[治理策略] 王敬尧等:再识“中国之治”

政治认同是民众在政治生活中形成的，自觉的对政治体系的感情和意识上的依附感和归属感。政治认同的一个重要特质是其源自人们自发的选择，并非外在强制力威慑下被迫做出的服从，亦非是机会主义指引下的顺从。但政治认同可以被有意识地建构。政治认同是政治组织合法性的来源，是凝聚组织成员和社会成员的心理基础，是激励社会成员共同奋斗的情感基础。因而，在人类社会发展史上，建构组织成员和社会成员的政治认同是所有政治组织的一项重要政治任务。

作为代表工农阶级利益的马克思主义执政党，中国共产党高度重视农民及其政治认同问题。中国共产党在成立后，便高擎民族独立和人民解放的旗帜，提出“农民翻身”“人民当家作主”的革命口号。党的第二次代表大会进一步明确农民是革命运动中的核心要素。党的第三次代表大会将领导工农参加革命和拥护工农利益作为中心工作，大会指出“国民革命不得农民参与，也很难成功”。同年，李大钊介绍弓仲韬加入中国共产党，并委派他回河北省安平县建立党的农村基层组织，中国共产党第一个农村党支部由此诞生。党的第四次代表大会正式提出工农联盟问题。中共中央在八七会议中指明：“土地革命问题是中国的资产阶级民权革命中的中心问题”，是“中国革命新阶段的主要的社会经济之内容。”之后，中国共产党的工作重心逐渐从城市转向农村，社会基础逐渐从工人转向农民。抗日战争时期，中国共产党时刻注意和农民保持血肉联系。推行了以“三三制”为基本原则的更广泛的基层民主政治建设。解放战争中，党坚定开展土地改革，并在解放区实行了促进经济发展、卫生健康、减租减息等爱民政策。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出要增强民众对中国共产党和中国特色社会主义的认同。其中，农民的政治认同仍事关全局。现今我国农村人口意义上的农民仍有5.1亿人，在总人口中的占比为36.11％。在城镇化背景下，农民人数不断减少，但是农民仍然是实现农业供给侧结构性改革的主体力量，必须调动广大农民群众投身农业现代化事业的积极性。实现广袤乡村地区的有效治理是推进国家治理现代化的应有之义。由于农民常常与地方尤其是基层的党组织和政权组织发生局部利益纠葛，一些农民的政治认同容易受到影响。必须建构农民政治认同为乡村治理现代化奠定心理基础。在建党百年及迈向中华民族伟大复兴征程的时代背景下，总结中国共产党百年农民政治认同建构的基本经验，对增强中国共产党领导力具有重要意义。

农民政治认同是一项重要且系统的研究议题。从政治认同的构建基础看，其有多种组合类型：政治意识形态、制度权威、治理绩效；权力、利益、权利、价值观、政治生态环境；经济利益、政治权利、政治权力、政治心理；暴力威胁型、思想教化型、经济利益型、民主权利型。其中，影响农民政治认同的核心要素是利益。由于农民单一的谋生方式使其难以对抗自然和社会风险，因而他们非常看重眼前的既得利益。从政治认同的测度指标看，政治认同是一种政治情感，具有抽象性，但是政治认同的测度可以从心理和实践两个层面入手。心理层面可分为政治评价、政治情感、政治信任感、政治效能感等，实践层面主要表现为政治行为。从政治认同的主体结构看，在不同时间段，性别、年龄以及学历对农民政治信任具有不同程度的影响。党员身份对农民的政治效能感影响显著。政治认同需从主流研判，不可臆想全部社会成员对国家的全部政治实践和制度设计都认同，尤其是在急剧变革的全面深化改革期和社会转型期。从政治认同的客体结构看，农民对各级政权的信任程度与政权层级正相关。这种心理与制度规范性的差别、压力型体制、利益协调过程相关。从政治认同的实践影响看，一旦政治认同指标下滑到一定的程度，必定爆发频繁的社会冲突和政治冲突。从政治认同建设的历史经验看，中国共产党在新民主主义革命时期、社会主义建设时期、新时代等阶段有着不同的农民政治认同建设经验。

既有研究显示政治认同具有多重建构基础，农民利益是关键基础，政治认同可以从心理和实践两个维度进行测度。但是既有研究多聚焦于某一时段，遑论将中共百年政治认同建设的历程置于一种分析框架；部分研究关注了农民群体间的政治认同感差异，但是划分农民群体的标准多为个体性因素，同时未能以政党视角审视农民政治认同的建构经验及进路。本文拟采用建党百年的研究时段，细究中国共产党如何回应异质化的农民群体的利益诉求，及在此基础上形成了何种形态的农民政治认同，最终试图从历史经验中凝练出一个总体性的分析概念。

农民的利益诉求具有两个鲜明特点。首先是差异性。第一，个体的差异性。作为个体的人多有自在自为或者自足自主的特质，是他“自己的主人，自身和自身行动或劳动的所有者，本身就还具有财产的基本基础”。可见，个体是利益计算的基本单位。人类的生物属性和社会属性决定了个体的差异性，例如不同的收入、年纪、性别，由此会对国家有着不同的利益诉求。家庭是少数个体组合的经济共同体和生活共同体。不同的个体利益诉求的叠加，造成家庭利益诉求的差别。因此，这里的“个体”概念可以扩展到家庭单位。第二，区域的差异性。现代化背景下的区域经济分化现象在世界范围内具有普遍性：只要区域间存在客观条件的差距，“经济力和社会力的作用使有利地区的累积扩张以牺牲其他地区为代价，导致后者的状况相对恶化并延缓他们的进一步发展，由此将导致不平等状态的强化”。中国的现代化是在较短的发展周期内初步实现的，加之受到历史传统、国家政策、地理位置等因素的叠加影响，中国的现代化存在明显的区域不均衡性。镶嵌于不同区域中的中国农村，面临的现实难题和发展程度各不相同。不同区域农民的利益诉求会有不同。其次是发展性。人的社会属性和自然属性决定了，人类的利益需求会不断发展。人类的利益诉求发展过程是从低级转向高级的过程，人类对某一项需求的质或者量的要求会越来越高。另外，利益结构会趋于多元化。社会发展和人口增长引起的社会分工，使人们在生活经历、价值观念、生活方式各方面的同质性降低，进而消解了集体意识这一传统社会的观念性纽带。人们的个性随之张扬和发展，个体利益意识逐步强化，利益分化便出现了。

任何一个理性的国家和政党都会高度重视对农民利益的回应和分配。“个人的一些利益是同政治社会的利益相对抗的，而且人们有做出侵损公共福利的行为的倾向。”能否处理好不同的利益诉求，事关农村社会秩序乃至整个国家的政治稳定。因为，在发展中国家从传统通往现代化的道路中，“农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源。对政治体制来说，城市内的反对派令人头痛但不致命。农村的反抗才是致命的。得农村者得天下。……如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础”。“在中国社会，国家与社会的关系不简单是两者之间关系，因为作为领导中国社会发展的核心力量，中国共产党不仅是国家政治生活的领导核心，而且是中国社会的组织核心。”中国共产党有着鲜明的阶级底色。工人阶级是马克思主义的社会基础，而马克思主义则是指导工人阶级走向自知自觉的旗帜——使后者领悟到自己的历史地位和历史使命。中国共产党的阶级立场和阶级分析观决定了其在治国理政中会高度注意农村乃至整个社会的群体差异性。

中国共产党具备强大的回应农民利益诉求的能力。从静态视角看，中国共产党拥有世界最多的党员人数，具备有效设置政策议程、科学规划发展战略的政党能力。从动态视角看，中国共产党区别于海外其他政党的一个显著特点是保持自我革命的调适性。政党调适性既是客观环境的产物，也是政党内在的价值追求。

根据上述理论分析可以得出一个假设，党和国家会对不同的农民利益诉求进行有效的分类回应，即会分类建构农民政治认同。因为农民的利益存在个体性差异和区域性差异，可以得出一个推论，个体性标准和区域性标准是分类的两个重要标准。根据中国共产党在国家治理中的中轴位置和其阶级性底色，还可得出一个推论，中国共产党在分类建构农民政治认同中能够发挥重要作用。基于农民利益的发展性特征，可以继续得出一个推论，分类建构农民政治认同是一个动态调整的过程。下文将通过历史和实践的经验材料进一步验证上述假设。

政党是代表一定阶层、阶级或集团的利益，旨在掌握或参与国家政权以达成其政治目标的政治组织。因而，在整个革命年代，中国共产党从未宣扬自己代表的是全民利益，而是从建党伊始就旗帜鲜明地亮出自己的阶级立场，即以推翻资产阶级、消灭阶级，实现共产主义为目标，以无产阶级革命和无产阶级专政为方法。近代中国处在半殖民地半封建的社会形态中，严格意义上的资产阶级以及无产阶级发育不足、数量不多。鉴于中国社会的实际情况，中国共产党提出“工农 联盟”和统一战线，将“小资产阶级”和“半无产阶级”也视为自己的社会基础。具有鲜明阶级立场的中国共产党为了夺取和巩固政权，必须和能够依靠的社会力量是农村社会的特定阶级。因而，中国共产党始终对农村阶级划分问题保持十分审慎的态度。

1933年，毛泽东撰写了《怎样分析农村阶级》一文，他在这篇文章中将农村社会成员分类为地主、富农、中农、贫农、工人。这一文件和同年颁布的《关于土地斗争中一些问题的决定》成为指导中共阶级划分实践的核心文件。1948年1月，任弼时发表题为《土地改革中的几个问题》的讲话，讲话对1933年的两个文件规定的富裕中农与富农的边界进行了调整。中国共产党取得全国性政权之后，为了指导全国农村的“划成分”，于1950年8月20日推行《关于划分农村阶级成分的决定》。按规定，凡拥有土地，自己不需要劳动而依靠剥削为生的为地主；参与小部分劳动但主要依靠剥削雇佣劳动为生的为富农；占有或是租人土地、有一定工具，直接参与劳动的是中农；租人土地、有不完全工具，受地主、富农剥削的是贫农；全无土地及工具，主要依靠出卖劳动力谋生的为工人（含雇农）。

新中国成立初期，在“划成分”的基础上，中国共产党重点满足了贫雇农的利益，团结了中农。正如彼时湖南省委所说：“开口共产主义，闭口阶级斗争，一句反对资本主义，二句主张马克思主义——实在说宣传这些话，完全是笑话。他们一天忙衣食，哪里管你这些不相干的事，而且未读过书根本不 懂。”农村利益结构的翻转既包括农村财富和文化资源的再分配，也包括农民政治权利的调整。

是时，我国农村各阶级的分布状况与土地占有情况如下：占农村人口数 10％左右的地主富农共占有的耕地比重高达65％ ；占农村人口数约20％的中农占有的耕地比重为20％ ；占农村人 口数约70％的贫雇农占有的耕地只有 15％ 左右。地主富农占有的土地不仅量大，而且多是平地、水地等好地，中农贫农拥有的土地多为山地等坏地。正如斯科特在“农民的道义经济学”中揭示出的，以经济利益为中心的生存伦理是农民行动的逻辑。为强化农民政治认同，中国共产党领导农会根据《中华人民共和国土地改革法》，没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及房屋五大财产，没收富农超出规定出租的土地，并将土地分配给贫雇农。占人口多数的贫雇农获得土地等生产资料后，生产积极性十分高涨，农村经济形势得以迅速恢复和扭转。雇农曾顺海给他刚出生的儿子取名“得田”，并认为这个孩子是共产党给的，而不是老天爷给的；妇女代表王荣秀情绪高昂地表示，“我要跟娃儿说是毛主席救了我们一家，以后他就是共产党的人”。

现代民主政治实质上是个体利益诉求的保护性机制，公民在参与公共事务的过程中能够保护自己的实际利益。政治参与权利也即是一种保护各种实际性利益的政治性利益。1950年政务院颁布的《农民协会组织通则》规定：农民协会是农民自愿性的群众组织，在土地改革中也是合法执行机关；凡雇农、贫农、中农等自愿入会者，通过农民协会委员会的批准后，即可被吸收为会员。在中国共产党的指引下，农民积极参与农会。截至1952年10月，“农民协会会员仅华东、 中南、西南、西北四大行政区已达八千八百余万人”。农会大规模的发展，提升了农民的政治地位。用农民的话说，“以前是地主的天下，现在是我们的世界”。

政治认同的逻辑与农民的利益需求是相吻合的，农民的需求是多层次的。农民也有接受文化教育的需求。过去农村有条件上学的大多是地主富农的子弟。1949年12月召开的第一次全国教育工作会议上，时任教育部长马叙伦号召“学校必须为工农开门”，大量贫雇农子弟进入学校。中国共产党为了迅速提高农民的文化素质，组织了识字扫盲运动。1950年12月政务院批准并转发的《教育部关于开展农民业余教育的指示》决定继续将冬学作为广泛动员农民学习的 一种方式，同时举办农民业余学校、识字班或小组。新中国成立初期的农村文化建设，使贫农雇农及其子女也享受到了受教育的权利，他们意识到自己正身处于一个全新的国家、全新的社会， 这种认识强化了他们对党和国家的归属感和认同感。

中国传统乡村社会散布着众多的小农，他们之间缺少丰富的社会关系。阶级教育实践弱化了人们的家族意识，并向乡村注入了阶级意识，强化了农民的阶层主观认同即阶层的归属感。诉苦环节中，有人跑到主席台上大喊：“今天这么多人来开会，天下农民成了一家人，以前个人的仇跟大家诉不着，今天有仇的大家给伸冤，你的仇就是我的仇，咱们现在就去找地主算账！”荷泉乡的老长工夏甫运家中极度贫苦，诉苦后，第二天就找来了5个穷朋友。高度的阶层身份认同，容易形成共同的阶层意识和行为取向。贫雇农对党的政治认同能够快速在贫雇农阶层内部传递。总之，获利巨大的贫雇农对中国共产党的认同感在那个时期达到了一个高潮。平日里谨 小慎微的农民腰杆直了，他们手抓着地主的衣领，指着毛主席的画像说：“你看看这就是我们的靠山，你不认罪硬不行！”从政治实践看，截至1954年11月，全国22万个乡中的17万个乡建立了党的基层组织，农村党员数量由上一年的335.7万人迅猛发展到近400 万。面对抗美援朝的时局，贫农妇女易桂云打报告给农会说：“我两夫妇，加紧生产，精耕细作，多打粮食，支援前线， 感谢毛主席万万岁。”

1949年以后，中国共产党已从局部执政党变成全国执政党，开始对富农采用较为温和的政策。土改中“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产不得侵犯”，甚至富农出租的小量土地“亦予以保留不动”。对当时与富农关系最直接的雇工问题，中共中央也持肯定态度。由于采取了保护富农的政策，一些富农对土改和党的政策也产生了认同。一些富农情绪逐步稳定下来，表示拥护土改。一些富农说：“我今年听了一些鬼话，搞得田里少收十多石谷，真是吃了亏。人民政府的土地改革法真是条条合理的。”

为尽快完成现代化的历史任务，革命型政党执政后试图通过建构总体性社会纾解总体性危机。在总体性社会中，行政管控是党领导和动员社会的主导工具，这不仅消弭了社会的自主性与独立性，也压缩了社会的结构性。同时，平均主义取向的人民公社体制，也致使农村社会成员间没有明显的利益分化。从国家治理的全局思维看，在生产资料所有制改造完成以后，党如果继续强调阶级，无益于团结社会成员并广泛调动社会力量进行现代化建设。因而，改革开放以来，主流意识形态不再那么强调阶级话语，逐步转向以“发展”“现代性”话语为核心的“建设型意识形态”。具体政策方面，“以阶级斗争为纲”的路线在中国共产党的十一届三中全会被替代。中共中央发布有关文件规定，除极少数情况，地主、反革命分子、富农、坏分子等“帽子”均应摘掉，并给予摘帽人群以人民公社社员的正常待遇。

在人民公社的社会治理结构中，农民不仅没有得到足够多的实惠，还成为为国家战略大局付出很多的群体。农民的现实遭遇和他们当初对党和国家抱有的期望甚为不同。同时，“改革开放至2018年，中国GDP增长33.5倍，年均增长9.5％ ，经济增长呈现出波浪式的快速上升的特点，没有出现过负增长，增长速度最低年份3.9％ 。”政党掌握的资源愈加丰厚。因此，放弃阶级斗争路线后，中国共产党开始逐步调整政策，试图反哺式地满足整个农民群体的各种利益，以强化农民政治认同。

随着农村被卷入现代化潮流之中，农村社会发生了巨大转型。首先是农民的原子化，中国的体制转型发端于乡村地带，乡村大量的活动空间和社会资源在公社体制之外被释放出来，游离于传统体制之外的乡村社会群体愈加原子化、分散化；其次是农民的阶层分化，改革开放以来，中国社会的阶层结构发生了重大转型，不再是传统的“两阶级一阶层”，农村因为市场化和城镇化的 影响，社会阶层分化明显。由此导致了第三个后果——利益结构的多元化。在2017年7月省部级主要领导干部专题研讨班开班式上，习近平总书记对人民的美好生活需要有过具体表述，“人民生活显著改善，对美好生活的向往更加强烈，人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活”。

利益分化意味着利益竞争，意味着自上而下注入村庄的惠农资源可能被少数人攫取。因此， 回应农民利益诉求时需要确保惠农政策顺利对接弱势群体。利益分化意味着惠农政策的细致化和多样性，党中央需要确保复杂的政策体系在组织中传递时不发生本质上的形变。“在区域差异性、层级链条长、组织复杂性和治理对象多样性等问题的多重交织下，可能造成中央对各级地方政府、党组织和各级党员干部的失察，从而导致滋生地方主义、形式主义、官僚主义和腐败蔓延等问题。这些问题成为中国共产党治国理政、实现发展目标的重大风险挑战。”精准扶贫既涉及贫困人口的瞄准，也涉及各级党政组织的参与，是观察中国共产党何以能够回应农民尤其是特定农民群体利益诉求的一个切口。

政党活动的载体是组织。在后发国家政党政治活动中，政党先于国家政权建成的特殊情况使得政党必须具有高度的凝聚力，才能夺取执政权，这在无产阶级政党革命历史中表现得尤为明显，正如列宁所强调的“无产阶级在争取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器”。中国共产党在长期的革命和建设实践中发展出了严密而高效的组织体系。中国共产党建成了“主干—经络—细胞”三位一体的结构：各级党委体系，基层党组织，以及作为组织细胞的党员。党员是党组织的人格化，其分为干部和普通党员两种身份类型，后者从事于各行各业，以党员政治身份为纽带，将党组织的意志要求和影响力渗透到各个角落。特别要注意的是，区别于西方的人才选拔机制，中国共产党通过特有的途径吸收的是各领域的各方面优秀的人才。中国共产党正是通过激活组织网络，发挥组织优势来规避回应农民利益中的两重风险（见图1）。

首先，中国共产党充分利用组织网络的伸展性和丰富的人才储备来渗透到基层社会，以确保弱势群体的利益得到切实保障。2015年10月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调，要精准选派驻村工作队，精准选配第一书记。在当地干部的配合下，驻村干部进村入户，收集贫困信息，锚定帮扶对象。驻村干部将收集的数据信息上报到市县政府，后者认证和登记贫困户的信息，继而将信息数据集中到省级政府，省级政府的关键任务是建造贫困档案的数字系统，并依据扶贫进程中的信息变化，适时调整分配扶贫资源，其工作要求是扶贫数据的精确、完整及有效。贫困县退出的第三方评估表明，贫困户不仅高度满意精准扶贫政策执行的情况，还非常满意非贫困户和驻村帮扶干部的工作。

其次，中国共产党还在组织内部进行各种治理技术创新，压实责任，确保惠农政策体系得到切实的贯彻执行。第一，以工作领导小组为基础的横向资源整合。“党的领导小组”一般属于任务性小组的编组，是党委为了高效推进某项中心事务而设。在中国，相较于行政机构的负责人，党的行政机构的负责人，其地位不论是在党内或政府内均较高。因此，由其牵头的领导小组能够打破政府各种部门、各类信息间的多重壁垒，实现跨地域、跨层级、跨系统、跨业务、跨部门的联动式治理。国务院扶贫开发领导小组实际上由党的中央政治局委员担任一把手，协调的部门既有国务院办公厅、国务院扶贫办、民政部、财政部等国务院部门，也包括中央组织部、中央农办等有关党的部门。党中央采取的领导小组的模式，也影响了地方各级党委。2015年11月，中共中央、国务院下发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，精准扶贫转向脱贫攻坚，各级政府采取的扶贫政策越来越多元，扶贫工作越来越复杂。在这种趋势下，一些县委、县政府组织召开“全县脱贫攻坚工作会议”，由县委书记宣布正式建立脱贫攻坚指挥部。

第二，以目标责任制为基础的纵向约束。改革开放后，中央和地方关系大致保持着动态的耦合结构，即地方适度自主权和中央高度统筹权的对立统一。国家给予地方政府适当的发展自主权，又通过目标责任制的激励和惩戒效应保证地方政府处于中央预期的框架下发展。在精准扶贫中，中央下达精准扶贫任务，各级党委和政府将任务量化分解为具体指标，基层根据指标进行具体执行。上级将目标任务的履行情况与绩效考核进行挂钩。在特定时期和任务背景下，保留政治锦标赛等激励机制，还强化淘汰问责机制。

第三，以党内巡视为基础的压力传导。《中国共产党巡视工作条例》指出中央巡视组必须严格遵守请示报告制度，对巡视工作中的重大情况和重要问题及时向中央巡视工作领导小组请示报告，形成中央巡视—省级巡视—市县巡察一盘棋。通过强化监督检查力度，督促问题整改，保证党中央部署的各项制度落到实处。在党的十九届中央第二轮巡视中，中央创造了在脱贫攻坚之类的重点领域开展的“专项巡视”的新巡视形态，通过突出政治责任，彰显政治监督“专”的特点，以管党治党驱动党员干部责任落实，也推动了各级党委和广大党员在脱贫攻坚任务中持续发力。

随着建构农民政治认同的阶级性标准消退，以及政党资源下乡能力的增强，中国共产党开始高度关注全体农民的利益诉求，以期进一步建构农民政治认同。现代化促进了农村社会结构转型，引起农民利益诉求多元化。该背景下，有效回应农民利益诉求的前置性条件是，确保惠农政策有效对接弱势群体和精准下乡，中国共产党的组织网络是解决两大难题的关键。在此基础上，本部分考察中国共产党推行的惠农政策体系是何种结构形态。

改革开放之后，农地制度改革的总体趋势是赋权农民。家庭联产承包责任制赋予农户剩余索取权，农民的生产积极性大为提升。农业绩效和农民收入大幅增长。农村居民人均可支配收入由1978年的133.6元提高到 1984年的355.3元。2016年，中办国办联合印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法》。围绕“三权”分置，党和国家推动了相关立法修法工作。从“三权”分置的配套政策看，中央始终高度关注土地的确权登记、规范交易等事宜。“三权”分置改革的深层逻辑是对产权制度内含的国家—农民关系的重构。国家通过对农民放活土地经营权、促进土地流转，丰富了广大农民群众获得土地收益的机会。“农地制度改革为农业融资开辟了一条新的通道。农地制度改革剥离了承包权与经营权，保障了承包农户长期拥有稳定的承包权利，及在此基础之上的财产收益。而经营权主体还可以以相对独立的土地经营权作为标的抵押给金融机构，以获取贷款或者偿还债务。”

21世纪初，党通过减轻农民税费负担来维护农民权益。当时，农民承担的税费种类较杂，加之一些乡村干部从中层层加码，进一步加重了税费包袱。农村税费改革的主要内容为”三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革“：取消乡镇统筹款，取消屠宰税，取消专门面向农民征收的政府性基金和行政事业性收费；逐步减少最终全部取消统一规定的义务工和劳动积累工；调整农业特产税征收办法和农业税政策；改革村提留征收及使用办法。2006年开始，党在全国范围内取消了农业税。对于党推行的农村税费改革，逾七成的农民表示认可，一些农民发出感慨，“共产党还是为我们说话的啊，现在不交税了，一下子给我们省掉了一大半”。

人民公社体制的解体和土地制度的变革，必然带来基层治理体制的转型。1982年，中国共产党领导制定了“八二宪法”，这一根本大法明确了城乡基层群众性自治组织的地位，并确认了村民委员会的性质。村委会民主选举是改革开放后一项重要的乡村公共活动，这一公共活动在当时激起了农民高涨的参与积极性。首先表现在参与竞选上。1999年，浙江省余姚市共有786个村完成村民委员会换届，初步候选人和应选名额的比例为 48.7：1。其次表现在参与投票上。“随着进入村委大院的村民越来越多，人们排起了长龙，村民们彼此交谈，笑语朗朗，场面很是热闹。”最近几年，党和国家推动具有社会性、市场性、服务性的农村社会组织的建立，实现了新型组织形式下农民政治参与方式的转变。

中国共产党始终重视发展农村教育文化事业。21世纪初，党推动农村九年制义务教育的普及，农村义务教育阶段的学杂费全部免除。实施免费义务教育政策推动了乡村教育，压缩了城乡教育差别，数据显示每多受政策影响1年，城乡教育差距缩小约0.3年。在供给公共文化服务方面，党大力实施了广播电视“村村通”、乡镇综合文化站和农民书屋工程、农村电影放映，打造文化信息资源共享工程农村基层服务点。2020年开始，党和国家进一步改善乡村公共文化服务。计划拓展乡村文化惠民工程覆盖范围，鼓励城市文艺工作者和文艺团体定期送文化下乡。改革开放以来的公共文化服务体系建设历程表明，文化需求得到满足的民众，会潜移默化地增强对党和国家的合法性认同，这是一条服务式整合的文化路径。

中国共产党为全体农民谋利益，同时对特殊的农民群体重点关注，具体表现为中国共产党的惠农政策尊重农民个体和农村区域的差异性。首先，个体性标准。其一，收入标准。党对于低收 入人群实行了社会保障制度和扶贫政策。在农村社会保障制度中，对特困户生活救助办法、农村 “五保户”供养做了具体规定。制定了农村最低生活保障制度和扶贫开发有效衔接的办法。低保对居民收入分配差距的调节作用一直稳定在4％左右，精准扶贫政策从经营性收入和转移性收入两方面提高了贫困群体的总收入。其二，健康标准。在精准扶贫过程中，党将低收入人群划分为有无劳动能力者。对有劳动能力的贫困人口，强调“扶持”和“脱贫”；对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口，强调的是“保障”，确保对其生活兜底。其三，性别标准。近些年，党中央颁布相关政策切实维护农村妇女在婚姻生育、政治参与和财产分配等方面的合法权益，倡导让农村女性获得公平的就业机会、教育机会、金融资源、财产性收入。数据显示，开展长期护理保险地区的女性有比未开展地区的女性更高的就业率。农村妇女土地产权从无到有、从虚到实。其四，年龄标准。在提升农村基本公共服务水平的过程中，党中央高度关注健全农村留守儿童的关爱服务体系。留守儿童的关爱政策还处于亟需完善的阶段，但是也初现成效。大部分教师认为学校和校外组织配合开展的关爱活动相对顺畅，取得了一定的效果。

其次，区域性标准。其一，中西部地区。中西部地区的发展受制于交通、地理、经济基础等要素，发展程度和发展速度相对滞后。同时，我国重要的自然资源储备区和生态屏障在中西部地区。党对这一区域实行了不少优惠政策。在农村义务教育政策方面，实施中西部农村骨干教师远程培训计划；在基础设施方面，中央财政曾经重点投资了中西部地区农村公路建设。西部大开发促进了半数省份的经济增长，还增加了部分省份的居民福利。其二，（深度）贫困地区。2014年，中央公布了832个贫困县名单，散布于22个省区市（见表1）。事实上，早在20世纪80年代，党中央在农业农村工作中就十分重视“贫困地区”。虽然当时全国农村的贫困面较广，但是缺乏足够财力的国家难以开展全国范围内的扶贫工程。中国的扶贫工作首先着眼于深度贫困地区。新时代，党中央持续聚焦“深度贫困地区”，在未来深度贫困地区会继续享受重大工程建设项目，新增建设用地指标的倾斜。针对贫困地区，以农村义务教育为例，党几十年来通过财政政策扶持，提升了贫困地区义务教育学校的基本办学条件，改善了贫困地区农村学生的营养状况。其三，民族地区。民族地区地处祖国边陲或其他偏远地区，长久以来，因交通不便、自然条件恶劣，不少民族地区经济社会发展水平很低。国家推行了不少利于民族区域农民的政策。如，我国 的全部民族自治县均享受定向招生等专项计划。四省数据显示，民族地区居民对各项民族扶持政策好评比例均在70％以上。

改革开放以来的惠农政策多具有普惠性，覆盖面广，同时借助不同的划分标准，关照了部分弱势农民的特殊需求，一方面提高了公共政策的精准性，另一方面凸显了社会主义政党底色——中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队。很多非贫困户也对党及其扶贫政策竖起了大拇指。基层政权通过讲政策使富裕阶层和中间阶层的农户理解国家政策，认识到精准扶贫政策的政治意义和社会价值，感受到社会主义制度的优越。

2020年7月，哈佛大学肯尼迪政府学院发布的《理解中国共产党韧性：中国民意长期调查》报告显示，中国公民对党的满意度自2003年以来全面提升，2016年的公民对中央的满意度达到93.1％ 。爱德曼信托晴雨表指出，超过80％的中国人对中央政府表示信任，而信任美国联邦政 府的人数只有一半。

农村改革后，“统分结合、双层经营”的土地制度使农民不再被绑定在土地上，具备自由支配自己劳动的权利。20世纪80年代中期开始，官方开始解除农民进入乡镇务工的诸种约束性条件，允许务工、办服务业、经商的农民自理口粮往集镇落户，放开小城镇户籍制度，加速了农民城镇化的进程。20世纪90年代中期以后，税费负担沉重，与外出务工相比，种田收益不高。税费改革后，土地比较收益仍然较低。那些头脑灵活、善于生计的村民大多进城务工，那些命运不济、能力一般的村民回村种地，还有部分老弱病残者只耕种口粮田。劳动力外流导致农村耕地大量抛荒，还会引起更深层次的农业供给侧结构性矛盾。一些产品的产量和其实际需求量并不相称，甚至出现了较为严重的供需失衡。中国的大豆产量、出口量在20世纪的相当长时段内位居世界第一，但在一段时间内的产量比最高水平减少了约三分之一。大豆供不应求，玉米产量已经过剩，却不断增长。

因此，党和国家高度重视发展适度规模经营和新型农业经营主体。新型经营主体意味着新的技术和理念，更大的种植面积，也意味着新的国家政策着力点。通过回顾20多个中央一号文件发现，随着农业劳动力转移，党逐步引导土地适度集中，并不断培育新型经营主体，试图通过他们带动小农户的发展。而最近几年的一号文件透露出，党的政策开始更为关照小农户。由此可见，党的政策是在坚持家庭经营主体地位的基础上，在发展现代农业的目标下，对于传统小农户、 新型经营主体的利益均施行了政策关照。

当前，我国新型农业经营主体发展快速，小农户和新型经营主体的衔接程度向好发展。“截 至2018年底，全国经县级以上农业产业化主管部门认定的龙头企业近9万家。”“截至2020年6月底，全国县级以上示范社达16万家，占农民合作社总数的7％ ，入社成员年均收入比非成员农户高出近1/3。”新型经营主体的快速发展和农业技术的推广使我国农业在就业人口降低的同时，农业种植面积不减反增。2010年到2020年，第一产业就业人数（万人）从27931下降至 17715；农作物总播种面积（千公顷）从158579上升至167487；粮食种植（千公顷）从111695提升到116768。同时，农业供给侧结构性矛盾有所缓解。2015年到2020年，玉米年产量（吨）从26499.2下降至26066.5，豆类年产量（吨）从1512.5攀升至2287.5（见图２）。

国家的农业政策取得了明显的效果，但是“新型经营主体—小农户”的二分法尚未细致展现农业领域的农民分化图景。分化是一个中性概念，意指农民群体从一致性转向异质性的过程。首先，在乡兼业的农民阶层。在乡兼业阶层是生活在农村，但主要收入来自土地和农业之外的农民阶层。这个阶层的人员结构比较繁杂，诸如乡村企业家、乡村医生、店主、工匠等。总体来看， 这个阶层对土地的依赖程度不高，但是对国家的农业政策却尤为了解和关心。其次，半工半农阶层。半工半农阶层是指家庭收入既源于务农收入，又源于务工收入。半工半农阶层的生产方式主要有两种：一是老人耕种土地，赚取收入以保障家庭基本开支，子代外出务工的收入能够基本转化为存款；二是妇女在照顾小孩的同时种植土地，丈夫外出打工。农业机械化水平的提高，使得老人在家种地不成问题，一对老年夫妇如果经营5-10亩地，一年可以赚取5000-10000元。生计中的“半农”部分能应付日常生活支出，因而半工半农阶层对土地的态度极为谨慎，不会轻 易流出土地。再次，专职农业经营者阶层。专职农业经营者阶层指家庭收入主要依靠农业收入， 而非进城务工经商收入和在乡非农收入的农民家庭。就业渠道丰富和农业风险加大等多种因素减少了农民中的专职农业经营者阶层。专职农业经营者阶层内部按照经营的规模又可划分为规模经营与分散经营阶层两个阶层。前者实现了土地的适度规模经营，可以转化为新型经营主体。最后，农村贫弱阶层。农村贫弱阶层是家庭收入主要来自农业且十分微薄的农民家庭。父母年老而未成年子女多，由于家庭生产周期正处于人多劳少阶段，家庭经济拮据。又或是家庭成员中有大病或有残疾，经济状况会更糟糕。这类群体在村庄中的收入能力和消费能力最低，在经济层面属于村庄社会的最底层。

农村改革后，惠农的农业政策大量向农村输入，政策下乡必须精准对接农民的实际需求。在农民分化较小时，他们的需求较为一致，民众需求容易表达和整合起来。但是在农民分化较大的时候，如果协调、处理不好不同阶层的利益关系，就可能会滋生相对剥夺感，损害惠农政策的政治认同效应。

为夺取和巩固政权，中国共产党通过阶级划分，重点关注了贫农雇农等群体的利益诉求，同时兼顾了中农的利益，特定时期适度考虑了富农的利益，重点打击了地主。随着阶级话语的淡化和农村社会结构的转型，中国共产党按照区域和个体性标准，对全体农民进行了分类，在推行普惠性的惠农政策的同时，对部分弱势群体施行了特殊性的支持和保护政策。上述分类型的农民政治认同建构策略可以称之为“分类建构”。事实上，中国共产党的农民类型划分标准主要是个体性标准和区域性标准，阶级性标准是一种更具政治性的特殊的个体性标准。“分类建构”的主体是中国共产党，识别和回应农民利益的关键是用好中国共产党的组织优势，将制度优势转化为治理效能。中国共产党分类建构农民政治认同的路径具有发展性，随着社会结构的变迁，输入的利益类型和利益总量都发生了变化。农业领域的政策限度证明了，分类建构策略还需继续调整。

“分类建构”的作用机制有四种。一是分类施策带来的精准效应。国家掌握的公共资源总是有限的，群众的利益诉求既是多样的也是无限的。只有瞄准不同群体，才能精准供给服务，才能回应最急需的最重要的需求。二是身份认同带来的传递效应。土改中同一阶层农民之间的政治情感会传递。政治心理虽然源于个体，但人是以群体方式生存的，个体的政治心理会相互影响。“思想和感情因暗示和相互转化传染作用而转向一个共同的方向，以及立刻把暗示的观念转化为行动的倾向，是组成群体的个人所表现出来的主要特点。他不再是他自己，他变成了一个不再受自己意识支配的玩偶。”被划分为不同类别的农民，有着新的身份归属感，他们之间对党的政治认同，也会传递和感染到其他同类别的农民身上，进而扩大和强化政治认同的效果。三是突出重点带来的感召效应。人类社会不同于动物界的一个显著标志在于，人类习惯于为自己的行为方式探寻某种价值正当性。千百年来，政治思想家不断研讨如下问题，即何为好的公共生活，我们应当追寻何种政治文明，这组成了文明发展的核心线索。古希腊时期便有对“至善”的追问，今天东西方社会也存在不同政治价值的对垒。可见，“意识形态是合法性资源结构中最为基础的部分，它为政治体系的合法性提供道义上的诠释”。通过对弱势群体的关爱，能够反映党先锋队的底色。因而，精准扶贫政策不仅使贫困户感激党，也使很多非贫困户认同党。四是覆盖面广带来的全局效应。从政党和社会的关系看，政党并非是国家权力结构的一部分，而是社会组织的一种。政党同其他社会组织的根本区别在于奋斗目标，前者旨在谋取和掌握国家的权力。政党只有取得绝大多数群众的衷心拥护，才能借用革命或者选举的方式获得执政权力。由此可见，政党长期执政必须巩固已有的政治支持者的政治认同感，并不断拓展这一群体的外延。分类建构可以突出重点和兼顾多数。阶级划分突出了重点群体是贫雇农。同时，中国共产党可以 超越阶级边界，广泛联合农民群体，如中农，甚至富农在一起时期也被视为稳住的对象。农村改革后，中共对整个农民群体实行了不少普惠性的惠农政策。

“分类建构”的意识可以追溯到马克思主义的价值理念。一是马克思主义政党的“共同富裕”理想目标。中国共产党在“分类建构”中，最关注的往往是最贫困和最弱势的群体。习近平总书记曾经指出：“我们党一开始就是为改变穷苦人民命运而带领他们进行革命的，当年打土豪、分田地，开展湖南农民运动、发动秋收起义、上井冈山，都是为了穷苦人民。”“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。” 二是马克思主义政党的“实事求是”思想路线。中国共产党的思想路线的核心是实事求是。“‘实事’就是客观存在着的一切事物，‘是’就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求’就是我们去研究。我们要从国内外、省内外、县内外、区 内外的实际情况出发，从其中引出其固有的而不是臆造的规律性，即找出周围事变的内部联系，作为我们行动的向导。”“分类建构”不是从定义出发的理论玄想，而是中国共产党从中国农村社会的实际出发，全面把握实际，从中总结出的策略。同时，中国共产党始终注意在发展中把握实际，农村改革前后，“分类建构”的标准发生了变化。

“分类建构”的发展性也证明了“分类建构”是一个仍需不断完善的策略。现阶段的中国农业经营领域的农民分化呈现一种过渡性的特征。因而，必须减少农民，培育新型经营主体，促使大多数分化农户成为市民，这样既有利于为新型经营主体让出资源空间，提高他们的种粮积极性，又解放了非职业农民。中国改革开放和发展转型的核心要义是“还权于民”和“还利于民”。就当下而言，农业政策的设计要立足农民阶层分化的现实。首先，坚持“三权”分置制度，避免盲目垒大户，伤害贫弱阶层的生计和半工半农阶层的退路。未来一段时期内的农地制度改革，完全可以在坚持集体所有、家庭承包经营的基本制度安排下，通过不断完善农民承包经营权内涵而有序展开。其次，财政补贴的分配上既要扶持新型经营主体，也要平衡不同阶层的需求和农业现代化的需要，合理关照不同阶层。再次，在农业社会化服务供给中，要广泛收集不同阶层的意见和期盼，实现服务供需的无缝对接。农业经营领域的农民分化表明，“分类建构”需要走向精细化。精细化趋势已然在扶贫领域展现出来。十八大以后，习近平总书记强调扶贫、脱贫的措施及工作一定要精准，要因户施策、因人施策，扶到点上、扶到根上，不能大而化之。为此，党在全国范围内采取了建档立卡的“中国式”扶贫工作方法。

多年来，西方世界从未停歇“中国崩溃论”，与此同时，中国不但成为举世瞩目的全球第二大经济体，而且保持了长期的稳定，在2008年全球经济危机引致世界震荡之际，稳妥处理了2100万失业农民工带来的政治社会危机。学者们多从府际关系、国际关系、古今关系、政党（国家）—社会关系等维度阐释“中国之治”的生发逻辑。就后者而言，“中国之治”的根基在社会，在于社会的民主、民心、民生。为此，“中国之治”的关键是国家、人民和社会组织组成一个社会治理共同体。由此可见，基于农民政治认同理论推导出的“分类建构” 可以作为理解 “中国之治”的一个新视角。“分类建构” 提示相关研究者，“政党（国家）—社会” 的分析框架既要关注政党成长和国家建构的阶段性特征，关注政党和国家主体的多层级性，也要关注农民分化的村庄实践，避免以既定的学术框架裁剪和忽视乡村社会正在发生的转型，陷入理论的教条主义。（来源：乡村发现转自：《政治学研究》2023年第5期）