[产业策略] 以新型农村集体经济推动乡村产业振兴

张绘（中国财政科学研究院研究员）

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，今年中央一号文件是党的二十大胜利召开后发布的首个指导“三农”工作的“一号文件”，文件指出：“必须坚持不懈把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。”全面推进乡村振兴，关键是实现产业、人才、文化、生态、组织振兴，其中产业振兴排在第一位。只有实现乡村产业振兴，才能保持乡村经济发展的旺盛活力，筑牢扎实推动共同富裕的物质基础。财政作为国家治理的基础和重要支柱具有不可替代的作用，在推动乡村产业振兴的过程中，可依靠“共富型”财政政策的引导从而发挥新型农村集体经济组织的基础性和带动性作用，将乡村产业做大做优做强，实现乡村产业振兴，全面推进乡村振兴。

新型农村集体经济赋能乡村产业振兴需把握四个重点

农村集体经济组织是为村民提供农业生产、农村基本公共服务的主要保障力量，是农村稳定、产业振兴、农民富裕的重要基石，是实现共同富裕的重要经济载体。从全国看，特别是在脱贫地区农村集体经济仍然是发展中的薄弱环节。而实践证明，没有一定的集体经济，就难以把农民有效组织起来，难以发展产业实现农村集聚发展效应，难以尽快让全体村民享受现代化生活，促进共同富裕就没有扎实的基础。

实现乡村产业振兴要依靠“共富型”财政政策支持。财政在促进乡村产业振兴、农业高质量发展和共同富裕中起着举足轻重的作用。“共富型”财政促进乡村产业发展是在原有财政资金投入渠道不乱、用途不变的基础上，在现有财政支出不增的情况下，提高财政资金使用效率，对资源配置进行改善，进一步转变财政支持方式，强化资金的精准导向作用，聚焦共同富裕基本单元。一方面，由于政府补助资金也是农业产业资金，在不改变资金用途的前提下，支持村集体抱团承接种养殖业、农产品加工、农旅文化等农业特色产业项目。另一方面，引导社会资本和社会力量共同参与支撑乡村产业发展，将以往注重“加大财政投入”转变为建多元化投融资机制的财政政策体系。“共富型”财政政策在推动乡村产业振兴中，立足于通过发挥财政资金的撬动作用，依靠助力产业造血，有效盘活乡村闲置土地、房屋、资金资源，以改革创新为根本动力，以共同富裕为最终目标，重视民生与社会保障，聚焦缩小“三大差距”，推动重点群体“扩中”“提低”，促进公共服务优质共享的新时代集体经济发展模式。

实现乡村产业振兴不同于传统农业产业发展路径。乡村产业振兴并不仅仅局限于传统一产，而是促进一二三产融合，让农产品“身价倍增”，通过加快转变农业发展方式、进一步优化农业产业产品结构、充分激发农业发展内生动力，为农业强、农村美、农民富提供持续有力的保障。不同于传统农业，现代农业得益于科学技术的进步，科技进步贡献率不断提升，为乡村产业振兴提供了不竭的创新动力。除此之外，一些社会性、制度性的因素也影响农业现代化进程，集体经济作为我国公有制经济的重要组成部分，创新集体经济发展组织模式，将分散的农业资源整合并高效利用，对实现乡村产业振兴与适应我国经济社会发展的阶段性需求密切相关。

实现乡村产业振兴需要走中国特色的发展道路。从农业产业的社会属性、制度规定性来看，中国特色农业产业发展壮大要走一条组织化程度高、劳动生产率高、国际市场竞争力强的发展道路，这就需要发挥集体经济在组织动员、整合资源、提高效率、增强竞争力方面的优势。中国特色的农业产业发展壮大的过程不能一蹴而就，需要协调好农业发展与农民共同富裕的问题，同时注重粮食安全、生态环境保护等问题。在实践中，不能一刀切，要因地制宜推进，因此各地需要根据实际探索具体的实现形式，处理好土地制度、组织制度、经营制度、社会治理制度四者的发展关系。

实现乡村产业振兴需要依托新型集体经济组织。发展新型农村集体经济是实现有效组织和动员社会力量参与乡村产业振兴的重要途径。通过“共富型”财政政策的实施推动新型农村集体经济发展正是为了实现把蛋糕做大的前提下去分好蛋糕，通过产业高质量发展，整合农村的各类资源，促进农民外出务工后安心将农村家庭承包经营的土地、房屋等资源交给村集体从事产业发展运作，并坚持农民自愿，掌握好流转经营、规模经营的度，既不能单纯为规模化而规模化，又不能忽视普通农户。与此同时，让愿意参与乡村产业振兴建设中的农民能够将自己的劳动作为股份投入乡村产业发展建设，从中获得收益，实现农民增收，缩小城乡收入差距，提高农民生活水平，走勤劳致富的农业现代化发展道路。

新型农村集体经济推动乡村实现产业振兴的三大难点痛点

“共富型”财政政策助力集体经济发展推动乡村实现产业振兴的难点和重点主要在薄弱村、落后村。2022年，“西部地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴战略衔接机制研究”课题调研组通过访谈，资料文件梳理和统计数据分析对四川省岳池县、武胜县、邻水县，浙江省平阳县、文成县、泰顺县，甘肃省静宁县、临潭县，贵州省江口县、望谟县，青海省泽库县，湖北省长阳土家族自治县，湖南省平江县、吉林省通榆县、靖宇县，云南省永胜县等16个原国家级贫困县展开调研，发现这些地区产业面临着先天发育不足，后天弥补不够，本身存在多重制约，更加需要发挥集体经济整合资源形成规模经济效应，增加农民稳定收入，实现将劳动、资本、技术和管理联合。

乡村产业振兴面临“缺资本、缺内容、缺运营、缺整合”。新型农村集体经济发展推动乡村实现产业振兴，需要有效解决乡村产业振兴发展面临的四大问题。首先，考虑到乡村产业发展需要资金量大、涉及面广、投资周期长、回报速度慢和可持续性强等特性，大企业、合作社和社会资本参与的积极性不高，因此“缺资本”投入成为制约乡村产业发展资金来源的重要原因。其次，原乡村产业依托于农业根基，很多薄弱村的发展思路还局限在农业一产难以实现产业发展突破，也难以提高农产品附加值和挖掘多元内容的农业消费价值，无法实现产业多元业态，因此“缺内容”成为降低产业发展吸引力的重要原因。再次，农业产业的管理运营存在明显的人才短板，一些产业主要依靠农民家族企业维系，缺乏专业运营团队专业化运营管理，难以对市场风险和战略运作进行把握。最后，缺少整合社会资源参与乡村产业振兴建设的有效机制。目前农村有大量土地、房屋、自然风光、文化旅游等资源要素，农民和村集体有闲散资金资源缺门路，金融机构、投资公司及社会资本方有项目有技术有管理有资金能力缺乏资源，不能有效盘活各类资源投入乡村建设。对于农民和村集体来说，拥有闲散资金（据统计，2021年底调研市村集体经济货币资金账面余额上百亿）、农房、土地承包权及建设用地指标等资源，但缺乏经营管理能力和人才，资源无法得到有效盘活。两者难以整合形成产业发展的合力，资源与资本难以对接，内容与产业难以交互，缺乏将村集体、村民和社会资本有效联结的机制，无法实现项目快速落地，因此“缺整合”成为约束乡村产业发展效率提升的关键。

原乡村产业发展模式难以实现薄弱村产业振兴。一是薄弱村产业振兴无法完全依托市场经济，要靠集体经济探寻新路。乡村市场经济的发展将千千万万农民纳入到创业大军的队伍，发展蓬勃的农业企业、农业专业合作社、家庭农场模式体现了产业政策效果。就算如浙江、江苏等民间资本实力雄厚的地方，虽然也有薄弱村吸引不少华侨回乡投资农业产业，但是因为土地少、人才少、科技机械化落后，缺乏政府政策引导支持等问题，产业效益普遍较低。

二是“资产收益扶贫”项目在薄弱村无法形成长期稳定收益回报。首先，村集体经济对财政补助资金的依赖程度依然较高，自身造血能力不足，产业项目缺乏长期可持续性。比如，以往乡村“资产收益扶贫”项目主要通过土地流转这类最简单的资源配置方式落实。“资产收益扶贫”鼓励社会资本投资，对于消除薄弱村项目，突破镇域、村域限制，集中若干个村的集体留用地和财力“抱团发展”，按照“统一规划、统一建设、统一经营(出租)、收益归村”的模式经营，在区位条件较好、产业集聚度较高的区域，兴建或购置商铺店面、农贸市场、写字楼等物业，形成规模集聚效应。然而这些项目大部分在薄弱村难以形成长期稳定产业发展回报，运作模式主要是通过政府出面，组建强村公司，村集体入股，地方政府补助，投资建设项目然后出租。课题组调研中了解到这类经营性项目的问题在于普遍效益低下，且收益不稳定，政府补助力度要求还高，单一依靠政府资金难以为继。这类项目收益不稳定主要是由于市场饱和度已较高，缺乏产业发展长期支撑。通过村集体流转土地，财政补助，然后资产归社会资本所有，这样的结果导致大量的优质资源流入社会资本手中。

收益少能力弱，村集体推动乡村产业振兴作用难以发挥。一是村集体经营性收益少。近几年随着薄弱村消除及农村集体产权制度改革等系列政策的深入推进，村集体经济发展取得了初步成效，但村集体经营性收益还存在整体水平偏少的问题。课题组调研的3180个村经社，2021年无经营收益的村经社占比为8.14%，经营性收益10万元以下的村经社占比为27.06%，经营性收益50万元以下的村经社占比为63.25%，农村集体经济盈利能力弱问题较为突出。二是村集体承接项目能力弱。村集体在资金筹资、政策解读、项目谋划、经营管理等各方面能力普遍较弱，政府支持乡村产业发展资金大部分流向了农业企业、合作社、家庭农场等经营主体，村集体无法通过有效途径盘活农村闲置资金、农房、土地等资源而壮大村集体经济。三是政府资源集中投入带来新的区域发展不平衡。在目前政府乡村振兴创示范的阶段，产业融合示范项目和未来乡村试点创建，政府均是将有限的政策、资金、要素集中投入到实力强、基础好的少数村、镇打造示范点，这将有可能带来新的村与村、镇与镇之间发展不平衡问题。

未来新型农村集体经济推动乡村产业振兴的五大目标

实现财政投入从“单个项目”到“集体共享”。以往财政投入以单个项目为主，现即便投入到单个项目，由于共建共享平台的共享机制，受益群体将惠及各村集体和农户，共同富裕辐射范围更大。同时，财政资金投入分为支农资金和折股量化帮扶资金，低收入农户所在村集体作为折股量化帮扶资金投入后所形成资产的持股主体，财政支农资金投入部分为村集体抱团成立的合作组织共有，有效推动了财政资金收益的集体共享。此外，财政资金通过引导村集体承接农业产业类项目，并吸引镇域范围内其他村集体、农户和社会资本等共同参与，在更大范围内实现了集体经济的收益共享。

实现资源禀赋从“独有”到“大家有”。首先，通过开发项目信息发布共享共建平台整合项目资源，由市级主管部门、财政部门共同审核后发布项目信息，设定筹资额度和条件，向镇域范围内的村集体和农户公开筹资入股，项目资金通过财政资金、村集体和农户筹资获得。其次，以村集体为单位进行农户筹资，农户先将个人资金投入所在村集体，由村集体再投入到项目建设。依托平台将乡镇内资源禀赋各异的村以资金入股形式实现收益共享，有效带动乡镇范围内村集体经营性收益能力提升，切实增强共同富裕带动能力。

实现项目实施从“村管”到“专业管”。缺乏市场化的运营主体是制约村集体经济发展的主要障碍之一。通过整合村集体资源，壮大整体实力、提高协商能力，共建共享试点项目对社会资本的吸引力大幅提升，并引入经验丰富的社会资本推动集体经济项目的市场化专业化运营。项目投入形成的村集体资产，通过资产作价入股、合作开发、委托经营等方式由市场主体运营，依托专业化市场化管理提升项目运营能力，有效推动了村集体经济与市场的有效对接。委托运营的资产收益，采取“固定回报+二次分红”的收益分配模式，与市场主体建立长期稳定的联结机制，在不损害村集体权益的情况下，尽可能保障运营方一定的收益回报。更具优势的社会力量参与项目管理，有效解决了集体经济在政策解读、项目谋划、经营管理等各方面能力较弱的问题，提升了集体经济项目的收益能力，极大地增强了项目的持续发展能力。

实现平台对接从“村找项目”到“项目找村”。以往村集体和村民自有资金及闲置要素缺乏有效盘活途径，村集体和村民有些存在靠着“金山”等饭吃，通过共建共享平台的信息共享，实现村和项目的有效融合，可以有效促进集体经济规模化发展，提升集体经济发展潜力。财政资金补助对象由社会资本转为村集体，并形成村集体资产，有效保障财政资金安全效益。

实现利益分配兼顾“资产收益”与“劳动收益”。村集体根据自身投入的土地等资源作价入股、自有资金筹集及政府折股量化帮扶投入及其他资金投入所占股份获得相应分红。政府折股量化帮扶资金投入部分一定比例用于低收入农户收益分红，剩余部分用于壮大低收入农户所在村集体。支持在折股量化帮扶收益中设立劳动股，鼓励有劳动能力的低收入农户参与项目劳动，额外奖励获得折股量化收益（不因低收入农户身份改变而退出），激发内生发展动力。定岗建立多个适配的共富岗位，开创了一条村集体抱团共富、低收入兜底提低、劳动力入股扩中的全面共富新路径。普通农户可根据自身土地、劳动等资源作价入股及自有资金投入部分为限获得相应分红。在实际运作过程中，坚持项目规范建设、市场运营、持续发展的理念，创新建立设计-预算-建设-运营一体化理念，以采购招标确认参数标准、精作项目预算，以运营效益评估建设能力、研判项目绩效，以“建运一体”提高项目品质、确保共富效益。从而构建共富稳定利益连结体，为劳股计酬模式和多维利益共享等共富机制创新打下制度基础。（来源：人民论坛）