唐建伟 陈冀：盘活政府存款 提升财政空间和效率

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唐建伟 陈冀（交通银行金融研究中心首席研究员；交通银行金融研究中心高级研究员）

  当前国内正处于新冠肺炎疫情冲击后的恢复阶段。积极的财政政策如何更加积极有为，除了提升财政赤字率、增加地方专项债发行规划、发行抗疫特别国债之外，还应关注财政存款存量盘活的问题。
  政府存款逐年增加
  2000年以来，我国广义政府总负债与财政机关存款两者几乎同步上升。一方面地方政府债务压力较大；另一方面财政机关团体存款却又拥有巨额存量。这一矛盾的现象持续存在，事实上也为对冲财政压力，提升财政空间和效率提供了一个很好的突破方向。
  从总量数据上看，据Wind数据显示，“政府存款”（财政性存款+机关团体存款）逐年增加，由2007年前不足5万亿元的规模，如今已达33万亿元之多。而政府类存款在金融机构各项存款中的占比由2007年前的不足10%，在2014年曾一度超过20%，当前仍在15%以上。若能激活其中10%的资金，就能大幅缓解当前特殊情况下的财政压力。
  政府存款本质是财政资金流收付后以账户余额形式结存的会计结果。从政府资金流向分析，政府类存款主要体现在以下三个账户中：一是流向央行国库形成央行对财政的负债，这部分存量规模反映在央行资产负债表中，科目为“货币当局：财政存款”；二是流向商业银行提高国库资金收益率的资金，这部分存量反映在大型和中小型银行金融信贷收支表中，科目为“银行：国库定存”。另有一部分资金反映在各类财政专户存款中，在现有的报表体系下追踪较困难，但规模较另两类小很多；三是政府资金下拨至各机关团体后，各机关团体收支结余在银行形成机关团体存款。社保和公积金也在银行账户中以机关团体科目反映。
  转变财政管理理念
  政府财政性存款盘活需转变财政管理理念。目前国内财政收付管理仍坚持一种“备付”的理念。公共财政收支、政府性基金收支、债务性净融资等资金流形成的账户余额，一部分反映在央行国库存款中，另一部分则反映在商业银行定存资金中。而这两部分实际通过银行定存进入流通领域的流动性较少。大量的国库存款表明我国财政长期以来存在超额“备付”未来支出的理念。
  大量留存央行国库的资金依然存在可利用空间。尤其是在疫情冲击期间，财政收付理念由“备付”转换为“先花钱后结账”，一定程度盘活了国库资金，能大大减轻国债增发压力。尽管在我国央行不可直接参与购买国债，但可通过释放流动性，传导银行等金融机构参与政府类债券购买。
  机关团体存款盘活需要逐步推进。机关团体存款中主要分为两大类：一类是缴存的公积金，另一类是政府资金下拨至科教文卫军等机关事业单位形成。公积金方面，住建部数据显示，2018年底余额约为5.8万亿元。近年来缴存余额呈快速上行趋势。政府资金下拨至科教文卫等机关事业单位的结余存款，由于涉及部门较广，情况更为复杂，需要进一步在预算支出结构上进行调优，减小预算逐年只增不减的棘轮效应，长期也可为财政腾出较大空间。
  盘活存款应循序渐进
  部分盘活政府存款有其积极意义，也有必要，但不应操之过急。
  一是盘活存量政府类存款应循序渐进，短期财政发力仍需大量债务性净融资。特殊时期，财政收支的“备付”理念可一定程度转换。部分盘活国库资金，为短期积极财政发力腾挪空间。对于公积金和机关团体存款盘活则需要多措施协调推进。短期内提升财政政策空间可能仍将着重依赖增加国债、地方债发行来实现。
  二是适度增加国库在商业银行的定存资金。盘活存量政府存款的积极意义在减轻政府财政支出的压力以及增加政府类支出对于经济总量的贡献。从信用创造的角度来讲，适当增加国库在商业银行的定存资金，对于减轻银行整体负债端流动性压力也有益。
  三是财政性存款和机关团体存款应向中小银行倾斜。当前银行在传导货币政策、让利实体经济时屡屡受到行业内流动性不平衡、中小行负债端压力较大等因素制约。适当地将政府性存款向流动性压力较大的中小银行倾斜，既解决其负债端资金来源和成本压力，也能提升银行支持实体经济、落实宏观货币政策的效率。
  四是政府需要优化公共财政支出结构，引导和提升机关团体支出效率。将国家宏观政策布局需要与部门资金实际盈余状况相结合，逐渐优化支出结构。根据各部门、机关单位预算、决算差异，调整支出规模，最大化财政支出的使用效率，一定要严厉杜绝虚列开支增加预算以及预算决算差异过大的现象。
  五是坚持“房住不炒”原则，逐步以企业年金的方式替代住房公积金制度。对于存量住房公积金需要激活，满足更广大居民购房需求，让房价不再是阻止居民购房导致公积金被动沉淀的一个因素。同时，提升部分城市公积金贷款规模也是逐步激活公积金使用的可选途径。控制住房公积金持续增长，逐步实现住房公积金向企业年金过渡。这是既支持企业降低运营成本，又使得企业员工共同享有企业成长，还实现要素资源优化配置的思路。当然，过渡期可以给予企业员工更大程度的选择权，比如：维持公积金缴存、直接等额现金发放、公积金等额转换为企业年金等以适应不同需求的企业职工。