承担着重要的职能，资本进入村庄社会需要通过村级组织以降低与农户打交道的成本38，政府的项目输入通过村干部了解农民的意愿才能更好地对接农民的真实需求。村集体对村庄事务的主导权和话语权一再被政府和资本等资源掌控方挤压，使得在村项目的开展悬置于村庄管理之上，越过了村集体和村民。 “养猪的项目，因为资金的问题没有动工。涉及350亩土地，租金没给，没办法做。镇政府的重点项目，县市都非常重视，十多万是县里给的，先补青苗费再给租金，租金是300元一亩，老百姓同意。政府说因为环保问题，就没有继续下去。不早说，白浪费那么多精力！钱已经给了一部分农民，把地先自己租下来，然后看谁来经营。青苗费至少要赔200万，现在只赔了80万。镇里先补偿树苗，然后再租地，跟老板定了20年合同。我们每天晚上去面对面做村民思想工作，企业突然不做了，白白浪费两个多月。赔农民60块一棵树苗，村委出10块作为股份，村委总共出了十几万，贷款一年还清。”（南村党支部副书记，访谈时间：2021.11.26） 无论是上级政府的项目输入还是企业的考察投资，都是由政府与企业签约，村庄没有话语权，不成功的资本下乡投资反而使村集体为此负债累累。一边是上级政府强行引入的资本，村干部无权干涉，只能无条件协助开展工作，甚至以赊账、垫资或自筹资金等方式帮助完成任务，引发村集体的债务问题；另一边是资本下乡后，对于后续的建设方案，政府和投资方往往不直接与村民商量，资本投入与撤出的随意性极大，带来严重的经济社会风险。
三、监管缺位与参与不足
资本失控的原因不能简单归因于企业这一个行动主体，还应从资本下乡的全过程来分析。政府、企业、村集体和农民在资本下乡中的表现都会影响资本下乡的成效。 （一）政府监管的缺位 首先，政府监管缺位体现为合同条款的拟定存在漏洞，合同年限和约束条件的不严谨给了企业“钻空子”的机会。合同规定景区四十年的经营权转让给企业，这就意味着在这个时间跨度内企业对景区的经营和管理负主体责任，但是企业对景区的建设投入和对村民的权益保障、政府对企业经营的监督，则缺乏有效的规定。在政府对合同的管理中，一方面是合同条款的利益捆绑机制和退出机制不明确。工商资本下乡得益于政策的推动，政府与企业的利益出发点不一致，但对结果的期待是一致的。理想的资本下乡应该是“双赢”的结果，然而作为责任主体的企业一出现风险就逃避，政府则需要承担舆论压力。同时，合同条款对企业的约束力不大，政府并没有对外来企业经营情况进行严格评估。有些企业一边占用乡村资源，一边消耗政府和民众的信任，影响了所在区域的整体利益。另一方面，政府在合同内容上对双方的责任和义务界定不明确，合同缺少对责任主体行为具体而明确的描述，缺少有效的惩罚措施，无法对企业进行有效的约束。 其次，政府的监管缺位体现为过程监督乏力。资本进入村庄后，出现了“圈地不用”“老板跑路”“合同转让”的现象，归根结底是政府的监管没有对企业形成约束。一方面是政府在考察企业的资质时没有充分调查企业的背景和资金实力。例如，Q公司在来南村投资之前并不是旅游公司，在专业性和目的性上存疑。由此可见，现实中存在着资质良莠不齐的企业进入乡村投资，把项目承包下来却又无力经营建设，政府在前期对企业的运营能力考察存在疏漏。另一方面是政府对资本在村庄的经营过程没有及时跟进，导致监管乏力，项目发包出去后仅通过后期验收的形式对项目成果进行考察，对企业在村庄运营过程中的细节把控不到位，企业在经营过程中出现的问题没有及时得到解决。政府在招商引资之后对资本的后续行为没有严格监督和规范，导致企业一旦出现资金链断裂就退出经营，留给乡村烂尾工程，而政府往往是后知后觉，这种行为对村庄后续的建设发展会产生不良的影响。 从政府与企业的关系来看，政府应充分引导企业发展，给予企业发展的空间，也应警惕资本的无序扩张。市场的风险性和资本的趋利性使得企业在运营过程中往往以利益最大化为追求目标，在这个过程中很容易损害到政府和农民的利益。因此，政府在招商引资的过程中设定准入门槛是保证资本质量的基础性工作，选择符合条件的企业进入乡村，创造良好的平台，维护乡村的产业生态，在资本下乡参与乡村产业运营的过程中承担监管的重要职能。 （二）村集体缺乏话语权 村集体缺乏话语权首先体现为村庄治理能力弱，具体表现为村集体与资本的利益协商能力和谈判能力不足。村委会既是农村的基层群众自治组织，也是行政体系在村庄的延伸，对上需要承担行政任务的执行，对下需要反映村庄集体的利益诉求，是正式制度与社会资本之间的联系纽带，也是离群众最近的权力主体。南村的村委在资本下乡的过程中没有展现出应有的组织管理能力，而是比较被动地承接外部资源和项目。从村民们松散的利益联结机制可以看出，村庄的主体性意识不强，村庄内部没有形成坚实的利益共同体，村民对于集体的概念就是每年获得的基于旅游业的集体分红，实际上这些集体分红并没有按时给到位。除此之外，再也没有什么能够把村民联结在一起。对于Q公司拖欠村集体资源费的情况，村委会毫无办法，在涉及村集体的利益上没有与资本协商的能力。 村集体缺乏话语权的另一个体现是村集体的功能虚置。在南村的大多数项目中，资本方几乎都略过了村集体直接跟县乡政府对接，村两委承担的更多是辅助工作，在前期与资本的协商和议定环节缺乏表达的机会。资本下乡更多时候是政府与企业之间达成协议，作为直接受益主体的村庄却丧失了基本的自主权和话语权。例如，在Y镇的岭村，政府将“三清三拆”和“柴房改造”等项目工程以招投标的方式发包给工程公司来做，由于是政府与企业直接建立合同关系，承包公司进入村庄施工后，村委会和村民才知晓事情。村集体的功能虚置会带来很多不良后果：首先，直接影响了村民对项目的配合程度，没有事前与农民进行协商会导致农民不愿意配合，项目施工建设难以开展；其次，面对资本侵损村庄集体利益的情况，村集体无力进行抗争，可能引发村集体的债务风险；最后，对村庄本身来说，村集体不发挥作用将会进一步削弱村庄治理的能力，村庄的自主性渐渐丧失，成为依赖资源和项目输入的被动型发展村庄，缺乏持续发展的内生动力。村庄的建设和发展要立足于村庄本身的需求，而不是外部主体的利益关联。 村集体的功能强化，关键在于村集体是否能够了解村庄的真实需求，维护村民的利益，在具体的事务上发挥作用，衔接好外来资本与本地资源，促进资本在村庄的有效利用。相比位于行政体系之中的政府，村社组织的优势在于它是一个较为灵活自主的利益集合体，既能够弹性地与资本进行互动，又能够有效整合村庄资源，对资本主体进行筛选和引导，通过村民的自组织自管理形成一定规模的利益集体，从而推动村庄的可持续发展。 （三）农民难以参与其中 当前，乡村振兴呈现出以政府和企业为主导的二元格局，农民在资源的掌控上不占有优势，在资本下乡的过程中更没有什么话语权，资本下乡后又被排斥在经营主体之外，村庄的建设发展似乎与农民毫不相关。在南村的产业发展中，农民的参与呈现出参与度低、主动性低和组织化程度低的特点。 从参与范围来看，能够在资本下乡的过程中真正参与进去的农民数量非常少。南村的资本下乡带动的只是一小部分农民收入增长，而这种收入增长带来的是更多人的相对被剥夺感。两部分群体之间的收入不平等被逐渐拉大，村庄的经济秩序遭到破坏，引发村庄社会分化，不利于村庄的稳定。 从参与领域来看，农民能够参与的领域非常有限。在不同类型的资本下乡中，农民最易参与的是种植业和养殖业，相对来说需要付出的成本少。其他的产业如旅游业，农民则很难参与进去。然而，资本下乡的重点往往不在种植业和养殖业。 从参与深度来看，农民在资本下乡中的角色是边缘化的：一是农民无法参与资本下乡具体的管理决策，外来资本带来了资金、技术和人才，在核心岗位设置上以企业自有人员为主，农民往往从事的是流动性和可替代性强的工作；二是农民也没有把参与资本运营作为自己的主业，在他们看来，外来资本的风险性和不确定性要远远大过小农经济，资本的收益是不稳定的，农民难以应对这样的变动性。 农民在资本下乡中的参与性不强，究其原因是农民在乡村发展中的主体地位没有得到重视。资本经营的随意性和风险性消耗了农民对企业的信任，南村年年都有毁约弃耕的乱象，企业不负责任的行为使农民对于外来资本更加谨慎。同时，政府经常越位代办村庄事务。资本下乡的全过程始终是政府与企业之间的对接，村庄成为各种项目的被动接收者，农民是否参与其中似乎无关紧要。简言之，对于资本下乡来说，在实践中只重视掌握更多资源也更有话语权的政府一端，疏离了利益最相关的农民一端。 乡村振兴要坚持农民的主体地位，本质上是在国家帮助下充分发挥农民的主观能动性，实现更美好的生活。在中国脱贫攻坚和乡村振兴的实践中，国家与农民的利益是一体的。我国的乡村振兴遵循的不是资本主导的发展逻辑，而是农民主体的社会主义逻辑。农民无法参与到资本下乡的实践中，这偏离了国家振兴乡村的初衷。
四、参与式资本下乡
近年来，在农村随处可见“乡村振兴，产业先行”的标语。不可否认的是，资本下乡是契合现阶段经济社会发展和促进农业农村现代化建设的助推器，资本以市场为依靠，对农村地区发展有着很大的促进作用。随着农业税费的取消，基层政府的财政资源“空壳化”，基层政府对外来资本自然更加青睐。 解决“三农”问题关系国计民生，始终是全党全国工作的“重中之重”。2022年的“中央一号文件”《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，重点发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等产业，聚焦产业促进乡村发展。实现乡村振兴，需要把产业作为资本下乡的重要载体，激活多元主体助力农村建设，带动乡村经济发展，促进乡村产业兴旺。乡村振兴不是国家独力建设乡村，而是社会合力推进乡村发展。面对当前资本下乡的乱象，我们提出一种新型的“参与式资本下乡”，这不仅意味着政府、企业和农民等行动主体在形式上的共同参与，更重要的是充分发挥各主体自身的优势协同参与。 （一）政府参与资本下乡 资本下乡是要素重新配置的过程，有研究认为，资本下乡的失败是要素配置出现问题，而要素错配的原因往往是政府与市场的边界不清41。在市场经济的环境下，发挥市场对资源配置的决定性作用是保障经济发展的关键。政府越位管太多，市场经济就会丧失活力，市场要素的流动速度就会减慢；而政府缺位，市场也会失控产生乱象。政策驱动下的资本下乡，其目的常常是为了套取政府补贴和优惠，在逐利目标的驱动下企业难免疏忽法则与规范，扰乱市场秩序。因此，政府在资本下乡中担任的是引路人的角色，既要政府宏观调控，又要保障企业微观自主。政府提供资本下乡的整体规则，在制度和政策层面提供更完善的支持，在资本下乡的过程中树立规范，引导资本的行为，不越位也不缺位。在政府参与资本下乡方面，法国政府对农业投资的管控是一次较为成功的尝试，值得我们借鉴。 二战结束到20世纪70年代，法国用了二十年的时间就实现了农业现代化。法国乡村建设先后经历了农村生产力的提高阶段、相对完善的乡村发展政策阶段和城乡及人与自然和谐发展阶段42。在一系列经验中，法国很重视制度供给。其中，法国政府尤其注重政策对农业的指导，通过完善农业法律法规将政府和资本的责任和边界划定，注重乡村的高效化管理和规范化发展。严格的惩罚机制使得乡村法治能发挥应有的作用43。从政府投资来看，农业发展较多以中央政府投资的形式进行，主要集中于农业发展与农村发展两个方面。法国对农业的投资领域主要包括农业生产生活基础设施建设、农业结构调整与土地兼并、农业技术研究与推广、农产品流通设施、农村环境治理与保护、农村救济事业等方面44。法国的乡村建设典型模式是“综合发展型模式”，即在国家整体规划和科学指导的精神下，通过有效协同，加强各部门之间的联系，整合社会各个部门的优势资源，共同推动乡村社会的发展。法国致力构建的是一种“有限政府、农民主体、依托农协、全社会参与”的多中心的乡村治理模式45。 法国政府发展乡村的做法对当今中国的乡村振兴发展有很多借鉴之处。在中国，倡导参与式资本下乡的道路中，政府的角色应该是什么样的？首先要厘清的是政府与市场的边界问题，政府和市场的责任和权力应该有明确的界定，通过具体的法律法规来引导促进资本下乡的规范化管理。其次，政府对于农村的投资应以农业为主体，加强国家对农业发展的政策指导和制度保证。最后，政府对于乡村发展的道路应有长远和明确的规划，乡村振兴要坚持以农民为主体，而不是以资本为主体。 （二）村集体参与资本下乡 在参与式资本下乡中要强化村集体的参与能力，提升其对村庄的治理能力和对外来资本的谈判能力，将资本下乡积极转化为集体经济收入和集体统筹能力，切实保护集体和农民的利益不受损害。 以村两委为代表的村集体在资本下乡的过程中能够赋权于农民，将农民组织起来，形成集体的统筹能力，才能在密集的资本下乡中有针对性地对接资源，提升集体经济收入。集体经济收入由村庄所有成员共有的生产资料创造。以土地为例，村集体通过整合零散的资源，将土地连片流转给企业，促进土地的集约化和适度规模化经营，能够提高土地使用率，而农民则可以通过流转土地获得租金。通过集体对分散资源的管理，能够形成“规模效应”，减少管理过程中的成本。利益的集中也有利于增强农民与企业的交涉能力，维护个体和集体的利益。农民的组织化程度越高，资源的集聚效应越强，在资本下乡时，能够抓住的机会就越多，更有可能通过资本的力量带动农民的收入增加。 村集体在参与式资本下乡的模式下，需要提升自身的治理能力。一方面，对接政府工作时，村集体需要提升工作的协调处理能力，更好地承接国家自上而下的工作任务。另一方面，对接村庄工作时，村集体需要及时总结经验教训，提升村庄利益保护意识，建立村庄利益保护机制，善于利用自身优势，提升与外来资本的谈判能力，实现双方平等互利，真正参与到资本下乡的商议过程中来。对于企业来说，通过村集体来认识村庄整体风貌也有利于企业快速熟悉村庄社会并推进工作。村集体通过发挥自身在地化的优势，与企业展开合作，能够更好地促进村庄的发展。参与式资本下乡就是在原有的治理模式上，强调提升村集体的治理能力，提升农民的组织化程度，增强村集体的主动性和主体性，培育高质量的乡村治理和乡村振兴主体。 （三）农民参与资本下乡 从根本上来说，农民应当是资本下乡的直接受益主体。在参与式资本下乡的模式中，要坚持农民主体地位，鼓励农民积极参与乡村振兴的实践，成为乡村振兴的关键行动者。 农民参与资本下乡，首先要培育农民的主体意识和发展意识，提升农民主体地位。当前资本下乡是政府和企业主导的资源输入，相比拥有更多资源和资本的权力主体，农民的力量弱小，在资本下乡的过程中往往处于被动地位。实际上，乡村振兴事关每一位农民的切身利益，在政府和企业资源输入过程中，应当充分发挥农民的主动性，强化其与村庄的利益关联，鼓励其将真实的需求合理表达出来。乡村振兴应注重村庄发展的内生动力，只有将村庄和农民当作发展和受益的主体，才有可能实现可持续的发展。 农民的有效参与是乡村振兴的根本要义。广大农民的真实需求得到合理表达，与外来资本形成有效的对接，才能确保资本下乡给绝大多数农民带来更多平等的发展机会。同时，资本下乡也需要真正惠及农民，贴近农民的生活。当前，工商资本下乡有非农化的趋势，脱离农业生产，对大部分农民来说缺乏吸引力，而第二、第三产业的发展在大部分农村地区并不具备成熟的条件，这方面的投资往往都以失败告终。 综上所述，参与式资本下乡是一种在政府—村集体—农民三方主体参与框架下的资本下乡模式。通过政府、村集体、农民和企业的良性互动，发挥各方优势，资本下乡不再被单单看作是某一个主体的责任，而是每一个主体都需要积极发挥作用的发展模式。换言之，乡村振兴需要全社会共同参与。在原有的资本下乡模式下，政府管理缺位，村集体丧失话语权，农民缺乏主动性，企业投资盲目，资本下乡的体系是不完整和不成熟的，由此导致各种乱象。在参与式资本下乡的模式下，政府发挥引领和监督的作用，企业投资更精准化，村集体影响力和话语权得到提升，农民的真实需求能够表达，从而使得外来资本能够更好地与乡村振兴的内生需求有效对接。
五、结论
党中央多次强调，要把乡村振兴战略作为“三农问题”的总抓手。资本下乡是促进乡村振兴的有力武器。实践经验证明，城市的工商资本下沉乡村，既可能带来经济效益，也可能给村庄社会造成破坏。正如本文通过案例分析发现，资本下乡在乡村并不都是成功的经验，资本在村庄的运营可能会偏离正常轨道，造成农民利益受到损害、村集体的治理能力被削弱、政府难以管控的局面。 我们认为，资本在村庄失控的原因有几个方面：从政府层面来看，由于前期合同管理的疏忽到过程中政府跟进延迟以及后期监督不足，政府在资本下乡的全过程中没能起到约束和规范的作用，反映了政府监管的缺位；从村集体组织的层面来看，村集体丧失话语权，治理能力弱，在资本下乡的过程中处于被动接受的地位；从农民的层面来看，资本下乡脱离农业生产，农民的真实需求没有得到合理表达，农民在资本下乡过程中呈现出参与度低，主动性低和组织化程度低的特点。本文通过参与式治理模式的阐述，提出“参与式资本下乡”的概念，为资本下乡提供了新的解释框架和行动策略。和以往的资本下乡模式不同，参与式资本下乡模式下，多元主体在推进乡村建设中良性互动，合作治理强调的是政府、村集体、农民和企业都是乡村振兴的重要参与者。以新的互动模式参与资本下乡的实践，能够整合多方资源和优势，明晰各主体的权限和边界，规避之前资本下乡出现的问题，实现多元主体的合作治理，促进乡村振兴战略的高质量推进。 资本下乡在一定程度上能够减轻国家在乡村振兴过程中的财政负担，充分发挥社会资源助力乡村振兴目标的实现。在资本下乡过程中，要明确目的与手段的关系。资本下乡为农村的发展创造新条件，为农民的生活提供新机会，促进乡村振兴和农民生活质量的提升，这是资本下乡的最终目的。在此过程中，资本下乡的手段形式多样，但不能忘记的是，手段是为目的服务的这一根本逻辑，不能纯粹为资本下乡而推动资本下乡。 需要进一步强调的是，乡村振兴的主力是广大农民群体，最终受益的也是农民自身，政府、企业等行动主体需要激活农民主体作用，而不是代替农民实现乡村振兴。在这个意义上，提升农民的主体性，培育农民的主体意识和发展意识具有基础性的作用。在乡村振兴中，资本并不是关键变量，试图通过大规模引进外来资本以发展乡村，而忽视广大农民参与城市化进程依然是农民家庭获得发展的最重要途径，是一种本末倒置的做法，很容易引发各种乱象。要充分意识到，绝大多数的农村都缺乏产业发展的现实条件，强行引入资本来谋求乡村发展，不仅会因为违背市场经济规律而陷于失败，而且有可能造成新一轮的资本对乡村的剥夺。 作为企业来说，资本是市场中活跃的要素，随着国家现代化转型，市场向纵深方向发展，乡村振兴要借助市场力量，促进外部资本与乡村资源的对接。作为政府来说，应当发挥基础性的作用，加强乡村地区基础设施建设，特别是农业基础设施的建设，为农业生产提供便利条件，为农民家庭的发展提供更公平的教育资源和医疗资源，这是在乡村振兴过程中比招引资本下乡更为重要的工作。而资本下乡应该更多向农业生产领域倾斜，保障广大农民的利益，维护农村秩序的稳定，这是参与式资本下乡的核心要义。 （来源：乡村发现转自：《中共宁波市委党校学报》 2023年第2期，第74-84页）
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发表于 2023-6-7 08:33:35
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