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从六个方面推动农地“三权分置”工作

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王文文(西南政法大学经济法学院、重庆市综合经济研究院)

  近年来,我国农村改革探索把土地承包经营权进一步分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权“三权分置”,这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”涉及土地制度深层次的改革,是农村改革深水区。随着土地经营权流转的全面展开,由于相关法律制度滞后、监管服务机制不到位、配套措施不健全,农村集体经济体制、农民土地权益、农村耕地的保护均面临诸多矛盾和问题。农地“三权分置”是一个渐进过程和系统性工程,涉及多方权益。实践中应注意做好六个方面工作。
一、农地经营权流转应和城镇化进程相结合
  中央政府赋予农地政策两种功能,即“经济功能”和“稳定功能”,经济功能旨在通过经营权流转增加农民收入,稳定功能旨在防止农地非农化、非粮化,稳定农村良好的社会秩序。城镇化过程必然推动大量农民转移到城镇,农业就业人口逐步减少,农业经营规模化比率提升,同时,土地仍然是农村和社会稳定的重要保障,是农民生活的重要保障。农业人口能够向非农就业转移,正是稳步推进“三权分置”改革中土地承包经营权流转和农地规模经营的前提。一方面,让有转让土地承包经营权的农民实现土地的流转,尽量避免因劳动力向城镇转移而撂荒农地;另一方面,让希望原地务农的农民有田可种,不会被农业大户挤压权益。
  “动地必先动人。”根据我国人多地少的国情,农地规模经营的发展速度必须与农业人口转移就业的速度相适应。城镇化进程中,农业人口向城镇转移的规模决定了农民的数量,进而决定了农地可以采取的经营形式和规模。我国当前有近6亿农民、18亿亩耕地,农户的土地经营规模为户均8—9亩。截至2018年,我国常住人口城镇化率为59.58%,按城镇化率每提高1%可转移1000万农民到城镇进行计算,当城镇化率提升至70% 时,农村还有4亿多农民,土地户均经营规模的水平仍然较低。如果要把土地户均经营规模提高到100亩,只需要1800万户农户,还需要转移出将近2亿户农户,这显然不是短期内能够实现的,甚至是不现实的。因此,在农地承包经营权流转的问题上,发展和稳定的关系亟待妥善处理,既要提高农业生产效率,也要妥善安顿好剩余劳动力转移的后遗问题,否则,会造成大的社会动荡。
  农村土地制度对农民来讲是命根子和基本保障,是一项具有基石意义的制度。中央对这项制度的改革要求是“稳定和完善”,稳定在先,完善在后。因此在“三权分置”改革中,要坚持因地制宜、循序渐进,不能压指标、赶进度,不能为推动而推动,为创新而创新,犯历史性、颠覆性的错误。
二、加快农村土地制度改革相关法律修订完善工作
  一是适时修改《物权法》《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律法规。明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界,尤其是在法律上明确农村经营权的性质和内涵;增加新的权利种类,明确土地承包权和经营权的权利属性,对其获取、使用、流转、丧失等条件作法律上的细化设计;进一步明确土地经营权的权能,明确土地经营权的确权登记流程,明确土地经营者的主体资格和条件、权利和义务;进一步完善交易市场的管理,建立和健全土地经营权的价值评估、抵押、处置和监管等机制。
  二是在土地经营权流转中,对工商资本获得土地经营权的资格和条件、流转土地的面积和规模、土地经营的用途、再次流转的最低期限和最高期限等作出专门规定。积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点,总结形成可推广、可复制的做法和经验,在此基础上完善法律制度。
  三是探索农村集体经济组织、家庭农场发展等相关法律问题的解决途径,出台农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法,加快修订完善农村土地承包法等相关法律,保证“三权分置”改革的顺利进行。
三、强化政府在土地流转中的监管和服务
  我国土地制度与西方国家有着本质区别,农村土地为集体所有,农民虽有使用权,但无处分权。土地产权制度的特殊性决定了用途管制的严格性,需要政府代表社会进行管理,以确保公共利益和长远发展。政府作为社会的管理者,应当在农村土地流转过程中强化服务功能,加强土地流转监督管理,积极发挥宏观调控的作用。
  一是建立健全集体经济组织民主议事制度,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。
  二是健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。首先,要健全土地承包经营权确权登记制度,做好承包经营权确权登记颁证工作;明确土地流转的监督和管理程序,确保交易各主体的权利,督促其履行应尽的义务并承担相应责任;合理分配相关利益,严禁非法流转和侵害农民权益等现象出现。其次,应进一步强化农业行政管理部门监管职责,建立农村流转土地用途审批和监督体系,规范土地经营权流转程序,严格土地经营权的流转价格、期限、规模、用途监管和程序监管,强化经营权人准入资格审核,对经营权人是否有从事相关农业生产的经验和资历、其计划开展的农业项目是否符合当地政策和土地特质等事项进行审查审核,从源头上控制风险。再次,应加强农村流转土地用途管理,加大对非农化、非粮化行为的查处力度,防范大量工商企业下乡引发的农地非农化问题。
  三是进一步完善社会保障制度。完善农村社会保障体系,尽快实现城乡统筹接轨,以健全的农村社会保障体系替代土地的基本生活保障功能。建立农地流转风险保障金制度,农地流转风险保障金可以由风险准备金、流转保证金和风险补助金三部分组成,分别由各级财政、村集体和农地流入方承担,发挥保险的风险保障作用,以解除农民流转土地的后顾之忧。
  四是完善土地经营权抵押实现机制。要建立科学的评估机构,配备专业的评估人员,建一套科学的农村土地价值评估体系。同时,建立农村土地流转管理服务机构,建立和规范农村土地流转、抵押评估、咨询和经纪等中介服务机构及农村土地抵押服务平台。
  五是实施新型职业农民培育工程,为农户提供学习机会,结合土地经营权流转,加强普法教育、市场经济知识教育,培养农户的合同与维权意识,提高广大农民的素质。
四、建立和完善农地经营权市场交易制度
  种田大户与农户谈判签订租赁协议,可能导致交易成本增高,协议履行风险较大。因此,土地的经营权通过土地产权交易市场流转到新型农业经营主体手中,是广大农民和经营者的共同要求。建立和完善农村土地流转交易市场,有利于规范和保障土地经营权有序流转。
  依据市场规律,农村土地经营权流转交易市场为各交易主体提供中介和平台,对土地经营权的流转提供协议签订、流转信息发布、价格形成、流转合同及交易鉴证、授权抵押登记等直接服务,以及法律咨询、资产评估、会计审计、项目策划、金融保险、利益关系协调、流转纠纷调处等间接服务,优化土地流转市场环境,促进土地经营权交易。
  目前,全国“村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场”的流转服务体系初步形成。截至2016年底,我国已有1302个县(市)、18210个乡镇建立了土地流转服务中心,还有一些村也设立了交易服务点,为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询等服务。成效比较突出的,如山东省构建了“省、市、县、镇”四级农村产权交易服务体系,农村产权交易中心大厅的电子屏滚动显示土地、实物等出让和供求信息,提供交易咨询、申请受理、资格审查、资产评估、抵押登记等窗口为农民办理业务,农民只需参与申请和合同签订两个环节,其余工作均由产权交易中心负责,交易过程全部免费,进一步保护和提高了土地转出方权益和收益,值得推广和借鉴。
五、加强农村土地承包调解组织建设
  由于诸多历史问题的积累,在土地流转经营过程中,出现了大量因权属不明、利益相争、流转不规范等问题造成的承包权和经营权纠纷案件。2016年,原农业部出台《关于加强基层农村土地承包调解体系建设的意见》,要求乡镇设立或明确农村土地承包调解委员会,村组设立调解小组或指定专人调解。但现在存在的问题是,有的基层组织管理缺位导致矛盾得不到有效化解,有的调解缺乏经验和法律知识,有的缺乏原始资料,给调解带来困难。基层组织对群众的影响力、说服力及号召力大大下降,很多时候没有向农民做好法律政策宣讲工作,较多农民不清楚土地流转的要求和违法的后果,导致在实践中出现大量不规范行为。很多矛盾在基层得不到有效化解,上访、诉讼等方式就成为农民普遍的选择。
及时调解土地经营权流转中发生的纠纷,是“三权分置”改革顺利进行的保障。应加强防止经营权流转产生纠纷的基础性工作,建立和完善农地承包权与经营权分离登记制度,规范、完善农地承包合同和农地承包权与经营权分离、流转合同。应实行村组土地承包经营纠纷调解负责制,按照“属地管理”和“谁主管谁负责”原则,分区分片明确责任。应适时对调解员进行培训,提高调解员的业务能力和工作水平。应利用“互联网+”等现代信息技术,打造乡镇纠纷化解、法律宣传、咨询服务“三位一体”的综合平台,及时调解纠纷。应建立便捷的农户申诉渠道,完善农地流转纠纷的调解和仲裁机制,通过多元化的手段彻底解决农地流转纠纷,避免矛盾升级。
六、大力发展土地股份合作社
  目前,我国农地的流转出现了对互换、转让、转包、出租、入股等多种方式的探索。土地入股建立土地股份合作社,是当前农村土地经营权流转的新突破。
  土地入股建立土地股份合作社,分为两种情况:
  一种是土地经营权入股,“股份+合作”的土地流转分配方式,农户以土地经营权为股份共同组建合作社。村里按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则,引导农户以土地承包经营权入股。合作社按照民主原则对土地进行统一管理,不再由农民分散经营。合作社挂靠龙头企业进行生产经营,按土地保底和效益分红的方式,年度分配时,首先支付社员土地保底收益,留足公积公益金、风险金,然后再按股进行二次分红。
  另一种是集体资产(包括土地资产)量化折股。农民将土地入股公司后,可以双向选择是否参与农村土地的经营事宜。农民可以以土地承包权入股,并按股分红,成为新型经营主体的股东;也可以参与土地经营,成为新型经营主体的股东和聘用工人。这种方式产权清晰、利益划分清晰,以价值的形态确保了农民的利益。农户以农地承包权入股,土地股份合作社集中经营权统一经营,这种方式有效的实现了承包权与经营权的分离,降低了农地流转的交易成本,有利于推动农业产业化发展。这样既解决了农民进城务工、土地丢荒、农地细碎化等不利于规模经营的问题,又克服了农民单家独户农地流转产生的各种矛盾,可以有效解决土地流转方式与抵押的相容问题,有利于防止农地非农化、非粮化以及农民承包权受到侵蚀问题。
  土地股份合作社创新了农村土地集体所有制的实现形式,使集体所有制不再是一个虚拟概念,增强了农村集体所有制的凝聚力和向心力,也是“三权分置”的有效实现形式,有利于社会主义新农村的建设。目前贵州、重庆等地积极探索,使农村资源变成村集体和农民的资产,实现“资源变资产”;将财政补助给农业企业和农民合作社的发展类、扶持类资金量化为所涉村集体和农民的股份,实现“资金变股金”;使农民利益得到保护,实现“农民变股东”。“三权分置”改革促“三变”,显示出土地股份合作社基层治理的有效性。随着各项制度的不断完善,土地股份合作社具有较大的发展前景。
  农地“三权分置”改革,涉及我国土地制度深层次变革。如何处理农户、农村集体及农地承包经营权流入方的权利和义务关系,如何厘清农地在流转中各项权利的内涵和边界,涉及多方面的利益博弈,复杂而敏感。既需要高屋建瓴的顶层设计,也需要行之有效可操作、可落地的具体方案。以土地流转为突破口,引导解决“三农”问题,这是一个艰难的过程,不能一蹴而就。从实际出发,因势利导,坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点,才是土地制度改革的目的。

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