国家发改委农经司原副司长方言：百年乡村发展之路

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方言（国家发改委农经司原副司长、清华大学中国农村研究院学术委员）

  今年是中国共产党成立100周年，回顾百年历程，我们党一直把依靠农民、为亿万农民谋幸福作为重要使命。党在不同时期的农村政策，调动了亿万农民的积极性，带领亿万农民汇入民主革命、建设新中国、改革开放的洪流，使中国从一个人口众多、情况复杂、经济文化落后的半殖民地、半封建社会的国家，发展为全球第二大经济体、消除贫困、跨入小康社会的国家，走出了一条前所未有的、具有中国特色的农村发展之路，历史经验弥足珍贵。
  党的农村政策的变革与成就
  （一）新民主主义革命时期，发动农民，开展土地革命
  土地是农民的命根子。中国千百年的封建制度，使土地集中在少数地主手中，广大贫苦农民受地主劳役和商人的盘剥，因而土地革命、发动农民是中国民主革命的基本内容之一。1926年9月毛泽东同志指出，农民问题乃国民革命的中心问题，若无农民从乡村中奋起打倒宗法封建的地主阶级之特权，则军阀与帝国主义势力就不会根本倒塌。随后，毛泽东同志担任中央农民运动委员会书记，在湖南、湖北、江西发展农民组织，一切权力归农会，造成了一个空前的农村大革命。党的八七会议确定了土地革命和武装斗争的总方针，建立了井冈山革命根据地，开展分田，颁布了井冈山《土地法》，实现土地改革的第一次尝试；1929年，在赣南闽西根据地毛泽东同志亲自主持制定了江西兴国县《土地法》，经过实践和反复摸索，形成了一套比较完备而符合中国农村实际情况的土地制度改革方案。土地革命使广大贫苦农民分得了土地，实现了祖祖辈辈的梦想，拥护共产党，成为革命根据地能够生存和发展的社会基础。抗日战争时期，执行减租减息政策，开展大生产运动，实现了自己动手、丰衣足食。解放战争时期，党的土地政策由实行减租减息到实现耕者有其田的转变。1947年10月，中共中央颁布《中国土地法大纲》，到1948年秋，在1亿人口的解放区消灭了封建的生产关系，广大农民翻身做了主人。土地制度改革，是中国几千年历史上一次翻天覆地的社会大变革，它从根本上废除了在中国大地上，盘根错节的封建制度的根基。广大农民在政治上和经济上翻身以后政治觉悟和组织程度空前提高，大批青壮年涌入人民军队，成为解放战争的人力物力源泉。民主革命胜利的关键在于我们党紧紧依靠占全国人口绝大多数的农民深入开展土地革命，走出了一条前所未有的、独特的、农村包围城市武装夺取政权的道路，这也是毛泽东同志对中国革命的卓越贡献。
  （二）社会主义革命和建设时期（1949-1978年），进行土地改革，发展集体经济，兴修农田水利

  1950年国家颁布《中华人民共和国土地改革法》
  中国成立之初，中国共产党有步骤地进行土地改革，从1950年颁布《中华人民共和国土地改革法》到1952年底，基本完成了全国土地改革，全国3亿多无地少地的农民无偿地获得了约7亿亩土地和大量生产资料，彻底消灭了地主阶级的土地所有制，农民成为土地的主人和独立的个体经营者。为了克服农民在分散经营中的困难，我们党发布了《中共中央关于农业生产互助合作的决议》，领导农民开展互助合作，发展集体经济，恢复农业生产。为尽快改变农业生产水平低下、江河堤防常年失修，水患灾害频繁的状况，中央把兴修水利作为政府投资的三个主要方向之一，拨出大量资金根治淮河水患，建设官厅水库、密云水库，修建荆江分洪等水利工程，动员农民群众大规模开展农田水利建设，兴修小水电、小塘坝，扩大灌溉面积，农业抗灾能力明显增强。到1978年，全国已建成水库8.6万多座，总库容量4000多亿立方米，形成了一批桥涵闸等小型农田基础设施，灌溉面积由2.7亿亩发展到6.7亿亩，农业抗灾能力明显提高。此间，中央积极发展农用工业，建筹化肥、农机制造企业，1959年，第一拖拉机厂在洛阳建成，填补了我国拖拉机制造的空白。到1978年，全国拖拉机制造生产能力达到11.5万台，大中型拖拉机拥有量从1958年的1307台增加到55.7万台；化肥产量从1949年的不足1万吨提高至884万吨。同时，大办农村教育，解决农村儿童上学；开展合作医疗，解决农村缺医少药的问题，“赤脚医生”被国际组织誉为“发展中国家群体解决卫生保障的唯一范例”，中国共产党对改变农村面貌进行了不断探索，取得了了不起的成就。
  （三）改革开放时期（1978-2012年），农村经营体制改革，放开农产品市场，实施惠农政策
  我国改革从农村起步，农村改革从土地发端。实行家庭联产承包责任制，极大地调动了亿万农民积极性。1978年，安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队18位农民的“保证书”拉开了“大包干”的序幕，但制度层面对此认识不一，邓小平同志发表《关于农村政策问题》的谈话，对“大包干”给予充分肯定，“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”从1980年中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》肯定“包产到户”，1991年党的十三届八中全会明确提出“实行以家庭联产承包为主的责任制”；1993年4月，八届全国人大《宪法》修正，明确规定农村实行家庭联产承包为主的责任制；党十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。实行家庭联产承包责任制，延长土地承包期，给农民吃了“定心丸”，带来农业生产力飞跃。
  农业的改革始于农产品购销体制，从缩小工农产品剪刀差到实行“多予少取”的惠农政策，是一个从“取”到“予”过程。1977年，邓小平同志在听取国家计委关于经济计划问题汇报时的讲话中指出：“从长远来讲，要注意农村问题，随着工业生产的发展，要逐步缩小剪刀差，使农民生活好一些。”据有关部门测算，农民负担的剪刀差总额约200多亿元，相当于当年国家财政收入的28%，这种做法显然已经不适应解放农村生产力。1979年9月，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，制定了发展农业生产力的二十五项政策和措施。国家开始大幅度提高粮食统购价格，随之取消统购派购，实行了32年的统购统销制度逐步退出历史舞台。农产品购销政策的改革极大地调动了农民生产积极性，粮食产量增长较快，到上世纪九十年代后期，我国农产品供求进入了总量平衡、丰年有余历史性新阶段。随之而来出现了市场粮价低迷，农民收入增速趋缓，城乡发展严重失衡的新情况。2003年，中央农村工作会议提出，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，确立了工业反哺农业、城市支持农村的发展方略，提出了农村工作“多予、少取、放活”的方针，这是党中央在“三农”工作指导思想上的重大转变，开创了“三农”工作新局面。
  从2000年安徽省率先开展农业税费改革试点，到全面取消“农业四税”，短短6年间，结束了2600多年农民按地亩缴税的历史。为了确保农民负担不反弹，中央财政积极调整支出结构，2000-2010年的10年间，中央财政累计安排农村税费改革专项转移支付资金5700多亿元。为保护农民种粮积极性，国家实行了小麦水稻最低收购价政策，建立了玉米、大豆、棉花、油菜籽临时收储政策，连续提高粮食等重要农产品价格；对农民实行生产补贴，粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、农资综合补贴等四项补贴逐年增加，2014年“四项补贴”规模已达到1668亿元；17个农产品农业政策性保险也由试点省区推广至覆盖全国。至此，国家对农业生产的扶持政策已基本覆盖了大宗农产品。此外，中央作出封山育林、退耕还林（草）、加强生态建设的部署，对长江、黄河流域承担生态保护的农牧民群众给予补偿，引导林场职工和农牧民转产转业，保证自然资源的永续利用和农业可持续发展。
  逐步加大农业投入力度，国家对农业的支持范围由农业生产扶持扩展至“三农”各领域。上世纪八十年代，国家在财力十分有限的情况下，安排了商品粮（棉）生产基地县中央预算内专项资金，建立了“发展粮食生产专项基金”和农业综合开发资金，提高粮食生产能力，增加主要农产品供给。经过“六五”至“九五”4个五年计划期的建设，全国已建成832个商品粮基地县、20个地市级的国家储备粮基地，粮食生产迈上4亿～6亿吨3个台阶，新疆棉花基地、长江油菜、广西云南甘蔗基地在保障重要农产品供应中发挥着重要作用。在农业综合生产能力大幅提高的同时，农村基础设施依然落后，与城市形成巨大反差。1998年，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出面对亚洲金融危机的冲击和经济全球化的挑战，进一步加强农业和农村经济，提高农民购买力。切实解决好农业基础设施薄弱、抗御自然灾害能力不强等问题，全面推进农村经济发展和社会进步。针对当时全国仍有2000万农村人口用不上电，100多个乡镇、近4万个行政村不通公路、农村供水、医疗等基础设施十分落后的状况，中央决定大规模开展农村电网改造、农村公路改造、农村教育卫生等基础设施建设，并在党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。国家支持农村基础设施建设的范围逐渐扩大至水、电、路、气以及农村危房改造等项目。2008年，国家开展了保障房建设，建设范围覆盖国有林区、国营农林场和农村危房，为广大农民解决基本生活住房。其中，党中央高度关注西藏新疆等省区牧民群众的民生，用3年时间投资近200亿元，使40多万户、近200万边境游牧民群众结束了居住难、行路难、用电难、吃水难、通讯难、上学难、看病难、居无定所的生活，为深度贫困地区农牧民脱贫致富创造了条件。
  （四）党的十八大以来，打赢脱贫攻坚战，实施乡村振兴战略
  党的十八大以来，中央提出农业供给侧结构性改革，开展农业环境突出问题治理，加快推进生态文明体制建设，农业支持保护政策进行了调整和完善，目前，已建立完善与市场经济相适应的农产品价格形成机制和多元化的补贴机制，农业农村改革稳步推进。在此基础上，党中央提出2020年现行标准下贫困人口全部脱贫的目标和把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手。
  消除贫困一直是发展中国家在经济发展进程中的一项长期任务，也是发展经济学的一项重要研究课题。我国从1994年《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》开始，30年来累计减少贫困人口7亿多人，对全球减贫贡献率超过70%，减贫成就斐然。然而，最难打的硬仗在于解决深度贫困地区的脱贫攻坚。2013年，习近平总书记在湖南湘西十八洞村调研时首次提出了“精准扶贫”思想，精准扶贫战略正式走上历史舞台。在此之后，习近平总书记就精准扶贫工作提出了一系列新思想、新论断、新观点，科学地提出了“六个精准”的详细要求和“五个一批”的具体策略，党的集中领导在精准扶贫工作上扮演着“核心”的作用，在最大程度上实现对扶贫资源、人力物力的统筹，减贫效果凸显。2020年，我国实现了贫困人口全部脱贫，这超过全球其他国家过去30年脱贫人口总和，充分体现了中国共产党领导和社会主义制度的优越性。中国减贫方略受到国际社会的高度认可，联合国秘书长古特雷斯称之为“精准减贫方略是帮助最贫困人口、实现2030年可持续发展议程宏伟目标的唯一途径。”
  党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，这是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，也是新时代“三农”工作的总抓手。习近平总书记指出“我们要牢记亿万农民对革命、建设、改革作出的巨大贡献，把乡村建设好，让亿万农民有更多获得感”。2018年中央一号文件提出，坚持农业农村优先发展，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的20字总要求，推进实施乡村振兴战略。2018年5月中共中央政治局召开会议，审议《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确了各阶段的重点任务。近两年在产业兴旺、生态宜居方面已取得明显进展，以农业供给侧结构性改革为主线，推进质量兴农，基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制。实施耕地重金属污染、农业面源污染、地表水过度开发和地下水超采的综合治理、东北黑土地保护、新一轮退耕还林还草、还湿、已垦草原治理等7大工程，开展农村环境整治，加快转变生产生活方式，推动乡村生态建设。
  在党中央一系列强农惠农政策支持下，农业综合生产能力大幅提高，粮食产量连续6年保持在1.3万亿斤以上，菜篮子产品供给充足；农村基础设施大为改善，建成农村公路420万公里，新增大型水库421座，有效灌溉面积10.3亿亩；农村生态环境明显改善，农民收入快速增加，2010年以来，农民收入增速连续超过城镇居民收入增速，农业农村的快速发展给国民经济和社会发展提供了坚实支撑，成为国民经济持续健康稳定发展的“压舱石”。
  总结历史经验，继续探索
  回顾历史，我们党在农村工作中扮演着“核心”的作用，不忘初心，不断探索，积累的经验弥足珍贵。
  一是坚持与时俱进，不断探索创新。依靠农民、为亿万农民谋幸福一直是我们党的重要使命，不论是民主革命时期还是新中国成立以来，我们党都高度重视农民问题和农村工作，根据国情农情确立不同时期农村工作重点。民主革命时期，我们党在根据地进行土地改革，广大农民融入革命洪流，为全国解放提供了重要力量。1978年以来，党中央出台了50余个有关农业农村工作的文件，围绕土地制度、经营体制、扶贫、乡村振兴问题指导年度工作。1982-1985年出台的4个“中央一号文件”，确定了家庭联产承包责任制是我国农村基本经营制度，规定了土地承包期，并从理论上说明了家庭联产承包责任制是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展；2003年底，党中央作出了“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重要论断，把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的指导方针；连续出台了“中央一号文件”，指导年度工作。党的十八以来，提出打赢脱贫攻坚战，中国多维扶贫和精准扶贫的实践，积累了可供各国借鉴的经验；实施乡村振兴战略，补齐“三农”短板，确定鲜明目标导向，推动农业农村农民与国家同步基本实现现代化。
  二是坚持统筹城乡发展，保障涉农资金投入。农业是弱势产业，农民是弱势群体，农业农村的发展离不开财政资金的支持，党的集中领导在最大限度上实现了对“三农”投入的统筹。随着国家总体经济实力的增强，财政支农范围迅速扩大，由1978年的农业生产支出、基本建设、科技三项费用等支出扩展至“三农”各领域，国家财政农林水支出由1978年的151亿元增至2019年的2.28万亿元。农业支持保护政策不断丰富和完善，形成了农村基础设施投入、农产品价格支持、农业生产补贴、生态补偿等四大政策体系以及政策法律保障机制，我国走出了一条具有中国特色的农业支持保护之路。
  三是坚持调动农民积极性，激发农村内生动力。在民主革命、社会主义建设和改革开放的各个历史时期，我们党的各项农村政策都以调动农民积极性为出发点。从打土豪分田地到土地制度改革，从家庭联产承包制到完善承包地“三权分置”制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，让农民吃上长效“定心丸”；农产品购销体制的改革，使农民获得了农产品的自由处置权；出台粮食最低收购价、重要农产品临时收储、农业保险保费补贴等措施，构建了农业风险化解机制；培育农民专业合作社等新型经营主体，推广社会化服务，通过土地流转、提供代耕代种等生产性服务，提高了规模化组织化程度和集约化水平，小农户融入现代农业生产，农民有了获得感。实践证明，农民有了尊严，农业才有奔头；农民有了积极性，乡村才能振兴。
  四是坚持以人为本，增进民生福祉。上学、看病、养老等农民群众最关心最直接最现实的利益问题，也是以往城乡公共服务中的短板。党中央对此高度重视，经过多年努力建立了义务教育经费保障机制，基本实现了农村义务教育“两免一补”，全面改善贫困地区义务教育学校基本办学条件和农村学校寄宿条件，推进学校标准化建设，推进中等职业教育免除学杂费等，以提高农民素质、培养农村适用型人才。全面建立新型农村合作医疗制度和基本药物制度、最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度，短短几年时间建起了世界上覆盖人口最多的社会保障网，使农民老有所依，解除后顾之忧。在农村建设基层综合性文化服务中心，开展基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等活动，丰富农民业余生活。惠民利民的公共服务体系不断健全，学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的民生保障跃上新台阶。
  近百年来，我们党在“三农”工作积累了宝贵经验，为推进农业现代化和实施乡村振兴战略奠定了良好基础。有党的领导的政治优势，有社会主义的制度优势，有亿万农民的创造精神，有强大的经济实力支撑，扎实推进乡村振兴战略，今日的乡村必将成为未来的幸福美丽家园。（来源：《农村工作通讯》2021年第9期）