[治理策略] 李海金等:助推中国式乡村治理现代化的重要动能

李海金 鲁勇超（政治学博士，中国地质大学（武汉）马克思主义学院、党的建设与社会治理研究中心教授、博士生导师;中国地质大学（武汉）马克思主义学院硕士研究生;）

一、研究缘起与文献综述

乡村治理现代化是国家治理现代化的重要基石，也是中国式现代化的重要组成部分。新时代以来，随着脱贫攻坚与乡村振兴战略的先后推进，现代化道路上形成了丰富的中国式乡村治理理论与实践。而党和国家在高度重视乡村治理现代化的同时，也对中国式的乡村治理提出了更高的要求。党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的二十大进一步强调，“要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。与此同时，城乡二元体系下的乡村社会却仍然面临着“能力不强、动力不足、导向不明”等治理困境，阻碍着乡村的长效发展，影响了乡村治理现代化的推进。因此，在中国式现代化语境下，重新审视乡村治理的现代化发展道路至关重要。

近年来，关于中国式乡村治理现代化的时代命题受到了学界的重点关注。一方面，从整体性的、历史的宏观视角出发，探讨中国式乡村治理现代化的历程、经验、困境与优化；另一方面，从结构性的、现实的微观视角出发，基于党建引领、行政激活等多个维度对中国式乡村治理现代化的实践现状与路径进行解构。既有研究充分认识到乡村治理现代化的中国特色，并基于此进行了全方位、多层次的讨论。应当指出，当前研究在内涵概念、发展历程、优化路径等多个方面为本文提供了诸多启发与思考。然而，由于中国式乡村治理现代化这一概念性话语的时代特性，关于这一命题仍然存在进一步讨论的空间。一方面，大部分宏观研究主要围绕“制度现代化”这一中心来展开，重点关切到历史变迁中乡村治理的制度、体制与机制等方面的现代化，却较少关注到能力的现代化，缺少对能力本身的深入探讨。另一方面，结构性的微观研究主要基于现有的城乡二元体制，采取政党嵌入、行政嵌入、数字嵌入等自上而下的分析视角。这些研究虽然有助于深层次理解乡村治理背后所呈现的政党国家治理逻辑，但却仅从政党、政府或社会等单一维度出发，缺乏一个能够整体性理解各类不同主体治理行为及背后统一治理逻辑的解释框架。

正如邓小平指出的，“中国式的现代化，必须从中国的特点出发”。理解中国式的乡村治理现代化需要注重把握乡村社会的具体实践及经验挫折。而在中国的乡村治理现代化发展历程中可以发现，区别于“国家－社会”的分析传统，中国式的乡村治理现代化事实上呈现出“政党－国家－社会”的多维关系。在这一结构中，乡村政权建设与基层治理的独特性与优越性在于：基层党组织是乡村治理的根本力量和治理体系的中心，其治理能力甚至决定乡村治理的成效。换言之，中国乡村治理体系中的条块行政系统与党政体系高度融合，治理组织架构与党的领导密不可分，哪怕在最基层的村域治理中，基层党组织都发挥着举足轻重的作用。中国式乡村治理现代化呈现出一个政党统领社会的实践态势，党政主体与人民主体共同构成了中国式乡村治理的核心力量。

以这两大核心主体及其治理行为作为切入点，中国式乡村治理呈现出两个分析要素：一是依托自上而下政党引领体系呈现出的组织要素；二是依托治理组织与管理部门对社会多元主体形成调度的动员要素。这两大要素在乡村治理实践中相互依存、相互贯通。组织建设与发展以政治动员为基础，乡村动员又主要依靠基层政权组织力量。因此，现代化进程中的中国式乡村治理形成了一种“组织化动员”的治理方式。这一方式依托自上而下严密的政党与科层组织，运用多维方式形成对包含人、财、物在内的整合动员。广义上来说，不论是政治动员、社会动员还是思想动员，只要是涉及国家意志下沉并依托乡村组织体系的均属于组织化动员的讨论范畴。作为助推中国式乡村治理现代化的重要动能，其不仅反映出国家对乡村基层多元力量的动员能力，而且体现出动员行为背后所展现出的组织结构与功能。

综上，中国式现代化语境下，本文着重分析党和国家整合人力、物力、财力资源并投入乡村治理的组织化动员行为，在厘清自新中国成立以来组织化动员的历程演变的基础上，提炼总结其逻辑转化并透析其现实作用机制，以对中国式乡村治理现代化进行深入理解与分析。

二、乡村治理现代化进程中组织化动员的历程演变

历史地看，新中国成立以来的乡村治理总体呈现出一个组织力与动员力持续深化的过程。结合乡村治理七十多年的历程，以动员历史为主要依据，可以将新中国成立后组织化动员的历史进程分为探索、发展与完善三个阶段。不同阶段组织化动员的时代背景、动员目标、动员内容、动员效果各不相同，生动印证着中国式乡村治理现代化的发展脉络。

（一）组织化动员探索阶段（1949—1978年）

新中国成立后，乡村基层初步建立起自上而下纵向延伸的组织体系，并产生了大量“政治运动式”的动员实践。但是，受限于乡村社会所处的历史阶段，此时不论是组织建设还是动员实践本身均处在探索时期。新中国成立之初，党和国家就逐步尝试按现代政治架构标准彻底改造乡村治理结构，对乡村社会与基层政权进行重组并推动国家政权直接延伸到村庄内部，其中包括消灭地主土豪阶级，建立政令畅通的政权体系，成立各类各级群众组织等，为形成自上而下的组织体系奠定了基础。基于中国共产党在执政中所展现出的内生凝聚力与革命性优势，党和国家在百废待兴中进行了大量大规模且有组织的动员实践，贯穿于这一阶段乡村治理的始终，例如土改运动、农业合作化运动、“农业学大寨”运动等。不过，这一时期的组织化动员过于强调政治目的，表现出过强的阶级性与政治性。一方面，人民公社化时期的中国具有较为严重的城乡二元结构矛盾，乡村的组织化动员往往服务于国家资源汲取；另一方面，“即便面对看似荒唐的政治任务，农民们也没有还价余地”，这就造成这一时期的组织化动员很大程度上表现为一种“集中性的乡村动员体制”。组织化动员呈现出一段曲折且不断纠偏的探索历程。

（二）组织化动员发展阶段（1979—2012年）

改革开放后，乡村基层组织建设不断完善，组织化动员模式随着组织建设与基层治理的发展而接续发展。在组织建设上，党和国家继续自上而下健全和完善基层政权组织体系，人民公社体制逐步被乡镇政府的形式所替代，乡村基层逐渐呈现出县、乡、村三级治理单元，探索出“乡政村治”的基层政权及组织形式。这一阶段的乡级政权不再直接参与生产实践管理，尤其是自1987年《中华人民共和国村民自治组织法（试行）》颁布后，大量治理活动下放给了农民群体自身。村民自治成为基层治理的重要抓手，乡村治理表现出较强的自治性。这一变革意味着国家意志在乡村社会的力量下沉逐渐式微，动员型国家治理体系逐渐消散。在此背景下，凭借着能够快速整合资源并推进治理的结构性优势，组织化动员这一治理形式仍然保留并逐渐融入乡村治理中，表现出如下特点：首先，组织化动员不再通过基层组织直接命令农民个体，转而在科层组织与行政化了的村民自治组织内部进行；其次，对农民群体的动员从直接转向间接，主要通过兼具“自治性”与“行政性”的各类基层组织进行；最后，组织化动员不再表现为大规模的政治运动，在国家治理层面呈现出从“政治运动”向“运动式治理”的转变。具体而言，这一时期不再采用大规模、强制性、频繁化的政治号召式动员，转而将动员行为融入基层干部以及村民群体的日常治理行为中，形成了集中整治、专项整治行动、会战、突击行动等治理形式。换言之，这一时期产生的组织化动员处在转型与发展过程中，动员行为不再频繁，且多半没有形成超脱组织体系的政治化浪潮，反而逐渐融入组织体系内部，潜移默化地对常态化的治理行为进行纠偏。

（三）组织化动员完善阶段（2013年至今）

进入新时代以来，全党全国各族人民在脱贫攻坚与乡村振兴中广泛推行组织化动员实践，致力于打赢脱贫攻坚战以及推进乡村振兴。在这一实践过程中，乡村基层组织尤其是基层党组织建设进一步加强，党建引领成为乡村动员乃至中国式乡村治理现代化的根本保证，组织化动员进一步发展乃至成熟完善。党的十八大以来农村基层党组织广泛开展“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、党纪学习教育等活动。党的十九大报告要求“统筹推进党的各项建设，推进党的基层组织设置和活动方式创新。”十九大以来的组织振兴更是成为乡村振兴的重要目标以及其他四大振兴的根本保障。2018年党中央重新修订《中国共产党农村基层组织工作条例》，对党的农村基层组织建设工作进行了全面部署。在诸如此类政策、措施推进的同时，党和国家进一步开展了针对乡村发展主要矛盾的组织化动员实践。尤其在脱贫攻坚时期，乡村社会在以“摆脱贫困”为核心目标的背景下，形成了多元组织的协调耦合关系并构建出成熟完善的多重动员机制，生动印证着组织化动员在这一时期的蓬勃发展与完善。正如习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出的，“我们广泛动员全党全国各族人民以及社会各方面力量共同向贫困宣战，举国同心，合力攻坚，党政军民学劲往一处使，东西南北中拧成一股绳”。这一阶段党和国家的组织动员不仅包含前一阶段小规模、隐性化的特点，而且也形成了大规模、全面化的组织动员模式，为有力有效推进乡村全面振兴与农民农村共同富裕提供了宝贵的经验。

三、乡村治理现代化进程中组织化动员的逻辑转换

在历程演变中进行实践总结，作为乡村治理重要方式的组织化动员体现出理念逐渐成熟、结构不断完善、形式逐步优化的逻辑转换过程，顺应并推动着中国式乡村治理的现代化发展之路。

（一）动员理念成熟：从“依靠乡村”到“为了乡村”

动员理念是指作为动员主体的党和国家在乡村动员过程中秉持的核心思想和原则。它是指导动员工作的基本准则和价值观，对于动员主体在推动乡村治理中的行动和决策具有重要的指导作用。在乡村治理现代化进程中，党和国家的组织化动员理念表现出从“依靠乡村”到“为了乡村”的成熟过程。新中国成立后，党和国家组织化动员的迫切目标是推动国家建设和工业化发展。为了实现这一目标，不可避免地需要农民与农村的大力支持。正如贺雪峰认为的，“中国农村人口巨大，现代化内向积累的主体只能来自农村”。据此，党和国家通过基层政权建设以及各类大规模、频繁化的政治动员，采取农业剪刀差的形式，将主要的农业资源投入了工业化与城市化建设，体现出“依靠乡村”的动员理念。而自改革开放以来，城乡关系结构不断优化，乡村治理理念持续转变，党和国家在治理实践中逐渐深化了对“三农”问题的认识。特别是党的十八大以来，党和国家深刻认识到：“中国能否实现现代化，关键在乡村”。以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”问题，在多次讲话中指出农业农村现代化在社会主义现代化进程中的根基地位。党的十九大报告更是提出：“要坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化。”据此，“三农”问题成为了国家发展的根本性问题，农业农村现代化及乡村治理现代化成为了中国式现代化的战略重点。而这些理念也无不贯彻到新农村建设、脱贫攻坚以及乡村振兴的动员实践中，体现出从“依靠乡村”到“为了乡村”的逻辑转换。

（二）动员结构完善：从“单一中心”到“一核多元”

动员结构是指动员实践中动员主体形成的组织结构，其形态与功能直接影响着组织化动员过程及成效。从组织建设的角度来看，乡村社会呈现出一个从“单一中心”到“一核多元”的结构完善过程。在社会主义革命和建设时期，中国共产党开启了对乡村社会的全面改造，推动了农村基层政权建设与农业合作化进程。这一时期的基层动员组织结构较为单一，尤其是在人民公社化时期，队为基础的三级组织甚至全面替代了农村基层的行政与非行政机构。乡村动员主要依靠党的组织体系展开，表现出“单一中心”的动员结构。改革开放后，随着基层政权建设以及农村经济体制改革，乡村基层涌现出大量经济组织与社会组织。多元组织在基层党组织领导下参与到乡村动员中，推动着乡村动员由以往的“单一中心”逐步转向“一核多元”。所谓的“一核”，是指承担着乡村治理领导和统筹的基层党组织，而“多元”则包含了政府部门、事业单位、农民专业合作社、乡镇企业等多方力量。在基层组织不断完善的过程中，党和国家不仅进一步强化了农村基层党组织这一动员核心，同时依靠涵盖乡村社会各领域的多元组织，推动乡村动员的全面化与协同化。具体而言，改革开放尤其是农村经济体制改革以来，党和国家不断增强农村基层组织建设，1986年《关于调整和改进农村中基层组织设置的意见》要求各类经济组织有三名党员以上的就需要建立党支部，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》更是规定了村民自治组织需在基层党组织的领导下开展工作等，党的动员核心地位在乡村基层持续稳固。在此基础上，基层党组织积极联合各类经济组织与社会组织，推动多元组织及组织成员在基层动员会、代表大会、专项行动、项目下乡中，承担并发挥着信息传达、民众号召、资源调配等重要整合作用。

（三）动员形式优化：从“超越常规”到“融入常规”

动员形式主要是指在乡村治理过程中，依托各级组织，通过协调行动、整合资源，促使各方参与者积极参与并发挥作用的治理形式。其随着组织建设以及科层制度的发展，在现代化过程中经历了一个从“超越常规”到逐步“融入常规”的逻辑转换过程。所谓的“常规”，主要是指常态化、稳定化的治理体系与结构。新中国成立初期的乡村治理保留了战时动员的重要特征，在应对农业自然灾害与突发事件、推进农民运动等方面，多半通过成立各类临时协调组织并采取人海战术，实行初级的“人治”方式。这是因为，一方面，新中国成立初期，常规性的治理体系并不成熟，新生的乡村政权并不具备应对所有事务的完备制度；另一方面，毛泽东作为缔造新生政权的革命领袖，十分重视群众力量与农民运动。因此早期的组织化动员在实施中往往脱离乡村治理的常规体系，体现出“超越常规”的特征。改革开放后，随着基层政权的不断稳固与治理体系的逐渐成熟，组织化动员行为逐渐以制度的形式融入基层治理体系中。例如乡村基层产生的专项事务动员与项目动员，在推行过程中往往基于科层理性化原则和效率逻辑而常规化，并逐渐形成完备的制度体系与长效机制。这一逻辑转变推动体制内形成了与“常规化治理”互为补充的“运动式治理”形式。特别是新时代以来，在历经脱贫攻坚时期的动员实践后，诸如干部驻村帮扶、整合资金帮扶等具体措施进一步保留并融入乡村，成为乡村发展的重要支撑。据此，组织化动员逐渐常规化、制度化与长效化，呈现出“运动在外，常规在内”的治理形态。

四、组织化动员助推中国式乡村治理现代化的实践机制

在漫长的历程演变与逻辑转换背景下，现实中的乡村社会形成了较为成熟的理念扩散、行为调动与事务处理机制，推进了组织化动员的有效执行，大幅提升了乡村治理的广度、深度与效度，为有力有效推进乡村全面振兴与助推中国式乡村治理现代化提供了关键力量。

（一）纵向到底与横向到边相交织的理念扩散机制

理念扩散是动员有效的根本前提。在部分非强制性基层事务中，理念的传达与贯彻甚至直接等同于思想动员。现代化进程中，党和国家依托自上而下的政党、科层体系与各类动员型的经济、社会组织，通过政策引导、宣传教育、培训交流等形式，推进理念的纵向到底与横向到边。尤其是新时代以来，党建引领下的基层组织建设与数字乡村建设的持续推进丰富且完善了这一机制。首先，上下联通的党政组织结构助推了理念的纵向到底。实体组织是理念下沉的基本载体，完备的组织体系是理念贯通的基本条件。新时代以来，基层政权建设的持续推进促使党政组织力量逐级下探到乡村社会最末梢，乡村社会形成了从中央到地方的完备组织体系。正因如此，中央决策部署、战略安排与政策意见得以有效传达至最基层的行政村。其次，乡村基层的动员型组织力量推进了理念的横向到边。在党建引领下，基层干部通过村民会议、群众工作等方式，向乡村基层多元主体尤其是农民群体传达党和国家的政策方针，推进了国家意志在基层的横向扩散。最后，数字乡村的蓬勃发展为理念的横纵扩散提供了技术支持。随着数字基础设施的不断完善与干部群众数字素养的逐渐提升，诸如信息平台等的数字技术推动了信息传达的便利化与简约化，促进了理念的高效传播。理念扩散机制的成熟完善，不仅确保了国家意志的逐级下沉，而且实现了基层组织、党群干群间的信息互通。

（二）政治动员与社会动员相结合的行为调动机制

行为调动是在组织化动员过程中，党和国家有效激活组织内外力量的重要方式，是动员实施的核心环节。在组织化动员中，对体制内外不同性质的组织及群体采取的行为调动遵循着截然不同的动员逻辑，表现为政治动员与社会动员两种形式。二者的有机结合促成了有效的多元主体行为调动机制。政治动员主要是指政党和政府通过政策引导、权力调配等方式，自上而下地将政治意志、政治主张和政策决议转化为行为自觉的行为过程。这一动员形式主要针对党政、科层体制内的党员与各级干部群体，在脱贫攻坚时期形成的例如干部驻村扶贫、教育部直属高校定点扶贫等扶贫动员举措。而社会动员主要是指通过社会组织、社群关系来激发和调动体制外多元主体积极性和创造力的行为过程。进入新时代以来，随着乡村社会从“乡政村治”逐渐走向“乡村共治”，针对农民群体与各类社会组织的有效社会动员愈发重要。在这一背景下，依托政党、科层以及各类社会、经济组织，乡村社会不断完善社会动员实践。一方面，党和政府通过行为引导、资源撬动等方式动员多元社会组织，推动了例如万企帮万村、工商资本下乡等组织参与；另一方面，乡村基层探索出诸如积分制管理、道德银行等群众动员形式，通过“分配型动员”有效调动了农民群体的治理积极性。综上，现代化进程特别是新时代以来，广泛调动多元主体行为的动员机制日趋完善，为乡村治理现代化提供了重要支持，也为今后组织化动员提供了重要经验借鉴。

（三）重点任务与常规事务相统筹的事务处理机制

乡村社会是一个复杂的综合体，包含着党务、政务、村务、财务等多维治理事务。如果以性质划分，基层事务既包含了部分需要集中力量解决的重点任务，也包含着需要日常管理和运作的常规事务。虽然两类事务的处理遵循不同的治理逻辑，但为了实现乡村社会的有序发展，党和政府在乡村治理中逐步推进二者的有机统筹。一般来说，基层事务处理通常遵循常规事务的处理逻辑，在压力型体制下通过国家行政机构科层化管理方式按部就班地落实和完成各类事务，体现出照章办事和循规蹈矩的特征。在常规事务治理中，基于事本化与动态化的国家战略部署与地方基层实践，党和政府通过各类会议、文件，逐步下达并确立当前乡村发展的重点任务。一旦重点事务被确定，党和政府就会通过政策引导、组织协调和资源调配，将此类事务确定为乡村治理的优先事项并进行动员式治理。具体而言，在政策引导方面，通过动员会、座谈会、支部会议、教育活动等形式，确立工作方向、形成问题意识；在组织协调上，通过成立专项小组与直属部门，加强协调合作，确保重点任务的“特事特办”，凝聚多元组织力量共同推进重点任务实施；在资源调配上，通过财政拨款、项目资金支持、人力资源输入等方式，为重点任务提供必要的资源保障。例如项目制这类打破常规层级管理和政策约束的动员型治理模式，便是乡村治理的一种典型重点任务处理方式。乡村社会的事务处理遵循着乡村治理主要矛盾与次要矛盾协调统一的治理逻辑，在确保常规事务按部就班推进的基础上，最大程度地推动重点任务的有效解决，以实现重点任务与常规事务在乡村发展中的动态互嵌，助力着乡村治理的现代化发展。值得一提的是，虽然这一机制正在逐步成熟与完善，但是基于“动员”行为产生的超越科层且特事特办的片面性、不可持续性等局限，基层事务处理仍然面临不少的统筹问题与挑战。

五、结语

乡村治理主要包含两大基本问题：一是国家上层与基层的上下互动问题；二是基层社会的活力有序问题。这两大问题构成了中国式乡村治理现代化的重要分析维度。对组织化动员的讨论有助于厘清这两大基本问题，进而深刻分析乡村治理现代化的进程及优化。

在中国式现代化语境下，结合乡村治理的组织化动员可以发现：首先，作为国家整合制度、权力和资源以及凝聚多元行动者的行为，组织化动员在国家政权建设与乡村自主性建设中，经历了一个由探索到发展再到完善的演变历程，体现出中国式乡村治理现代化进程的渐进性与发展性。以组织与动员的历史进程来看，一方面，乡村社会经历了一个从“组织化”到“去组织化”再到“再组织化”的过程，乡村社会逐渐形成了上下联通的组织体系以及一核多元的组织结构；另一方面，现代化进程中的乡村动员机制不断完善、能力不断增强，乡村社会动员逐渐常态化、制度化与长效化。现代化进程中组织、动员的变化发展，生动印证且顺应着组织建设逐步完善以及动员能力不断优化的中国式乡村治理现代化发展之路。其次，组织化动员的历程演变，体现出动员理念的逐渐成熟、动员结构的不断完善以及动员形式的逐步优化。这一逻辑转化，背后蕴含着的是中国式现代化进程中，党和国家乡村治理以人民为中心的治理取向、党建引领多元协同的治理共同体思想以及能力提升与机制完善的现代化目标，彰显出有别于西方现代化的中国式乡村治理现代化的逻辑进路。最后，当前乡村社会的组织化动员行为已然具备了较为成熟的理念扩散、行为调动与事务处理机制，一是确保了“国家意志”通过自上而下的组织体系转化为乡村治理的基层意识；二是通过树立共同行为目标与价值理念，增强了基层社会的行为自觉与共同体意识；三是促进了乡村资源的有效整合与合理配置，推动了乡村的可持续发展。在组织化动员机制逐渐完善过程中，乡村社会形成了超越常规化治理的强大整合力量，揭示了中国式乡村治理现代化的有效之路。

作为助推中国式乡村治理现代化的重要动能，组织化动员表现出集中力量办大事的显著优势。不过，其运作过程仍然反映出中国式乡村治理现代化可能存在的结构性局限与优化空间：首先，组织化动员所展现出的治理意志主要依托科层化的党政组织逐级下沉，落实到基层难免会出现“一刀切”或者干部权力滥用的现象；其次，即便组织化动员正逐步常态化，但其实际运作仍然“特事特办”，在事实上会对许多非动员事项造成打击；最后，组织化动员的持续推进，难免体现出国家治理放权和收权的现实矛盾，在结果上削弱基层治理的自主性。因此，从“组织化动员”这一条主线出发，可以看到当前的中国式乡村治理现代化正处在逐步完善发展的过程之中，组织化动员背后所展现出的乡村组织结构与动员机制亟待进一步优化完善，中国式乡村治理现代化任重而道远。（来源：乡村发现）

基金项目：研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目（21ZDA125）

中国乡村发现网转自：《决策与信息》2024年第8期