[产业策略] 胡金焱：在乡村振兴中推进数字普惠金融发展

一、引言

2021年中央一号文件首次提出发展农村数字普惠金融。党的二十大报告提出，健全农村金融服务体系。农村金融往往具有需求金额小、抵押担保难、贷款成本高、信息不对称等特点，数字普惠金融是将传统普惠金融与数字金融有机结合，借助互联网、大数据、信用画像等数字化信息技术，降低银行运营成本、缓解信息不对称，进而可以为农民、低收入者以及小微企业等弱势群体提供金融服务。数字普惠金融的高质量发展能够为乡村振兴建设提供坚实后盾，但当前如何让数字普惠金融有机融入乡村振兴，使其充分发挥助力作用，是社会各方关注的焦点。

目前，已有众多学者针对数字普惠金融和乡村振兴的关系展开研究，主要集中在以下几个方面：一是从宏观角度直接研究数字普惠金融对乡村振兴的影响。葛和平、钱宇（2021）发现数字普惠金融与乡村振兴是正“Ｕ”型关系，而潘明清、范雅静（2023）则认为两者之间呈明显的倒“Ｕ”型关系。二是从微观视角研究数字普惠金融对产业兴旺的影响。曾建中等（2023）认为数字普惠金融通过资本、技术和劳动等渠道，显著促进乡村产业兴旺。唐建军等（2022）也认为数字普惠金融能够促进生产要素流动，提升农业全要素生产率，促进产业兴旺。孙学涛等（2022）发现数字普惠金融能显著提升农业机械化水平，为乡村产业振兴提供支持。周月书、苗哲瑜（2023）研究发现数字普惠金融通过提高农户生产经营投资，从而促进乡村产业兴旺。三是从微观视角研究数字普惠金融对共同富裕的影响。肖宇等（2022）认为数字普惠金融能够缓解农村居民融资难的问题，进而提高农民收入，实现共同富裕。马亚明、周璐（2022）从双创视角展开研究，发现数字普惠金融能促进农民创业和创新，进而提高农民收入。尹振涛等（2021）实证分析了金融科技能够促进农民创业、提高农民收入，进而提升农村居民的生活幸福感。

从现有文献来看，关于数字普惠金融如何促进乡村振兴发展的研究已有很多，但依然存在一定争议。同时，对部分问题缺少更深入的探讨，归纳起来主要包括以下三点：一是对农村普惠金融发展中存在的难题认识不到位，农村普惠金融不是慈善金融，实现商业可持续性难；农村金融需求分散、金额小，降低交易成本难；农村弱势群体容易被排斥在正规金融外，克服金融排斥难；金融机构风险约束与落实普惠金融“风险容忍度”的矛盾，导致金融风险防控难和有效监管约束难。二是对数字金融支持农村普惠金融发展的门槛认识不清，即如何防范金融科技自身及其引致的其他风险；如何建设数字金融的基础设施、信用体系和政策机制；如何解决农村知识鸿沟和数字鸿沟的问题。三是对数字普惠金融与乡村振兴有机融合的分析不到位，即如何借助数字普惠金融促进产业兴旺、生态宜居、乡风文明、乡村治理和生活富裕，进而实现乡村振兴。基于以上不足，本文首先分析当前农村金融实现普惠的“五个难”，其次说明发展农村数字普惠金融“三个坎”，再次探讨数字普惠金融与乡村振兴的“五大融合”，最后提出政策建议。

二、农村金融实现普惠存在“五个难”

当前，农村普惠金融的发展阻碍重重，具体来说存在“五个难”，即商业可持续性难、降低交易成本难、克服金融排斥难、金融风险防控难、有效监管约束难。这些难题严重阻碍了农村普惠金融的发展，如何破解难题成为关键。

（一）商业可持续性难

就农村而言，普惠金融就是要让农村地区那些长期被金融忽视、鲜有金融服务支持的弱势群体、贫困群体享有平等的金融服务机会，按照“商业可持续”原则提供无差别、无歧视的金融服务。但是，机会均等易，商业可持续难。首先，普惠金融的核心是“机会均等”，无歧视原则。普惠金融是为了纠正过去“不普惠”的做法，让那些弱势群体同样拥有公平的机会获得金融服务。其次，“机会均等”和“无歧视”意味着普惠金融不能搞扶贫、搞福利、搞慈善，必须坚持金融的安全性、商业性、市场化原则，这样才能保证普惠金融发展中的商业可持续，才能有长远的金融服务、金融供给（张珩，2023）。最后，面对弱势群体，商业银行想要在“安全性、商业性、市场化原则”与“可负担的成本”之间达成均衡非常困难。

（二）降低交易成本难

由于农村金融具有需求分散且金额小，造成财务成本高、信息不对称导致风险评估难、缺乏信用史导致诚信判断难、缺少抵押担保品导致风险控制难等特点，使得体制内金融供给难。因此，产生了“融资难”问题，而随着经济社会发展，农村的金融需求日益庞大。由此激发出一个庞大的体制外金融供给，并以利率为价格杠杆形成了新的市场供求均衡，“高利率”乃至高利贷应运而生，从而导致“融资贵”问题。于是，就出现这样一个难题：一方面，农民和低收入者等弱势群体有庞大的金融服务需求，却“融资难”；另一方面，这些弱势群体需要“优惠”的贷款利率，却“融资贵”。因此，过去几十年间，农村地区形成了以高利率为特征的体制外金融市场，例如民间借贷市场、网络借贷、民资公司、典当行，等等。

（三）克服金融排斥难

金融排斥是指将弱势群体被排斥在正规金融机构之外（Leyshon & Thrift，1995；Conroy，2005）。目前，农村普惠金融存在六个方面的金融排斥：一是农村金融机构网点少，商业银行不愿意去农村，即存在地理排斥；二是农村地区信用体系不完善，金融机构很难进行风险评估，即存在评价排斥；三是农村地区无法满足金融机构贷款时所要求的抵押担保品等条件，即存在条件排斥；四是农村地区很难承受正常的贷款利率，即存在价格排斥；五是金融机构并没有真正将农村地区列为潜在客户群体，即存在营销排斥；六是农村群体缺少金融知识、面临技术限制等问题，自身很难接触到金融服务，即存在自我排斥（胡金焱，2021）。

（四）金融风险防控难

当前，经济正处于下行期，实体经济困难、中小微企业困难、农村发展困难。与此同时，金融也正处于“三期叠加”，即金融科技创新期、金融风险聚集期和金融监管困惑期。为了防范化解重大金融风险，亟需健全金融风险防范制度体系。因此，导致普惠金融发展面临“两难”问题，即防范化解金融风险与鼓励发展普惠金融之间形成“两难”选择。

（五）有效监管约束难

金融机构风险约束与落实普惠金融“风险容忍度”的矛盾冲突：一方面，监管者为了防范金融风险，对金融机构进行严格的风险管控；另一方面，为了发展普惠金融，又要求金融机构在支持普惠金融上有所倾斜。这就导致金融机构如果支持普惠金融发展，就要面对农村地区缺少抵押担保品且收入较低的高风险客户群体，使得金融机构的借贷风险上升，不良贷款增加；不支持又会违背国家的相关政策要求（胡金焱，2021）。

三、发展农村数字普惠金融要过三个“坎”

当前，社会各方已达成一个共识，就是发展普惠金融需要依靠数字金融。在传统金融体系下，金融机构需要投入极高的成本才能解决信息不对称问题，使得普惠金融无法“普惠”。数字金融借助大数据、云计算等数字化信息技术，能极大降低金融机构的运营成本，提高风险防控能力（胡金焱，2020）。因此，数字金融从根本上解决了金融机构在普惠金融中面临的“高成本、高风险”问题，这是实现普惠金融可持续发展的必由之路。但是，发展农村数字普惠金融要过三个“坎”：金融科技风险、数字金融支撑、城乡鸿沟。

（一）金融科技风险

1.金融科技自身存在的缺陷和潜在风险。第一，技术发展层面的风险。金融科技领域部分技术还存在缺陷，技术进步能力与不断迭代的金融需要之间还存在差距。在技术应用和管理等方面，缺乏明确的标准和制度。第二，金融科技可能引发的潜在风险。一是数据泄露的技术风险。在大数据时代背景下，集中起来的数据信息极易被恶意窃取和利用。二是技术失控的风险。一旦人工智能的应用环境和数据脱离用户的可控范围，很难保证可以在提高收益的同时避开或减少人工智能失控带来的风险。三是算法安全风险。人工智能算法设计或实施有误可产生与预期不符甚至伤害性结果，如算法潜藏偏见和歧视。四是技术编码存在漏洞的风险。人工智能学习框架和组件存在安全漏洞风险，可引发系统安全问题。

2.金融科技发展可能加剧传统金融风险。第一，金融科技具有重技术、轻资产、增长快、涉及面广等特点，会改变传统金融风险的性质，使其出现隐蔽性、突发性、传染性以及负外部性等特点，从而可能在金融领域加剧传统金融风险。第二，金融科技的发展，催生了网络银行、数字货币、股权众筹、互联网借贷等新型金融业务，导致信用风险、市场风险、流动性风险、平台风险等风险的交叉，导致风险传染和金融风险事件的暴发，如前几年的P2P“暴雷”现象（胡金焱等，2018）。为此，就农村地区而言，金融科技发展，一方面使得金融服务可以下沉到金融知识相对缺乏的农村地区，有利于提高金融普惠性，另一方面也可能导致“长尾风险”的形成。

3.金融科技的发展可能引致新的金融风险。第一，网络风险：金融科技导致金融机构、科技企业等市场主体和市场基础设施之间的网络依存度大幅增加，导致一般性的网络风险事件升级为系统性金融风险。第二，合规风险：金融机构和科技企业之间高度融合，产品服务的自动化和分布程度明显提高，交易如何执行以及谁负有合规责任等关键问题的边界越来越模糊。第三，外包风险：“金融企业不懂技术”“科技企业不懂金融”等问题比较明显，价值链中各参与者的权责边界不明晰，知识断层、认识鸿沟也增加了操作事故发生的概率。

（二）数字金融支撑

1.金融信息化设施建设。发展数字金融需要系统布局新型基础设施，构建“网、云、端”数字设施，支撑数字化、网络化、智能化发展。广大农村地区的信息化基础条件、网络覆盖率、互联网普及率、网民规模、电子商务发展程度、数字支付场景应用等都比较落后（张林、温涛，2022）。数字信息基础设施的滞后阻碍了数字普惠金融在农村的发展。《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年末，我国非网民规模为3.44亿，仍以农村地区为主，农村地区非网民占比为55.2%，农村地区互联网普及率为61.9%，较城镇地区互联网普及率低21.2%。因此，数字信息基础设施建设的落后，直接导致了农村数字普惠金融发展的落后。

2.金融信用体系建设。农村信用体系建设滞后且困难。一是对农户信息的可得性较差，采集信息的难度高，信息的真实度难以保障；二是农户自身的弱质性，导致农户基本上处于市场链条的最末端，与市场的交互有限，可采用的信息相对较少；三是农户现代信用意识比较差，导致信用的约束力比较低。发展农村数字普惠金融，有赖于征信体系在农村的发展，建立健全农村征信系统，建立有效的激励惩戒机制，实现整体信用环境的改善；有赖于逐步建立起信用数据统一采集、有效采集以及信息共享机制，需要金融部门与政府相关部门协同。

3.数字普惠金融在脱贫地区发展最难也最关键。当前要巩固农村脱贫成果，需要数字普惠金融向脱贫地区倾斜。一是“三农”因其所具有的弱质性问题被传统金融机构所排斥，数量庞大的“三农”群体长期处于金融抑制状态。二是由于农村地区网点运营成本高、资本收益率低、资金留存率低，使得金融机构不愿意扎根于农村，从而无法满足农村地区的基本金融需求。三是数字普惠金融发展存在严重失衡。从地区层面看，数字普惠金融的发展是农村明显落后于城镇、中西部明显落后于东部、欠发达地区明显落后于发达地区，最需要普惠金融的地方反而普惠金融发展最弱。

4.数字普惠金融政策机制。一是数字普惠金融的相关政策和机制有待完善。由于数字普惠金融涵盖不同业态，且我国实行分业监管模式，因此，在监管政策上，尚无面对整体数字普惠金融的监管政策，主要是由不同监管主体针对具体金融业态出台的分类监管政策。二是农村普惠金融服务没有与乡村振兴、产业发展的配套政策有机结合。部分地区将普惠金融看作是扶贫金融，但只能解决一时之需。数字普惠金融应该与当地产业发展、生态发展、人文发展相结合，才能从根本上实现长远发展。

（三）城乡鸿沟

1.数字鸿沟。互联网、大数据等数字化信息技术的发展，为金融机构实现普惠提供了技术支持。但是，由于经济发展相对落后，教育水平相对较低等原因，农村地区存在较长时间难以跨越的“数字鸿沟”。《乡村振兴战略背景下中国乡村数字素养调查分析报告》显示，我国城乡居民数字素养平均得分仅43.6分，而农村居民平均得分仅35.1分，其中农民群体数字素养得分仅18.6分，显著低于其他职业类型群体和全体人群平均值。由于“数字鸿沟”的存在，首先，农民很难获取数字普惠金融的相关知识，不具备使用移动互联网等数字化工具的能力。其次，导致农业数字化程度低，农村数据归集难，数据利用水平低，从而数字农业基础落后。最后，导致乡村地方政府甚至县级政府对“数字化”的认知不到位，重视程度不够，从而导致数字化建设意愿不强，在一定程度上迟滞了数字化技术在农村地区的推广应用。

2.知识鸿沟。第一，缺知识。农村地区金融知识、数字金融知识匮乏，且获取渠道不畅（汪小亚、黄迈，2021）。《消费者金融素养调查分析报告（2021）》显示，农村地区金融知识、金融行为、金融态度、金融技能等具体指标均落后于城镇地区。农村地区消费者金融素养平均得分为64.61分，比城镇地区低3.45分。第二，缺人才。普遍缺乏数字化人才和金融人才，难以充分利用和挖掘数字金融应用场景。《中国农村统计年鉴2022》显示，2021年我国农民家庭户主学历在大学专科及以上的比例仅为2%，高中为11.7%，农民文化程度较低，使得其很难掌握金融和数字化技术的相关知识。第三，缺信任。农村地区电信诈骗、互联网非法集资、非法借贷等问题更为凸显，削弱了农民对于数字普惠金融服务的信任感，降低了农民使用数字普惠金融产品的积极性，阻碍了数字普惠金融在农村的拓展。

四、数字普惠金融落地农村根本在于乡村振兴

农村数字普惠金融发展只有在乡村振兴中才能有效实现。产业振兴是关键，人才振兴是支撑，文化振兴是基础，生态振兴是条件，组织振兴是保障。以“五大振兴”推动数字普惠金融在农村地区落地生根，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、乡村治理和生活富裕。具体来说，数字普惠金融的发展可以为村镇企业提供信贷支持，有效促进农村产业兴旺（谢地、苏博，2021）；可以支持农民创新创业、提高农民收入、促进农村消费升级，实现农村共同富裕；可以为现代农业和绿色农业发展提供资金支持，借助绿色金融理念，建设生态宜居美丽新农村（孟维福等，2023）；可以普及金融和互联网知识、建立居民和企业的信用画像、完善征信体系，提高农村诚信水平，有效形成农村文明乡风；可以借助数字化信息技术，完善农村公共服务基础设施，改善农村公共服务水平，提升农村数字化治理。

（一）产业兴旺

以农村数字普惠金融促进产业兴旺，要满足数量庞大的乡村企业和农民的分散化、多元化金融需求。创新数字普惠金融对“三农”的服务，支持具备条件的民间资本设立面向“三农”的金融机构，逐步培育城乡统一的资本市场，确保农村金融机构存贷款主要用于农业和农村。数字普惠金融通过创新融资模式，设计低成本、广覆盖、便捷化的惠农金融产品，运用数字金融平台进行“数字授信”“数字担保”“数字保险”，为乡村产业融合发展提供有效信贷支持。特别是在农业现代化发展过程中，更新先进技术、引进人力资本等层面，都需要大量资金的支持，借助数字普惠金融能够有效促进农业产业全面升级，实现乡村产业振兴。

（二）生态宜居

数字普惠金融的发展要贯彻绿色金融理念，使金融资源服务于现代农业和绿色农业发展中，提升生态农业贷款获得率，有效促进农业科技创新和技术进步，实现农村农业现代化和绿色化转型。为高能耗与高污染行业以及企业提供技术和金融支持，通过对落后的设备和技术进行更新和改造，提高此类行业和企业的生产效率和产能效率，有效降低高污染与高能耗行业及企业的再排放。绿色精细的生产方式取代粗放的生产方式，有利于降低农村污染排放，提高空气质量，有效改善乡村生态环境，建设绿色美丽新乡村。

（三）乡风文明

借助互联网和农村金融网点，通过线上短视频、公众号和线下主题海报、宣传手册、宣传教育片等方式，向农村地区传播推广数字普惠金融的专业知识，同时组织安排高校、科研院所以及金融网点等机构的专业人员下乡，向村民讲授金融知识、提供咨询服务以及办理金融业务，让村民懂金融、会金融，知道如何使用相关的数字金融工具，进而提升金融意识和素养。此外，还需要向农村大力宣传关于诈骗、洗钱、非法集资与传销和银行卡买卖等违法行为的危害，提高村民的防范意识。以数字普惠金融发展提高农民的信息获取能力，普及金融和互联网知识，保障乡村教育水平，提高文化素质修养，丰富精神文明。通过数字技术精确评估农村客户信用情况，积极宣传个人征信在未来生活中的重要性，培养村民建立诚信的美德，形成文明乡风。

（四）乡村治理

数字普惠金融可以改善农村金融发展环境，提升乡村创业和就业水平，优化农村经济环境，保证乡村秩序的稳定。通过大数据收集农户和农村企业信用信息，进行信用评估和风险评估，建立完整的农村金融信用体系，有利于建立乡村社会内生秩序。依托农村产权交易中心，培育农村产权交易市场，创新农村产权抵押、质押金融服务，规范开展城乡建设用地增减挂钩，稳慎推进集体经营性建设用地入市。以“金融+科技”赋能农村公共服务体系建设，推动完善农村公共服务基础设施，改善农村公共服务水平，形成优质共享的公共服务机制。数字普惠金融服务主体需加强与乡村治理主体之间的合作，搭建乡村治理数字化平台，促进乡村治理有效实现。

（五）生活富裕

数字普惠金融通过大力支持农村中小微企业，优化乡村创业环境，创造创业机遇，有助于提高农民创新创业的积极性。数字普惠金融为农村居民提供更多信贷便利，增加就业岗位，拓宽农民收入渠道，提升农村居民可支配收入。加大对乡村人才发展的金融服务支持，出台精英人才创业计划、人才创业投资基金管理办法等，对创新创业人才给予支持。推广“农耕贷”业务，切实提升种粮农户申请农担贷款的便利程度，最大程度地满足种粮农户的生产资金需求。设立指数保险、“保险+期货”等金融试点，创新保险产品供给，鼓励优势特色农产品保险奖补等金融扶持适度向重点县倾斜。继续巩固农村金融的扶贫政策，在贷款额度、利率、期限等方面，为低收入和低保人群边缘户、扶贫产业提供金融帮扶。以数字普惠金融服务提供与城市居民相似的购物消费体验，有效释放农村地区的消费需求。

五、在乡村振兴中推进数字普惠金融发展的政策建议

（一）完善基础设施建设，打通金融服务“最后一公里”

第一，推进电信基础设施建设，实现光纤与移动网络在农村全覆盖。以此为依托增加便民金融网点，扩展金融服务网点的覆盖深度与广度，完成金融设备的更新换代。鼓励金融机构在乡村设立服务站，实现金融资源的快速流动。加强金融基础设施、信息网络、服务平台一体化建设，提高中小微企业和“三农”融资可得性，建立金融风险联合化解机制，强化金融监管合作和风险联防联控。第二，提高农村居民对数字普惠金融的基本认识，着力培养农村居民的数字素养与技能。通过报纸、短视频等传播媒体，向农村居民讲解数字普惠金融的基础知识，提高农村数字普惠金融的接受度。依托金融服务站点，开展金融知识讲座，提供数字普惠知识和政策宣传，消除农村地区“数字鸿沟”。

（二）利用数字技术优化征信体系，改善金融环境

第一，加快建立地方征信平台，各地区的中国人民银行、银行监管部门等，应积极联动所在辖区内的各类商业银行、保险机构以及其他第三方金融服务平台，实施信息共享，共同构建农村征信信息平台，实现征信网络的互联互通，进而扩大数字普惠金融的覆盖范围。第二，开展“信用户”“信用村”“信用乡（镇）”创建，完善各级涉农信用信息系统。强化信息数据挖掘，利用数据分析精准识别农户的金融需求，基于农户信用档案分级分类提供金融服务，并建立失信人黑名单制度，提高金融机构的信用违约风险防控水平。第三，完善信息保护制度，打击金融犯罪。利用区块链等数字加密技术保障个人身份信息、财产信息、账户信息、信用信息、金融交易信息及其衍生信息安全。

（三）加快农村金融数字化转型，完善金融服务

第一，加快金融与大数据、人工智能等数字化信息技术的融合，积极创新金融产品。针对农村居民数量多、单笔金融服务款规模小、频率高、周期长、抵押担保物缺失等特征，创新授信、担保及反担保机制。金融机构应结合当地发展的实际情况，设计符合当地需求的金融产品，提升金融服务的普惠性。第二，利用金融科技，搭建标准统一、功能齐全的助农数字金融服务共享平台。完善地区农业银行、农商行等涉农金融机构间的信息采集及共享机制，并加大与电商平台、保险机构、第三方信贷平台的合作。鼓励电商平台企业在县域、乡镇、集镇设立服务中心，实现农业生产与电子商务的有机结合，提升农村数字经济与金融的协同效应。第三，通过数字技术改善农业保险体系，提高数字保险服务的精准性。针对农业生产的高风险与强周期性，把握农业保险经营规律，通过科技赋能农险实务流程再造和运作模式变革，创新数字保险产品，实现农业保险的信息化、数据化、智能化转型。

（四）优化金融风险防控体系，强化监管机制

第一，应聚焦涉农领域风险识别难问题，建立覆盖广泛的风险监测识别网络，促进金融风险识别排查与农村综合治理工作互联互动，精准识别各类潜在风险隐患（胡金焱，2019）。第二，需要运用数字化技术整合分析涉农数据，如农村土地确权与流转、农业保险等，提高客户风险甄别能力。同时，需要有针对性地设计金融服务、金融产品。对偏远农村地区收入低、教育程度低、易返贫的群体设计更有普惠性且符合其风险承受能力和意愿的金融服务、金融产品。

（五）设置合理有效的激励机制，完善政策体系

第一，政府应对金融机构中涉及数字普惠金融的贷款给予一定的政策支持，例如财政补贴、定向降准降息等。第二，需要建立数字普惠金融的风险分担补偿机制。需要深化政府性融资担保体系建设，完善涉农贷款风险补偿机制，完善绩效评价机制。第三，需要设计针对数字普惠金融信贷业务的特定考核评价方式，提高金融机构对普惠金融贷款的风险容忍度，让其敢于放贷。