严小龙等:易地扶贫搬迁的可持续性生计检视

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严小龙 蒲俊帆（湖南师范大学公共管理学院和县域发展研究中心教授、博士生导师;湖南师范大学公共管理学院2017级行政管理专业本科生）

  ——以吐祥镇大河村为例
  易地扶贫搬迁，是从根本上解决“一方水土养不起一方人”的专项扶贫工程，其目的是帮助贫困群体摆脱生活环境差、基础设施差、地质灾害威胁等困扰，走上脱贫致富之路，与全国人民一起同步迈入全面小康社会。“十三五”时期，我国提出到 2020 年实现 1000 万建档立卡贫困人口稳定脱贫，于是，易地扶贫搬迁成为打赢脱贫攻坚战的 “头号工程”。
  2020 年，全国大部分易地扶贫搬迁工程已经完成，意味着“移得出”的目标已基本实现。但能否“稳得住”，保证搬迁后的生活状况不低于搬迁前的水平，则成为了一个问题。这个问题暗含可持续性生计既是移民“稳得住”的保障，也是之后居民“能致富”的基础。
  山间小镇的易地搬迁印象  
  从重庆奉节这个小县城出发，坐着车晃晃悠悠的走过两个小时的盘山公路，到达吐祥镇，再从小镇步行一二十分钟，我们来到了大河村。
吐祥镇是奉节县城里数得上的大镇，位于重庆与湖北的交界线上，与湖北利川市相邻，是渝东边陲的经贸重镇和物质集散中心。大河村位于吐祥镇西边，现有6个村民小组，全村一百多户人，三百来口人。而本文的调研场域，是大河村易地扶贫搬迁的一个居民点。
  该居民点有大约15户易地扶贫搬迁的群众，都是2017和2018年计划搬迁，于近两年搬迁完毕，并在该居民点住了一段时间。大河村之所以有这样一个易地扶贫搬迁居民点，是因为“十三五”期间，深山之中有很多贫困户的老房子位于易滑坡的危险地段，且年久失修，已经威胁到了村民的人身安全。因此，经政府规划、层层落实，将这些村落的人汇聚起来，建立了这样一个居民点。
  走到村口，映入眼帘的是两排颇具古风意味的联排小楼，白墙红瓦，干净整洁，家家户户都挂着居民点统一安放的红灯笼。漫步在村子街头，举目可见路边摆放着的垃圾桶，地面一尘不染，看得出有制度安排的打扫的痕迹，也几乎看不见车辆乱停乱放。此时正当工作日的上午，天朗气清，很多村民已经开始一天的劳作，也因此，村里有着些许寂寥的氛围，只有几位阿婆靠着木凳，闲适地坐在家门口交谈。街上并无多少行人，走在路上的大多是妇女和孩子，好像是准备外出赶集的模样。路途中所见村民的精神面貌与神态，大多还是积极乐观、怡然自乐。从村口步行几百米，就来到了居民点的轴心——村委会，同时也是便民服务中心，这是一栋简洁大方的三层小楼，与周围居民们的新住所浑然一体。村委会正前方就是一个小广场，也是居民休闲娱乐的中心，广场周围的文化墙上印着村委会卫生建设的宣传标语，“你健康，我服务”。尽管居民点的基础设施不是特别完善，但由于距离镇中心较近，所以基本可以满足社区居民的日常需要，一个和谐宁静的易地搬迁移民安置点就这样印刻在脑海中。
  可持续生计的影响因素、交互作用和思维理路
  可持续生计是指在一定的谋生方式下，农户可以在不破坏生存环境的基础上，使得生存资本不断增长，具有可持续性这一特性。基于调研结果和相关理论的互动认知，可以提出如下易地扶贫搬迁的可持续性生计思维理路。这是一种对易地扶贫搬迁群体生计及其贫困问题进行概括并分析的思维理论进路，这种进路提出了脆弱性背景、生计资本、结构与过程的转变、生计策略、生计输出五个因素及其相互之间的关系。

  可持续生计思维理路需要考虑的因素有五个：一是脆弱性环境，即指村民生存所处的脆弱性环境;二是生计资本，即村民自身拥有的资产和技能;三是结构及过程的转变，即对生计产生影响的政策结构以及其完善的过程;四是生计策略，即村民根据自身的资产和技能，所能够作出的提升生计水平的行为组合;五是生计输出，即村民采取的生计策略所产生的生计结果，也是指他们追求美好生活的目标。
  这五个因素有着不断变化和互相影响的复杂特征：一是住址搬迁对生计造成的冲击、异地生计的莫测和趋势、季节性变化共同构成了村民生活的脆弱性背景，村民在该环境下生存或谋生，所处环境不仅影响着他们的生计资本，也影响着他们所采用的的生计策略，进而对生计结果产生作用。二是合理政策的制定与完善有利于村民所处的脆弱性环境得到改善。生计资本与政策制定相互影响,生计资本是村民维持并改善生活现状的支撑，也是政府制定政策和完善制度的依据;三是政策制定与制度建设对农户构建其生计资本产生重要影响。生计资本的性质和状况决定了村民采用的生计策略,从而影响生计结果，因为适宜的生计策略将导致更好的生计输出，而生计输出又反作用于资产,影响着村民生存资本的性质和状况。
  易地搬迁后，搬迁人口的脆弱性环境面临客观环境改变与自身内生动力不足这两大冲击。一方面，易地搬迁使他们离开了长久生活的故土，来到了一个崭新的环境，尽管物质方面得到了改善，但适应性和社区融入都是一大挑战。部分搬迁村民在访谈中表示，来到新居民点之后，适应新环境花费了较长的时间，劳作后休闲娱乐时间较少，参加社区活动也较少。另一方面，异地搬迁人口提升生计输出的内生动力不足。由于基层组织对易地扶贫搬迁缺乏贴切的宣传，搬迁人口往往对搬迁政策处于一种“知道但不了解”的情境中，加之思维惯性和弱者情绪等因素影响，他们依赖于国家帮扶的心理比较重，没有充足的内生动力使自身“脱贫”，缺乏努力奋斗的积极性。这双重冲击，使得异地搬迁人口的可持续性生计具有不稳定性。
  可持续性生计与生计资本问题
  生计概念以生计资本为核心构成要素。生计资本是农户所处脆弱性环境和采用生计策略的基础,也是易地搬迁精准扶贫的政策制定与实施的切入点，且可分为人力资本、社会资本、自然资本、物化资本、金融资本五个层面。
  人力资本：缺乏后劲的人力资源。一方面，劳动力数量不足，通过大河村的访谈，可以了解到居民点的村民，家庭劳动力比较匮乏，大多数为留守在家的妇女和50岁以上的老人，村里的男性青壮年劳动力大概有70%选择去外地打工，居民点“空心化”趋势明显;另一方面，劳动力质量尚需提高，村里居民受教育水平并不高，且缺乏技术型、知识型的人才，在谈到易地扶贫搬迁时，不少居民对国家政策缺乏一定的了解，对这一政策的概念与具体举措反映为听不懂、不感兴趣等。因此，提升劳动力数量与质量势在必行。
  社会资本：淡漠与紧密相交织，复杂的社区交际网络。一方面，搬入居民点的搬迁居民在一定程度上熟悉着彼此，村民纷纷表示，“周围大多是认识的熟人”“关系都还挺好”。但在被询问会参加什么社区活动时，村民张伯讲到“工作完了到周边散散步就回家休息，没参加国什么社区活动”“看到村里组织了广场舞，但一般不去”，在问到由其他村搬往该居民点的居民一般怎么介绍自己时，他笑笑说“是会选择以原村或者原组介绍自己，这已经成为了一种习惯了”，显示当地居民点的居民社区融入度和归属感并不高。
  自然资本：或承包或闲置的土地资源。尽管由其他村搬入该居民点的居民表示，自家土地已经被承包出去，能得到250元/亩的承包费，但同村有居民反映，在搬往新居民点后，部分居民因为旧房与新房之间距离太远，旧土地在新家十几里的山上，交通不便，迫于无奈，家中土地只能荒废，“今年还什么都没种”。闲置的土地资源不能得到有效利用，居民自然资本得不到强有力的保障。
  物化资本：不断完善的基础设施。经了解，在大河村居民点，物化资本是该村居民比较满意的一方面，也是易地扶贫搬迁政府解决得比较成功的一方面。居民点交通便利，学校与医院都相距不远，集聚地不仅远离了高山偏远和滑坡泥石流易发地区，且住房条件和搬迁前相比有了极大的改善，大多为二层小楼，开阔明净，家具崭新，村口环境也有了显著提升。据村干部介绍，村广场也已经修建完成，方便居民参与社区活动，村委会离居民点很近，只需步行5分钟即可到达。但部分村民反映，离自家土地较远仍旧是一个问题，同时居民点的基础设施依旧需要不断改善。
  金融资本：单一的收入来源。经访谈得知，不少居民的收入来源都呈单一化倾向，除了打工或者干农活的收入，很难有增收的渠道，而搬到新居民点，“方方面面都要用到钱”，居民的支出呈上涨趋势，但“搬过来之后收入没什么大的变化”，且是很多居民提出的问题。这意味着，如何弥补收入与支出的这一段空白，成为了易地搬迁的新难题。
  由此可见，生计资本不仅指居民的居住生活条件，也包含居民社会环境上的改变，不单指居民物质生活上的资本，也包含居民搬迁之后长期的生存发展。尽管在不同条件下，这五种生计资本可以相互影响和相互转化，但也可以看出，在易地扶贫搬迁的执行后期，这个居民点面临着生计资本缺乏可持续性、后劲不足的困难。
  升居民生计输出，政策扶持任重道远
  易地扶贫搬迁政策能否顺利实现其预期目标，关键在于能否为异地搬迁人口重新架构并拓展他们的生计空间，并使生存资本能够可持续发展，稳定提升其生计输出。而生计输出的结果，在很大程度上受政策供给的影响，因此政府相关政策的制定与实施成为了至关重要、不可或缺的一环。为此，提出如下三条措施以供参考;
  首先，合理解决土地资源问题，妥善运用闲置资源。对于易地搬迁贫困户土地荒废问题，政府应从实际出发，鼓励农户进行承包或者组织进行规模化、产业化的耕作。与此同时，拓宽居民的收入渠道，减少对传统务工、务农等收入渠道的依赖，从而增强其应对抵御生活风险的能力，实现脱贫的稳定性。
  其次，组织居民接受技术培训，提升教育水平。政府应积极组织基层开展教育活动，呼吁居民接受培训，提升居民的基本素质和技术技能，提高劳动力的整体质量，增强当地的人力资本。同时，教育也有助于转变贫困户的思想，以“扶智”和“扶志”为精准扶贫的前提和抓手，使易地搬迁人口自觉了解相关政策，引导他们内生出脱贫的动力，打好脱贫攻坚战。
  再次，完善社会保障体系，切实发挥兜底作用。在搬迁居民收入没有太大改变的情况下，支出有了显著的提升，易地搬迁带来的不仅是聚集后更好的生活条件，也为居民带来了更大的生活压力。在此基础上，需要完善社会保障体系，加强对无劳动力家庭、留守儿童、残疾人士等群体的精准投入，为他们提供温暖，提高其抵御脆弱性背景冲击的能力，解决他们的后顾之忧，避免居民因重大困难或疾病的冲击而导致返贫。
  从本文的案例中可以窥见，全国易地扶贫搬迁已初步完成“搬得出”的目标，但搬迁的目的不仅在于将贫困户从原来不宜居住的地方搬出来，还要切实解决他们的脱贫致富问题。或者说，让异地搬迁人口“稳得住”，进而“能致富”，还需要政府和社会不断的引导与努力。这意味着，针对异地搬迁移民进行合理的政策设计与制度建设，用以拓展生计空间，提升生计输出，增进他们生计的可持续性，任重道远。