唐丽霞:欠发达地区农户缘何“不舍”闲置宅基地

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唐丽霞（博士，中国农业大学人文与发展学院教授、中国农业大学一带一路农业合作学院）

  随着我国城镇化和工业化进程的加快，城镇建设用地扩展与农村建设用地闲置低效利用并存。基于农户自愿原则的农村宅基地退出作为农村闲置资产盘活的重要环节，是缓解城乡用地压力的重要手段之一，更是实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展的具体举措。
2021年修订的《土地管理法实施条例》明确了对农村村民所有的宅基地进行严格保护：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地、禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。
  可以说，农户是宅基地的使用权人，也是最直接的利益既得者，所以农村宅基地退出从根本上说是一种民事行为，不管是退出还是留用，都应该由宅基地使用权的主体即农户，根据自身实际需要来决定。
  但从实际来看，相较于东部经济发达地区，中西部欠发达地区的农户退出意愿明显较低，导致农村宅基地退出效果不明显，往往出现农村人口减少与农村宅基地面积增加的现象，农村宅基地闲置低效利用问题严重。
  究其意愿低下的原因主要有如下几点：
  传统乡土观念的限制
  一方面，传统“祖业观念”导致退出困难。非正式的土地认知观念在相当长的时间对村民生产和生活产生深刻影响，宅基地被村民特别是老年村民视为祖业，是“家族”的象征，是与祖先息息相通的一个纽带。由此，即便旧宅基地失去居住价值，农户依然不愿意退出。
  另有部分农户将宅基地作为私有财产保留，关注宅基地的财产属性，认为土地作为稀缺资源只会越来越紧张，以期为未来养老提供保障或单纯的进行资产积累，不愿把宅基地按规定交回村集体。
  另一方面，“面子观”也导致退出困难。在农村地区，房屋作为最重要的固定资产，是家庭财富和成功的象征。因此，农民通过建房彰显自己在农村的地位和经济实力。即便没有在村庄长期生活需求的村民，依然要在宅基地上贷款建房，导致资源的闲置浪费愈演愈烈。
  历史遗留的合法性问题
  宅基地使用证是当前农村村民合法拥有房屋和用地的权利凭证，缺失该证件会促使农户无法进行土地抵押和转让，蒙受巨大的经济损失。偏远村庄存在大量老旧破损农房，鉴于原先政策对土地用途管制并不严格，为消除安全隐患，村集体往往私自未经过合法程序开辟山地林地，建设新村，并统一安排农户搬迁至新宅基地。
  但随着政策的变动，最新政策严格了土地的用途限制并严格控制新增宅基地占用农用地，不得占用永久基本农田，涉及占用农用地的，应当依法先行办理农用地转用手续。
  因此，由于“非法”建设的历史问题，新村宅基地便难以经过“村—乡镇—县”的逐级报送审批获得由县级人民政府颁发集体土地使用证。农户难以获得新村的宅基地使用证，自然不会将持有使用证的老村宅基地进行退出。
  补偿机制的缺失和盘活能力的不足
  其一，虽然新《土地管理法》的修改将宅基地有偿退出这项政策以法律的形式出现，但宅基地退出的具体补偿标准制定要根据各地情况因地制宜，各地对于宅基地有偿退出还缺乏直接明细的操作指引，村庄操作程序较为混乱。另外，在补偿标准和模式的制定过程中，农户作为宅基地退出补偿中的利益主体参与度极低，参与权的缺失导致农户对村组干部的信任危机。
  其二，村集体难以激发宅基地退出后的土地增值效益。目前在欠发达地区的宅基地退出实践中，村集体一方面不具备回购闲置宅基地的经济实力，另一方面不具备回收之后进行价值变现和价值提升，实现资产运作和资源配置的最优化的能力，导致农户仅仅只获得低于预期的宅基地退出补偿费用，更别说能享受到土地的增值收益，这也是农民退出宅基地意愿不强的重要原因。
  引导农户自愿有序退出宅基地，因地制宜地探索宅基地盘活模式，激活乡村资源要素，变闲置资源为资产，是实现乡村振兴的重要发展要素。
  针对欠发达地区农户闲置宅基地退出意愿较低的问题，首先，需要加大宣传力度，改变农户旧观念。在现有村庄场域中，传统乡土观念不可避免的受到现代市场经济观念的冲击，旧观念正在悄然改变，在此基础上，地方政府和村组干部需要正确引导农户转变“祖业”和“私有”财产观念，逐步树立集体产权观念，明晰权属关系。
  其次，为避免再度出现土地违规使用和“一户多宅”问题，宅基地申请-报批-建设的整个流程必须严格按照程序进行，国土资源管理部门做到“三到场”，全程进行管理和监督，并依照切实维护农户合法权益的原则进行农村宅基地土地登记发证和变更登记工作。
  最后，在宅基地退出的方案设计方面，必须通过民主程序进行集体决策和协商，保障农户的利益，提升农户参与度，促使宅基地盘活实践特别是在退出环节的顺利推进；在提高盘活能力方面，为了提升市场竞争能力，可以尝试分离集体资产的所有权和经营权，集体所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡，探索建立新型运营主体，以此为载体对已收回的宅基地进行再利用。进一步健全集体经济收益分配管理机制，达到激发农民内在动力，增加村级集体经济收入、农民财产性收入的目的。(来源：光明网  2021年9月9日)