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朱启臻（湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员，中国农业大学教授、现任中国农业大学农民问题研究所所长）
一、乡村生产生活方式的变化及其对乡村治理的影响
1、乡村老龄化呼唤新型经营主体 根据2020年度国家老龄事业发展公报，2020年我国农村60岁及以上人口数已经占到农村总人口数的23.81%。在年轻人涌入城镇打工的情况下，乡村人口老龄化现象日趋严重，在笔者调查的一些乡村中，农业生产者中已经几乎找不到60岁以下的劳动力。乡村人口老龄化带来直接后果之一就是农业科技的采用、土地合理利用受到影响和制约，丘陵、山地的耕地撂荒现象日益突出。针对这样的现象，解决“未来谁种地”问题就成为乡村治理的重要内容。 培育新型农业经营主体是解决“未来谁种地”问题的最迫切需要。产业振兴是乡村振兴的重中之重，促进乡村产业兴旺是乡村治理最重要目的之一。新型经营主体主要是指家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等。乡村治理要把优化新型经营主体培育环境作为重点工作，特别是要把完善稳定承包关系基础上的乡村土地流转与土地退出机制、形成适度规模经营作为重点，解决农业生产配套用地问题，针对新型经营主体具体需要建设农田基础设施，组织有效的教育培训，实施精准政策支持，等等。没有新型经营主体参与，现代农业就不可能形成，乡村治理就失去了其基础和意义。 2、乡村新业态为年轻人创造就业空间 乡村可持续发展，没有年轻人参与是不可能实现的。吸引年轻人返乡就业创业，就要创造出适合年轻人就业的新业态。年轻人通常不会像老一代农民那样选择从事面朝黄土背朝天的繁重劳动，他们更青睐新技术、新领域。 近些年来，年轻人返乡创业内容主要集中在四个领域：一是无人机经营与操作。《中国数字乡村发展报告（2022年）》显示，2021年全国植保无人机保有量12.1万架、年作业10.7亿亩次。无人机喷药不仅提高了配药效率、节省农药，而且把农民从繁重且有危害的喷药劳动中解放出来，因此受到农业生产者的欢迎。无人机经营与操作的主体主要是年轻人。二是土地托管。一些农户特别是兼业农户，常年在外打工，家里的几亩地又不愿意放弃，大都只管种和收，疏于田间管理，影响农业生产。因此农业生产托管组织应运而生。托管组织受托耕种农户的土地，覆盖种子、肥料、植保、灌溉、机耕、机播、机收各环节，实行一条龙服务，把小农户纳入现代农业体系之中，同时实现了规模化、机械化和专业化服务，为年轻人提供广阔的就业空间。三是直播带货。近年来，网红经济在乡村盛行，一些年轻人利用新媒体传播优势，充分发挥自己特长，传播乡村文化，宣传当地特产，促进当地农产品销售，涌现出一批带动农民增收致富典型，甚至发展为当地的龙头企业。四是发展民宿旅游。民宿旅游业依托特色资源，集地方民居、特色农业、手工业、乡村文化、地方生活于一体，在很多地方成为实现产业融合的有效途径，也是受年轻人青睐的新业态，创造出新的就业空间。 针对乡村新业态的形成和需要，乡村治理必须打破传统以小农户为基础的治理方式，根据变化的治理资源更新乡村治理理念，为乡村新型经营主体和新产业新业态提供服务。例如，民宿旅游业需要停车场和乡村整体环境提升；土地托管需要配套的农机停放空间；直播带货需要通畅的网络和完善的物流以及仓储条件；等等。村庄经济发展和乡村精英群体的形成，共同赋予乡村治理新动力。乡村有效治理的实现，除了必要的物质基础，还需要包括法律法规、政策制度、文化理念、认知意识等更深层次变革。只有破除制约乡村发展的体制机制障碍，为新型经营主体、新产业新业态的发展提供良好的环境，和美乡村建设目标才能实现。 3、乡村现代生活呼唤乡村服务现代化 乡村现代生活的主要特征，是现代生活设施全面覆盖，现代生活方式全面普及，现代科技广泛应用，现代生活理念被普遍接受。就目前而言，村民最关心的生活需求有以下内容。首先，改善住房条件。在发达地区，平房改楼房已经十分普遍，新民居建设不仅需要完善的上下水设施，还对抗震、保温、防水技术提出新要求，已经不能靠传统的邻里互助方式完成，而是需要专业建筑队伍。其次，完善的基础设施。道路不仅要村村通，而且通往每一户的巷道也要硬化和美化；自来水要入户并且全天候保障供水，这样才能满足农民改变生活方式的需求；电力改造和网络进村入户也是现代生活不可或缺的基础条件。其三，乡村公共服务的完善和水平的提高。包括开办一站式政务服务窗口，方便村民办事；开办小超市、购物店，方便村民购物、快递进村；创办老年驿站，开展助老服务；等等。 乡村现代生活要求乡村治理不断更新治理内容和方式，如完善乡村物业管理、丰富老年服务、发展乡村文化事业、移风易俗、殡葬改革、乡村风貌提升、垃圾收集与处理、卫生与防疫等，都是乡村现代生活对乡村治理提出的新需求。值得注意的是，乡村生活现代化，不是去乡村化的过程，不能想当然地模仿、照搬城市做法。例如有些地方限制农民烧柴做饭，强制用煤气，不仅增加了农民的生活成本，也增加了生活风险；有的地方盲目搞拆村上楼，严重影响农民生计，削弱了乡村生产条件。乡村治理者需要充分认识乡村生活的意义和价值，在尊重乡村规律和村民生活需求基础上实现乡村服务现代化。 二、当前乡村治理滞后的几点表现
随着乡村经济社会的发展，生产生活方式的变迁，乡村治理基础发生了变化，乡村治理手段和理念也必须适应乡村发展趋势，为农业和农村现代化提供服务。而现实情况是，乡村治理滞后于乡村发展需求，甚至对宜居宜业和美乡村建设形成阻碍，突出表现在以下三个方面。 1、缺乏组织农民的有效手段 传统村落共同体解体，新的组织未能形成，乡村形成了组织真空。新型经营主体以及乡村新业态的形成，激发了农民对组织化的需求。比如家庭农场主希望通过加入合作组织，得到生产服务和降低购销成本；民宿经营者需要通过组织系统解决用工、采购等难题。但现实生活中，乡村治理大都没有关注此类群体，甚至把他们排除在乡村治理主体之外，采取任其自生自灭态度。主要原因在于，一些乡村基层治理者对农民组织的认识还停留在小规模的单一种养行业，认为农民缺乏合作愿望，建立在此基础上的合作社规模小、风险大、无利可图，而未能发现特色产业及其价值，不善于整合乡村资源发展融合产业。同时，由于乡村治理者对农民合作组织与农村双层经营体制关系不清楚，对农民、村集体的财产权界定不清晰，且缺乏实现产业升级或产业链延伸的能力，因此，不少乡村把兴趣点放在引进大企业、大公司，认为把土地资源交给企业，坐地收租可以省心、省力。这种行为往往导致两种结果，一种结果是外来企业依托乡村资源、资产，获取最大化利润，却深层次伤害农民的利益；另一结果是工商资本无力经营农业，在经营不善时一走了之，制造了规模化荒地。不论哪种结果，都与提高农民的组织化程度相悖，而治理者找不到组织农民的有效途径或不愿意组织农民是其重要根源。 2、缺乏教育农民的机制 文化建设与教育农民是实现乡村有效治理的重要途径。在传统乡村，农民教化是通过风俗习惯以及熟人社会的示范、监督和舆论约束实现的。今天，在城镇化冲击下，年轻人外出，传统乡村文化衰落。乡村建房、婚丧嫁娶依赖邻里互助的文化传统被专业的社会化服务所取代，农业生产中的互助被雇工取代，或自家能干多少就干多少。乡村共同体日趋离散化、碎片化，使乡村失去共同体固有的温情和关怀。群体的示范与监督功能也随着年轻人外出而失去了影响和教化对象。由于缺乏必要的约束手段，农民各行其是、各自为政，为了自己利益损害群体利益、最终也使自己利益受损的现象十分普遍。例如，笔者调研中发现，某户不让村里占用自己承包地修路，结果自家车也进不了村；一些村民用自来水浇菜地，导致地势高的农户没有自来水供应，发生矛盾，结果导致村里只能采取限时供水，使所有村民利益受损。 面对此类问题，一些乡村治理者找不到解决问题的办法，于是就采用各种限制措施。限制用电、限制用水、制约了民宿发展；限制改造老房子，加剧乡村破败；限制农民养殖，致使种养结合有机循环文化被破坏，同时增加了村里垃圾处理负担；限制农业生产配套用地，结果制约了融合产业的发展。 当把限制农民行为当成为乡村治理的手段时，农民的积极性就被扼杀，在减少了管理者“麻烦”的同时，也让乡村发展失去了动力或活力。 3、忽视农民主体地位 在乡村建设过程中，一些基层治理者往往认为农民保守、落后、参与能力不足。于是，把注意力转移到公司和各类专业机构，凡事都愿意与公司、企业合作，农民被边缘化。比如，在发展现代农业时，他们看不到小农户与现代农业的关系，不懂得如何把小农户纳入现代化农业体系，而是片面认为小农户搞不了现代农业，进而依赖企业解决农业生产问题，采用各种手段让农民把承包地流转给企业，搞所谓规模经营。在笔者调研的某村，修建道路、登山步道、口袋公园等过程，都要通过招投标由企业来施工，甚至植树造林也要求有“资质”。农民愤愤不平地讲：“过去义务造林，都是农民上山栽树，如今有了经费，农民反到没有栽树资质了，要由企业承担。企业又不会种树，还是要雇用农民上山种树。” 除了乡村建设工程排斥农民，在村务管理、发展决策等方面农民的知情权、参与权也被忽视和排斥。其结果是引发诸如干群矛盾、企业与农民矛盾等问题。村民之间的合作被破坏，人们彼此信任感降低，同时诱发出一系列被称为“弱者武器”的消极行为，例如一些村庄各种形式的盗抢使承包大户苦不堪言，各种破坏行为使基础设施维护、公益事业发展步履艰难。 三、当代乡村治理新路径
有效的乡村治理是乡村振兴的保障，乡村秩序供给是村民发展产业、追求幸福生活的基本需要。人们都希望生活在一个安定有序、和谐优美的社会环境中，建设宜居宜业和美乡村的主体应当是村民自己。随着乡村的日渐开放，各种经济组织、社会组织、企业也会参与到乡村治理之中，但村民主体地位必须得到尊重。因此，如何激发村民参与乡村治理的自觉性、主动性和积极性，就成为乡村治理必须解决的前提。 1、培育新型经营主体，激活乡村治理内生动力 新型经营主体是有文化、懂技术、会经营的新型农民群体，他们有进取精神、开拓精神和参与村务的意愿与能力，是未来乡村治理的主要依靠力量。家庭农场是扩大版的农户，是适度规模经营的典型形式。家庭农场克服了小农户的弊端，激发出了科技需求和组织需求，他们关心乡村发展，有参与村级事务的需求和积极性，是现代农业的基本经营单位和乡村治理的主要依靠力量。家庭农场存在的问题要通过更高级的组织形式来解决，这就是合作社。合作社是把家庭农场和农户组织起来的有效组织形式，被认为是巩固和完善农村双层经营体制的重要途径[1]，也是赋予双层经营新内涵的重要体现。合作社理念不仅可以嵌入乡村正式制度，其民主管理、民主决策、民主监督的特质，也可以激发出非正式制度，形成乡村治理合力。农业社会化组织是适应农户经营需要发展起来的服务机构，承担着为农户、家庭农场提供生产服务的任务，是把小农户纳入现代农业体系的有效组织形式。 新型经营主体不会自动产生，需要特定的环境条件和政策支持。首先是人从哪里来，培养当地人才是基础。正在从事农业生产的大户、专业户、致富带头人，是最容易转化为新型经营主体的群体，是留得住、用得上的乡土人才。其次要解决“土地从哪里来”的问题，适度规模经营的实现需要稳定的土地承包关系、顺畅的土地流转和土地退出机制。因此，要扎实做好承包期再延长30年的各项工作，确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包。特别是做好已经具备一定规模的承包大户的延包工作，给农民吃“定心丸”，这对避免急功近利的短期行为十分重要。对合作社的发展，可以建设以村为单位，集购销服务、生产服务、生活服务于一体的综合合作组织，向全体村民开放。这既符合中国传统文化特点，又与中国特色行政管理体制相吻合。更为重要的是，家庭农场与合作社是现代乡村治理得以实现的微观基础，不断提供乡村治理的新需求和新动力，形成对共有资源的依赖，为乡村共治提供条件。 2、尊重乡村发展规律，发现乡村价值 传统乡村具有丰富的治理资源，既有包括信仰、价值观、道德舆论以及情感在内的文化资源，又有基于血缘、地缘、业缘关系的行为规范体系，在乡村形成各类民间组织资源。前者如尊老爱幼、上慈下孝、长幼有序、孝悌伦理等道德秩序，以及敬畏神灵的民间信仰，还有家庭和睦、邻里互助、诚实守信、勤俭持家等优秀品质，广泛存在于传统节日、习俗、乡土文化艺术以及人们的生活方式之中。后者不仅指传统的宗教组织、宗族组织，也包括乡村教育组织和文化组织，如各类协会、地方剧团、民间文艺团体，红白理事会等。这些资源在维系乡村秩序、村落凝聚力与认同感，塑造村民特定价值观念，协调村民之间关系，约束和规范村民行为等方面曾发挥重要作用。随着乡村文化衰落，乡村教化价值降低，一些习俗随着生产生活方式的变化逐渐消失。但我们必须看到乡村丰富治理资源的重要意义，善于发现乡村价值，传承优秀传统文化，挖掘乡村多元价值，使之服务于乡村振兴实践。 乡村的多元价值还体现在乡村的生产与资源综合利用，优秀文化传承与情感满足，低碳生活与可持续发展，人与自然的和谐与新能源的利用，社会教化与文化多样性保护等方面。只要乡村空间结构没有被破坏，乡村文化基因就不会消失，在尊重乡村特点和规律的基础上实施乡村治理，往往会收到事半功倍效果。例如，通过评选模范家庭树立新风尚，通过评选好媳妇、好公婆，用身边的好人好事教育身边的人，以此推动和谐家风、良好村风建设。乡村建设实践中，遵循传统生态智慧，厕所革命、垃圾分类、乡村环境改善就很容易得到解决；尊重乡村特点，卫生防疫、低成本生活就容易实现；尊重乡村文化，乡村人际关系就会变得和谐，村民幸福感和获得感就更容易获得。 3、构建新型城乡关系，为乡村注入活力 乡村治理既不能抛弃传统，也不能拒绝现代，而是要在尊重传统基础上实现治理的现代化。其中构建新型城乡关系至关重要。经常有人提出这样的问题：城镇化和乡村振兴能兼得吗？事实上，只有充分的城镇化，才能为乡村提供更大发展空间。过去我们总强调农民收入难以提高是因为人多地少，如今城镇化使得一部分人离开乡村变成城市居民，乡村人口减少了，人均资源增加了，不是一直以来人们所期望的事吗？通过完善土地流转或退出机制，为愿意留乡和返乡的新型经营主体创造适度规模经营的条件，是乡村振兴的基础和前提。 畅通城乡要素双向流动渠道，特别是鼓励人才向乡村流动，可以为乡村发展注入新活力。2022年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“有序引导大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，帮助他们解决后顾之忧，让其留得下、能创业。”这是乡村振兴的重要基础。 应该看到，近些年涌现出很多因能人回乡而改变乡村面貌的典型，充分表明人才下乡是乡村治理不可忽视的力量。无论是新型经营主体培育，还是乡村服务发展，人才是最基础的要素。即使离开乡村的人们，也大都保留着对家乡的情感和为家乡做贡献的自觉意识。退休的干部、回乡的知识分子、返乡的企业家，这个被称为“新乡贤”的群体，他们或有知识、有技术，或有资金、有社会关系，是村里有声望和有影响力的人，容易获得村民的推崇和认可。他们在组织农民、带头示范、推广新技术方面，在协调村民关系、维护乡村秩序、激活村民内生动力、调动村民积极性、推动村民参与村级治理等方面，都可以发挥独特作用，被认为是乡村治理中的重要资源。因此，构建新型城乡关系，创新人才向乡村的流动机制，是克服乡村治理观念缺失、社会组织培育不足和治理人才缺乏的有效途径，是推进乡村有效治理的必然路径。（来源：乡村发现转自：《国家治理》2023年6月上）
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