王海娟：农民对土地确权很困惑

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王海娟（中国地质大学（武汉）公共管理学院讲师）

  前几年，相关部门开展了声势浩大的土地承包经营权确权登记颁证工作，这称得上是农村“第一工程”。然而，在农民看来，土地确权的好处未得，弊端却很多。土地确权工作没有给农民带来什么好处，却阻碍了农村基础设施建设，不利于土地细碎化治理，也妨碍了土地流转。基层干部普遍反映，当前农村基层工作最大的难题是确权后土地不能调整。基层干部和农民不明白相关部门为什么要开展土地确权工作，期待着土地调整。
  一、根据政策要求，据说土地确权有利于保护农民土地权利、有利于土地流转、有利于农村产业发展等。从调研来看情况完全不是这么回事。
  第一，土地确权阻碍了农村基础设施建设。进入新世纪以来，国家向农村投入大量财政资金进行基础设施建设。基础设施建设涉及到占地问题，但是土地确权后农民土地无法调整。一些农民想要不合理的土地补偿，想要“坐地要价”；一些农民是因为与村组干部、其他村民赌气，不愿意让出特定位置的土地。在个别农民不同意占地的情况下，地方政府只能调整项目区，或者修成断头路、断头渠，或者只做一些修修补补的工作，不触动农民的土地关系。几乎每个基层干部在推动项目建设时都会遇到这样的问题，开展村庄公益事业建设非常困难。
  第二，土地确权阻碍了土地细碎化治理。随着农业生产力发展，土地细碎化成为农民的痛点。很多农村地区探索土地细碎化治理的做法，极大方便了农民从事农业生产。例如，河南民权县、山东德州市等平原地区农村采取“一户一块田”的做法，将农民分散的七、八块土地合并为一块地。湖北沙洋县、广西富川县等丘陵地区农村采取“一户一片田”的做法，将农民分散的十几、二十几块土地调整到一个位置。农业农村部出台了几个“一号文件”，在全国推广这些好的做法。但是这些好的做法往往因为几户乃至一户农民不同意调整土地而无法推广，推广的效果不尽人意。2019年国务院提出建设10亿亩高标准农田建设任务，但由于土地重新分配非常困难，村干部只能按照原来的地界分配土地，并没有改变土地细碎化的格局。
  第三，土地确权不利于土地流转。随着农民城市化流动，很多农民都有流转土地的诉求。但是愿意流转土地和不愿意流转土地的农民的土地相互插花，要进行流转非常困难。种田大户流转的土地越多，地块越细碎，耕种越不方便，种地效益越低。种田大户无法获得集中连片的土地，不愿意流转土地。在土地确权的情况下，一户农民不同意流转土地，全村民小组的土地都难以流转。很多进城务工农民的土地无法流转出去，只能抛荒。最近几年，农村社会出现一个悖论，一边是农民缺土地耕种，另一边是大量土地抛荒了。
  二、农民很困惑，在调研中很多农民问我，相关部门为什么要推行土地确权。我试着把几个推动土地确权的原因说给农民听，但是这些所谓的理由都难以成立，农民反而更加困惑了。
  第一个理由：相关部门是担心地方政府和村干部侵犯农民土地权利，试图通过土地确权将土地固定化，以保护农民的土地权利。
  农民回应说：现在地方政府和村干部都成了弱势群体，哪里还有人侵犯农民的土地权利？如果相关部门担心农民土地权利被侵犯，这个问题也很容易解决啊。上级政府部门规定村集体将土地收回来，进行统一基础设施建设，将土地集中连片分配给农民，或者进行统一流转，要求村集体不能留土地。这样就农民的土地权益就不会被侵犯了，完全没有必要进行土地确权啊。
  第二个理由：相关部门想推动土地流转，土地确权后农民不担心失去土地，就更加愿意流转土地了。
  农民回应说：以前没有土地确权的时候，农民也照样将土地流转出去了。现在土地确权了，土地更不好流转了。真不知道这些部门是怎么想的，为什么会有这样的想法。
  第三个理由：相关部门想推动土地抵押贷款，土地确权后，农民就可以将土地拿到银行抵押了。
  农民回应说：每户农民不到一亩三分地，能贷款多少钱啊？银行要我的土地干嘛呢？我种地都不赚钱，银行还要专门请人来种地，怎么可能赚钱。这么简单的道理，相关部门难道不知道？
  第四个理由：相关部门想解决帐实不符的问题，解决农民承包地块面积不准、四至不清的问题，以免农民发生矛盾纠纷。
  农民回应说：农民都种了这么多年的土地了，土地是谁的都很清楚。再说，花费这么大的精力搞清楚承包地块面积和四至位置，有什么用呢，又不能增加粮食产量。并且，这次土地确权还是没有摸清楚每户农民的家底啊。我们村只测量了承包地的面积，开荒地、黑地、自留地等都没有确权到权证上去。我们都觉得土地确权没有作用，没有人愿意参与，村里也没有让我们签字确认，没人知道地块面积准不准、四至清不清晰。据说，2020年我们乡镇在复查的时候，发现全镇只有两个村土地确权的精确率达到了90%，其他村的土地确权90%都不准确。
  第五个理由：可能这些部门对农村的情况不了解吧，是一些专家出的主意。
  农民回应说：这是哪个专家提的意见啊？这个专家太坏了，应该抓起来。
  三、中国正处于千年未有之大变局，农村经济社会发展处于快速变迁过程中。农民快速流动、生产力快速发展、国家大规模乡村建设等，都需要调整人地关系。但是这个时候土地关系却固化了。在土地小块占有的情况下，土地确权带来的可能是地权固化，而非地权流动。
  农村不仅承包地固化了，目前相关部门正在推动宅基地确权，将导致宅基地固化。一些基层干部反映，宅基地确权后村庄建设就无法开展了。农民占有的宅基地不愿意拿出来，村庄规划、村庄环境整治、美丽乡村建设都难以开展。
  在大变革时代，人地关系固化无论如何都无法适应农村社会发展需求。自改革开放以来，农村社会已经发生了翻天覆地的变化。如果现有的人地关系格局再延长30年不变，农村人地关系就75年不变了。当时分到土地的农民大部分都离开了人世，而新出生的人口都没有土地。尽管，新出生的人口可以通过继承获得土地。但是在快速城市化过程中，农村人口发生了多么大的变化。已经进城生活很多年的农民仍然占有土地，而留在农村的农民却没有了土地。这形成的可能是一个相互冲突的农村，而很难形成一个稳定的农村。
  当前阶段，农村改革更重要的问题是对人地关系进行适应性调整。农民和基层干部都希望相关部门出台一些深入人心的土地政策，能够真正回应农民的需求。
  对于大部分耕种土地的农民而言，最迫切想解决的问题是土地细碎化问题。很多农民提出希望，在土地三轮延包时开展“划片承包”、“大块并小块”的工作。具体做法是保持土地承包关系不变，村集体将土地全部收回来，再将土地全部集中连片分下去。
  对于从事基层治理工作的村干部而言，最想解决的是在村庄公益事业建设中的土地无法调整的问题。土地虽然是集体所有，但是村集体已经没有任何权利了，只要涉及到土地的事情都做不了。很多村干部提出希望，相关部门能否出台相关措施，赋予村集体一定的土地调整权利。
  农民在等待，在期待，土地三轮延包能否调整土地？（来源：新乡土）