孙文凯：土地确权对劳动力流动可能有负面影响

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孙文凯（中国人民大学经济学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

  长期以来，土地安全而明确的产权一直被认为是经济发展的必要条件。然而，在许多发展中国家，地权的获得及保持需要农民维持使用，这意味着土地闲置及转租会造成很大的地权丧失风险，从而阻碍要素配置的优化及生产效率的提高。
  我国的土地制度规定农村土地归村集体所有，农民只能享用承包权和经营权，三级制的集体所有使得农村集体土地产权更加模糊，为农村土地进入市场带来了困难，因此农村土地亟需确权。
  土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，也是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。确权的核心要义，是以使用权证书的形式界定农户的土地承包经营权。按户确权保障了农户的用益物权，稳定完善了土地承包关系，为盘活土地资源、提高农村土地使用效率奠定了重要基础。2013年中央1号文件提出：“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”自此，农村土地确权颁证工作在全国各区县内全面有序推进。
  土地制度是农村最基本的经济制度，并与农村社会保障制度有较强的耦合关系。土地确权清晰界定了政府、村集体和农户的土地权利边界，很大程度上改变了农村模糊的土地产权，对三农问题的影响非常广泛。本文简要讨论土地确权对农村劳动力转移影响。
  现今有关于农地确权对劳动力转移影响的学术研究相对较少且尚无定论。部分学者认为确权增加了农户地权安全性，减少了其失地风险与交易纠纷，肯定了确权对农村劳动力转移的积极作用。部分学者认为农地确权对农村劳动力转移无明显影响或者有抑制作用：
  一则，确权由法律、政策外生施加，可能出现农户不信任农地确权制度或不具备清晰的产权认知等情况，难免出现“被确权”、“确空权”现象；
  再者，集体经济股份的退出补偿机制、宅基地与住房交易等因素同样影响了农村劳动力的转移决策，在相关政策未完善的情况下，单一的土地确权颁证未必对劳动力转移有明显影响；最后，确权带来的农业生产效率提高、农业经营性收入提高、农户投资意愿提高及土地细碎化固化会造成对劳动力转移的抑制。
  因此，关于农村土地确权对劳动力转移的影响的判断仍然存在分歧，这就需要进一步识别影响的差异性及影响机制。我们利用中山大学的中国劳动力动态调查数据，从土地调整风险降低、土地投资收益增加及转移资金约束放松三个路径分析了土地确权对劳动力转移的影响。理论上这三个路径影响不同：
  其一，土地确权后农户的土地权益得到保障，地权安全会稳定农户对土地收益的预期，进而稳定农户对土地的投资经营，激发其农业生产积极性，抑制非农转移；
  其二，土地确权后农户的地权稳定性有了政策和法律依据，外出农户土地被非法侵占及土地调整时离农农户土地被收回的失地风险大大减少，从而降低了劳动力离农务工成本，促进非农转移；
  其三，土地确权后农户可将土地经营权抵押给金融机构获得贷款以进行生产性投资，也可以经营权入股、委托代耕等方式加入土地合作社获取分红，从而为劳动力转移提供资金支持，提高农村劳动力转移的可行性。
  我们的数据分析发现，整体而言土地确权阻碍了农村劳动力向非农就业转移，并且降低了其在城镇定居意愿。农地确权对男性、中青年、低学历、中低收入、有伴侣的农村劳动力转移的负面影响更大，同时只对平原地区的劳动力转移有显著负面影响，对丘陵、山区的农村劳动力则无明显影响。从影响机制看，土地确权主要通过投资增强效应来影响农村劳动力的转移决策，即确权会提升农户进行农业经营的收益预期，进而通过农业投资的稳定提高土地投资收益，促使农村劳动力转向农业生产。同时，土地调整减少对农村劳动力向非农就业转移的正面效应和向城镇转移的负面效应都比较显著，说明风险降低效应既保障了其在土地流转中的权益不受侵犯，使其离农务工无后顾之忧；又稳定了农村劳动力的产权认知，稳定了其对务农经营的预期，加深了其对土地的感情，从而未来不作定居城镇打算。关于资金约束机制的检验结果显示，土地确权通过取得村里分红或其他利益分配、经营权信贷抵押来影响劳动力转移的机制并不显著。
  近几年，我们每年都会进行相应调查，发现土地是农民不愿落户城镇的最主要原因。当前的确权也并无助于减弱这种不愿迁户意愿。当前政策在鼓励农民落户城市和明确农村地权方面存在一定冲突。
  综上，我国的农村土地确权工作保障了农户的地权安全，促进了农户收入的提高，激发了农民进行农业生产的积极性。但与此同时，确权带来的抑制农村劳动力转移问题也需要重视，可能会影响我国的城镇化工作，加剧劳动力短缺问题。因此，在之后的宅基地确权工作中，需要考虑确权对劳动力转移的负面影响，充分进行政策评估，并利用相关政策来激励劳动力转移，以此弥补确权政策的不利影响。