瞿理铜:我国农村宅基地市场化配置的制约因素及破解对策

gecccn

瞿理铜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院（马克思主义学院）副教授，中国浦东干部学院博士后科研工作站应用经济学博士后）

  改革开放以来，随着工业化、城镇化和市场化快速发展，大部分要素和产品在城乡之间的流动不断提速，但农村宅基地目前仍不能在城乡居民之间自由实行市场化配置，计划配置依然是其主导的配置方式。随着农民进城落户，部分农民愿意以出售的方式流转或退出农房及宅基地，部分城镇居民也有回乡享受田园生活的愿望，有在农村置业的需求。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，宅基地作为农村集体建设用地的主要组成部分，完善其配置方式是深化我国农村土地制度改革、建立城乡统一的建设用地市场的重要任务。中国农村改革发展至实施乡村振兴战略的新阶段,聚焦城乡融合发展，是对“统筹城乡发展”“城乡发展一体化”的战略升级与更新。2019年，国家在吉林等11个省（直辖市）设立了城乡融合发展试验区，根据《国家城乡融合发展试验区改革方案》，试验区将探索建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度，按照依法自愿有偿原则，在完成农村不动产确权登记颁证的前提下，探索其流转宅基地和农民房屋使用权，或向农村集体经济组织退出宅基地资格权的具体办法。宅基地流转是宅基地市场化配置的重要组成，2014年我国开启新一轮农村土地制度改革以来，试点县市积极探索宅基地流转，取得了一定的成效，但并未形成全面可复制、可推广的经验。农村宅基地能否在城乡居民之间市场化配置，其市场化配置面临哪些制约因素，如何破解这些制约因素等，都是值得研究的课题。本研究在对宅基地及其功能进行界定的基础上，从理论上分析了宅基地市场化配置的需求条件，结合实地调研和我国经济社会发展现状，对农村宅基地市场化配置的制约因素进行剖析，最后提出我国农村宅基地市场化配置的对策建议。
  一、农村宅基地及其功能分析
  （一）农村宅基地概念界定
  到目前为止，国内对农村宅基地的认识尚未统一。从其字面含义来看，农村宅基地是指为农民建造住宅的建设用地。国内学者对宅基地也有不同的认识。杨杰（2007）认为宅基地是用于建造农民私宅的农村土地，这种住宅不是商业性质的住宅。王利明(2005)主持起草的《物权法草案》第892条规定:“所谓宅基地是指农村集体经济组织的成员依法批准用以建造个人住宅的农民集体所有的土地。”谌种华（2004）认为宅基地包括农民建造住房和必要的附属设施所需要的土地。王远燃（1998）认为宅基地仅指农村住宅用地。关江华（2014）认为宅基地是指农户从集体经济组织无偿获得的用于建造住房和附属设施的土地，这种土地只有农户才能取得。
从国家法律和相关标准来看，《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。《中华人民共和国国家标准土地基本术语》（GB17 19231- 2003）中对宅基地使用权定义：“经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体建设用地使用权”。由于目前学界对宅基地的认识尚未统一，本研究界定宅基地定义主要参考国家相关法律和标准，将其界定为农村住宅用地及其附属设施用地。
  （二）农村宅基地功能分析
  根据对宅基地的概念界定，从解决农民日常生活所需来看，农村住宅用地主要包括客厅（湖南农村称为“堂屋”）用地、卧室用地、厨房用地和厕所用地，这是住宅用地的基本组成，不论城市和农村都相差无几，住宅用地都由这几部分组成。因此，这四部分是农村宅基地的基本组成。在湖南省的实地调研过程中，我们还发现农民在宅基地上建造了一些附属设施，如猪圈、牛圈、农机具仓库、粮仓等，这些是宅基地的非基本组成（见表1）。根据农村宅基地的内部组成，可以初步将农村宅基地功能识别为居住功能、生产功能和仓储功能。
居住功能是农村宅基地最基本的功能，主要是为了解决农民日常休息、起居和交流需要的场所。这种功能对于农民而言，是一种居住保障功能，保障农民的居住权。从新中国成立至今，农民都没有被纳入国家住房保障体系，国家通过制定法律政策，无偿分配宅基地，引导农民自主建房，实现农民“居者有其屋”。因此，农村宅基地具有与城市公租房、廉租房相似的社会保障性质（王利明，2005）。生产功能是指农民可以在宅基地范围内生产部分农产品，如养猪。仓储功能是指农民可以在宅基地范围内建设仓库，用于储存农业生产资料或者农产品。除上述功能外，随着社会转型，工业化、城镇化和市场化发展，部分城中村和城郊村的农民可以通过出售小产权房、出租农房、与集体外成员合作建房、农房范围内办二三产业等方式获取收益，此时这类宅基地已经具备财产功能(见表1)。

  二、农村宅基地市场化配置需求条件分析
  （一）农村宅基地产权清晰
  市场经济最核心的问题是交易，通过交易引导资源要素流向利用效率更高的主体，实现资源优化配置。科斯认为产权清晰是交易的前提。市场经济条件下，市场中的产权主体开展市场交易主要是为了获得其所拥有产权的资源（或者财产）的效用，即发挥产权的效率。一般而言，清晰的产权会产生较高的效率，模糊的产权则会导致效率低下。产权清晰可以降低交易成本，在产权内部容易形成有效的激励，提高产权效率，有利于保护产权，以及提高产权内部监督效率。农村宅基地市场化配置就是通过引入市场机制，使农村宅基地使用权能够按照市场价格的方向流向利用效率更高的主体，即核心是农村宅基地使用权交易。根据新制度经济学理论，农村宅基地使用权交易需要其具有清晰的产权，以降低交易过程中的成本。
（二）农村宅基地市场健全
市场化配置是资源在市场中按照市场机制进行配置，没有规范健全的市场，价格就容易被操控，市场机制就会失灵，资源难以实现优化配置。农村宅基地要进行市场化配置，需要健全农村宅基地市场。一是农村宅基地市场体系完整，如拥有农村宅基地一级市场和二级市场；二是农村宅基地市场交易规则公平，市场交易规则公平才能保障所有市场参与主体公平地进行竞争，保障农村宅基地使用权价格通过公平地竞争形成，防止价格扭曲；三是农村宅基地市场交易平台完善，完善的农村宅基地市场交易平台有利于搜索市场供求信息、公开市场操作、加强交易监管、减低交易成本；四是市场监管主体明确，市场监管是现代政府的一项基本职能，农村宅基地市场监管是政府依据相关法律法规对农村宅基地市场交易行为进行引导或者限制，防止出现市场失灵。
  （三）农村宅基地居住保障功能弱化或消失
  中华人民共和国成立以来宅基地制度演进的基本逻辑是保障居住功能，国家通过制定政策无偿给农民分配宅基地，其政策初衷是保障农民有居住的场所，农村宅基地制度设计的初始功能是居住保障。农村宅基地市场化配置，目的是把宅基地当作一种财产进行配置。宅基地作为一种财产进行市场化配置，需要满足一个条件，即农村宅基地对于绝大多数农民来说，其居住保障功能不断弱化或者消失，财产功能不断显现。如果农村宅基地对于大部分农民而言，仍然是一种保障，那意味着宅基地不能完全市场化配置。市场化配置只能限于不再是农民居住保障的那部分宅基地，即农民已经在城镇有稳定的住房，已经实现在城镇落户，或者已经具备落户条件。
  （四）土地用途管制机制健全
  土地用途管制是保护农地的核心举措。国家禁止宅基地入市交易的一个重要原因是担忧市场化配置后，社会资本大量进入农村购买宅基地，在建设过程中可能会占用农地。目前，我国存量宅基地面积大，闲置宅基地多。如果再新增宅基地使用量，则对耕地保护带来巨大的压力。因此，推进农村宅基地市场化配置必须要求拥有健全的土地用途管制机制。
  （五）社会法制健全
  市场经济从本质上来看是法制经济，只有法制健全，才能合理地约束市场主体的行为，维护良好的市场秩序。没有社会法制的健全，产权就得不到保护，市场交易过程中产权主体的权益就难以得到保障，产权效率降低。农村宅基地市场化配置是市场经济的一部分，同样需要全社会拥有健全的法制。
  三、我国农村宅基地市场化配置的制约因素分析
  （一）农村宅基地居住保障功能依然较强
  随着社会转型，农村大量人口向城镇转移，但是由于种种条件限制，大多数农民工不能享受城镇的社会保障，尤其是住房保障，闲置在农村的土地依然是这部分群体的重要保障。根据笔者在湖南省开展的宅基地功能变迁调研结果，农民的唯一农房率（仅拥有一套住房且为农房的农户数÷所有调研户数）最小为63.8%，说明农房依然是大部分农户的居住保障，宅基地依然具有较强的居住保障功能。作为保障功能，其重点突出的是宅基地配置的公平性，因此在与宅基地市场化配置中所体现的效率性要求存在内在矛盾。宅基地的社会保障性质降低了宅基地的市场价值，也阻碍了宅基地其他效用的发挥。正因为农村宅基地依然具有较强的社会保障功能，我国农村宅基地市场化配置具有独特性的一面，其市场潜力更多体现在进城落户农民所占用的那部分宅基地，故2019年8月新修订通过的《土地管理法》并未将宅基地流转纳入制度设计范畴，而是在2019年底设立的城乡融合发展试验区试点过程中探索进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度。
  （二）农村社会保障制度不健全
  目前，农村居民社会保障体系主要由农村低保、城乡居民医疗保险、农村医疗救助、五保供养、自然灾害生活救助、城乡居民养老保险等制度构成。看似比较全面的农村社会保障体系，与城市社会保障相比实际存在较大差距。以住房保障为例，目前仅城镇居民可以享受廉租房、公租房等保障性住房，农村居民不能享受城镇保障性住房，农民仅仅能够在家庭条件比较差的情况下，通过申请获取国家危房改造资金。对于我国2.6亿进城务工的农民而言，他们虽在城镇工作，但绝大部分在就业、子女教育、住房保障、医疗保障等多方面没有享受城镇居民的待遇和福利，在某种程度上看，他们只是在具有劳动能力的阶段待在城市，最终他们会逐渐返乡。因此，农村居民社会保障体系的健全程度整体上还低于城镇居民社会保障体系。在社会保障体系不健全的情况下，如果急于推行宅基地市场化配置，一方面会增加农民的负担，另一方面会给市场竞争力差的农民造成无房可住的尴尬局面。
  （三）土地用途管制机制不健全
  全世界各种所有制国家均采取土地用途管制防止城乡建设随意占用农地。规范宅基地使用权主体的土地利用行为是宅基地流转健康发展的重要保障。当前宅基地制度禁止城镇居民转入宅基地，主要是在农村土地利用管制机制不健全的情况下，防范城市居民转入宅基地后出现宅基地无序利用的行为，如占用耕地建房。我国土地利用管制机制不健全主要体现在：
  1.农村土地利用详细规划缺失
  随着规划技术、方法和手段的进步，农村实现了土地利用总体规划的覆盖，对农村土地利用结构、空间布局等方面进行了总体控制。但在土地利用详细规划方面，绝大部分农村尚未实施，对宅基地利用强度、选址等缺乏明确规范的界定，使得农村宅基地利用显得混乱，主要表现在：农民在外务工经商，家庭收入逐渐增加，为改善居住条件建大房子，部分农民考虑子孙后代，房子建设面积明显超出实际需求。
  2.农村土地执法监察力量薄弱
  虽然我国建立了土地督察制度，但农村土地用途管理的力度还不强，机制还不够健全，国家土地执法监察力量主要集中在城市、城市边缘区农村和产业园区。当前，很多农区乡镇国土人员数量少、专业技术水平低，在很大程度上监管范围过宽、监管能力较弱。一个乡镇依靠1-2个国土人员难以实现监管的全覆盖。在农村熟人社会、家族社会背景下，即便有人违背农村土地用途管制，农民也不会选择举报。因此，如果全面放开城市居民赴农村购买宅基地，则会面临因监管力度不足而出现城市居民建房占用农用地的现象，这将对农地保护造成新的压力。
  3.农地破坏惩处标准缺乏可操作性
  我国虽然有部分法律对破坏农地的行为设定了相应的惩处调控，但缺乏实际操作标准，在实践过程中难以实际执行。如刑法中有破坏耕地罪，但实践中鲜见这样的司法案例出现。
  （四）宅基地市场化配置制度体系不健全
    制度具有激励与约束人们行为的作用，制度设计的目的是协调人与人之间的关系，提高资源配置效率，为社会带来更多的财富。目前，我国宅基地市场化配置制度体系不健全表现在：
  1.产权制度不健全
  （1）宅基地所有权主体模糊。由于实体缺失或者治理机制不健全，很多地方把农村土地的经营和管理权委托给村民委员会或村民小组。然而，代理人也是理性经济人，他们的利己动机可能会出现以权谋私、侵害农民的权益（高圣平，2007）。（2）产权登记滞后。我国的《不动产统一登记条例》宅基地纳入不动产统一登记范围，但截至2020年，农村宅基地和集体建设用地房地一体确权登记工作才全面推开，且根据基层调研反馈，该项工作面临资金短缺、矛盾纠纷多、工作力量不足等困难。农民在农村拥有宅基地或住房情况，政府主管部门短时间内难以掌握。
  2.市场不健全
  宅基地市场化配置还需要健全的市场体系，包括价格评估体系、市场交易平台、市场监管体系等。但目前我们国家在这方面的试点还没有形成较为成熟、可复制推广的经验。目前农村宅基地隐性市场普遍存在，定价随意性,、主观性较强。而且还存在农村房屋交易中的“以房带地”交易现象，宅基地与房屋一并交易掩盖了宅基地价值。达成交易的“熟人见证”契约形式不具有法律效力，不利于交易双方权益的保护和义务的履行。
  3.社会法制不健全
  当前，我国正处于社会转型过程中，法制建设还不够健全。主要表现在：法律法规体系不完备，如无《遗产法》；部分法律法规不能满足新情况新形势的需要；部分法律法规可操作性不强；法律法规部门利益倾向较为明显。由于社会法制不健全，农村宅基地市场化配置过程中农民和农村集体的权益难以得到有效保障。
  （五）农村土地主导功能限制
  一般而言，土地的功能包括：养育功能、空间承载功能、文化功能和财产功能。养育功能主要是指人类依靠土地可以生产所需要的农产品、保持生态平衡，具体表现出来是土地的生产功能和生态功能，土地的养育功能主要是由农用地来承载。土地的空间承载功能主要是发挥土地的地质力学承载力，它是人类工业生产、生活服务等的空间，主要是由建设用地来发挥。土地的文化功能和财产功能，农用地和建设用地都可以承载。从保持人类生命延续、生态平衡以及农村土地的主要组成来看，农地的主导功能是生产功能，空间承载功能、文化传承功能和财产功能等相对于生产功能而言居于次要地位。这也是世界各国允许城市工商资本赴农村流转农地进行农业生产经营，而严格限制城市工商资本赴农村投资建房的重要原因。
农村地区的主导功能是提供农产品和生态产品，随着城镇化的不断发展，农村自然逐渐回到生产和生态的本原，原有闲置的宅基地逐渐复垦为耕地或生态用地。农村的变迁过程是农业规模化、集约化的发展过程，从传统农业到现代农业的转变必然是农业劳动力逐渐转移、农业生产逐渐现代化的过程，而在此过程中农村宅基地将以退出为主。
  四、推进我国农村宅基地市场化配置的对策建议
  （一）严格限定农村宅基地受让主体
  宅基地流转是提高宅基地配置效率的重要途径，但是受农村土地主导功能定位的影响，宅基地流转在承受人的选择上与城市国有建设用地应有所不同。农村土地的主导功能是生产功能，生产人类生存所必需的农产品。同时，由于农业受自然条件影响较为明显，在市场经济体系中处于劣势地位，在行业之间的比较收益相对较低。因此，农地制度设计必须保护其生产功能的发挥，这是古今中外普遍的做法（朱道林，2014）。我国台湾地区20世纪70年代的“土地法“第31条第一款规定：“私有农地所有权转移，承受人必须是自耕农”，以及台湾地区“农业发展条例“（2000修订）规定申请兴建农舍的土地必须供农业使用(姜华秀,2011)。因此，我国在宅基地流转过程中可要求其承受人必须是从事农业生产的农民，承受人具备自耕能力，转入宅基地后必须在宅基地所在的农村集体经济组织从事农业生产，假如农户在工业化和城镇化进程中完全丧失承包地，则宅基地流转的承受人不受限制。借鉴我国台湾地区的做法，要求宅基地转入一定年限方可再次流转。对具有承包地的农户宅基地流转限制承受人的资格，以及规定宅基地再次流转的年限要求，可以有效保护农地，防止宅基地过度资本化和农房过度商品化。
  （二）加快农村宅基地确权颁证登记
  权属清晰是进行市场交易的前提，对于宅基地权属的清晰界定有利于宅基地市场化配置过程中保护交易双方的合理权益，起到“定纷止争”的重要作用。尽快明确农村集体经济组织成员界定办法,加快宅基地和农房的确权登记颁证,推进相关法律的立改废释。严格遵循登记程序，保证宅基地“分权到户”、“落实到人”。对于存在争议地块，充分收集证明材料，并综合当事人、相关人、知情人的意见，合理划定宅基地界址范围并将相关资料存档备案。对于确权结果按照程序进行公开公示，确保每个利益相关方充分知情，并且对有异议的农户开辟申诉渠道。确保确权准确性和科学性，提高确权效率。建立常态化的培训交流学习机制，提高确权工作人员业务能力和专业技能。充实相关法律条文，为宅基地确权结果提供法律保障。
  （三）构建宅基地流转审核制度
  参考日本的土地交易审核做法（关谷俊，2004），构建我国农村宅基地流转审核制度，在县级层面组建宅基地流转审核机构，对宅基地流转双方资格、流转价格和面积等信息进行审核。如对宅基地受让人进行资格审核，对宅基地受让人的自耕能力进行测试，测试合格则由县级政府核发 “自耕能力证明”。同时，审核转让人的宅基地使用权来源、面积的合法性，对符合国家法律规定的宅基地流转，给予办理产权转让的建议。
  （四）加强农村土地利用管制
  统筹发挥土地利用规划、监督和土地破坏惩处机制建设等综合作用才能保证土地管制产生实效。针对土地利用总体规划在农村地区缺乏对细微土地利用行为进行约束的不足，完善农村土地利用详细规划，使其具体到每宗地的用途管控，并且对于集体建设用地要增加土地利用强度方面的规划指引。比如对集体建设用地利用中的建筑高度、容积率和建筑密度等具体利用行为提供约束指标。避免土地利用规划实施困难，采用简单易行、通俗易懂的方式加强宣传，使农村土地利用规划的要求深入人心，从而提高集体组织成员自发遵守规划、合理有序开发利用农村土地的自觉性。
  为农村土地利用规划的执行提供法律保障。审核批准后的农村土地利用规划具备法律效力，必须严格执行，只能通过法定程序进行修改完善。根据“先规划后建设”的原则，农村各类建设工程要遵守规划许可制度。加强规划条款的监督管理，未经批准不得擅自改变规划条款进行开发建设。
  有效发挥农村土地利用监督主体作用。赋予地方政府国土部门、村委会和农村相关协会组织的农村土地利用监督责任，统筹各方力量促进农村土地利用规划严格执行。充实乡镇国土所力量，完善办公条件，提高人员经费，加强农村土地执法监察力量。发挥村委会和农村相关协会组织的土地利用监督作用，既要赋予其驻村执法监督的权力，也要切实提高其履行职责的能力和责任。对于农村违法用地行为，首先要追究村级监督员主体责任。
充分发挥村内长者力量，形成自我约束、自我管理的良好风气，促进自发遵守土地利用规划。如湖南省隆回县和江苏省金坛市的农民耕地保护协会对耕地保护起到了作用，具有借鉴意义。
    明确破坏农村土地资源行为的处罚措施，建立违规违法土地利用行为的惩戒制度。根据违法违规方式、土地资源破坏程度以及土地可修复程度，制定细致明确的处罚标准，提高制度的可操作性。
  （五）构建城乡统一的社会保障体系
  随着社会转型，工业化、城镇化和市场化发展，城乡人口不断流动，典型特征是大量的农村人口向城镇转移，但城镇社会保障体系将农村转移人口排除在外，尤其是城镇住房保障体系，只面向城镇低收入居民开放，使得大多农村转移人口在城中村或城郊村租住或购置小产权房。因此，要构建城乡统一的社会保障体系，逐渐破解城乡二元结构。
  1.城镇住房保障体系面向农村低收入居民开放
  改变过去城镇住房保障体系仅仅面向城镇低收入居民开放的格局，允许在城镇就业、收入水平较低的农村户籍人口享受城镇住房保障。若农村转移人口在符合条件的情况下长期享受城镇保障性住房，则需要退出其位于农村的宅基地。探索从现有存量住房中通过购买、租赁等形式形成一定数量的公租房，扩大城镇保障性住房供给数量。
  2.构建农村地区住房保障体系
  对在农村地区就业、收入水平较低的农村户籍人口，构建农村地区住房保障体系。具体思路为：在农村地区就业的低收入农村户籍人口在所在农村地区租赁农房居住，国家给予一定的租房补贴。随着工业化和城镇化发展，大量农户进城就业，部分农户是举家搬迁，且在城镇已经有稳定的就业和居住场所，这部分农户的农房长期处于闲置状态，农村地区的低收入群体可以租赁这部分农房，一方面解决了低收入群体的住房问题，另一方面也可以提高闲置农房的利用率。
  3.构建农村社会保障体系筹资机制
  建立多渠道筹资机制是健全农村社会保障体系的重要保证。筹资渠道来源主要有：政府财政投入、社会捐赠、农村土地流转收益。长期以来，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比重相比较低（中国的比重为10%，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%），且中央财政在社会保障方面的支出大部分投向城镇职工。中央政府和地方政府应该加大在农村社会保障方面的投入。鼓励上市公司、国有企业和社会高收入群体对农村社会保障体系开展捐赠，捐赠所得用于农村社会保障体系建设。最后，农村集体经济组织可以将农村土地流转收益的一部分归为农村集体，充实农村社会保障体系建设资金。