李志明：实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接

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李志明（中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授）

  01、消除绝对贫困：全面夯实小康社会根基
  在计划经济时代，中国通过改革农村分配制度、建立社会保障制度、发展农村公共事业等有效缓解了极端贫困问题，专门的反贫困举措主要限于民政福利、农村救灾以及五保供养等少量的事后生活救济，其主要目标是保障农村居民的基本生存。1982年12月，中国在甘肃河西、定西和宁夏西海固地区启动实施“三西”农业建设专项扶贫计划，开创了建立系统性、制度化的区域经济开发型反贫困政策体系的先河，并于1986年启动了全国性的扶贫开发行动。“小康”语境下中国反贫困事业自“温饱不足”的起点状态肇始，解决“温饱问题”、迈向“总体小康”、实现“全面小康”成为了中国消除绝对贫困奋斗历程中的重要阶段性目标。
  作始也简：扶贫开发从解决温饱问题起步，奠定“小康社会”基础（1986～2000年）
  在20世纪的最后15年，中国采取的是以县域为单位开展经济开发的反贫困政策。它彻底改革了传统的分散救济式扶贫方式，瞄准人均年收入（1978年不变价）在100元以下的农村绝对贫困人口，通过各种物质投资措施来促进贫困县域经济开发，再利用经济增长的“涓滴效应”或“渗漏效应”（trickle-down effect）在发展中有效抑制和克减贫困。从本质上来讲，经济开发式反贫困政策体现的是关于贫困的资源要素论学者们的主张：从资源要素供给侧着手，宏观上通过经济发展或其他福利政策来弥补物质匮乏，微观上通过改善贫困者对资源要素的占有和配置状况进而增加贫困者的经济收入。
  这种反贫困方式在解决农村普遍性贫困方面效率很高，使得1978年贫困标准下的贫困人口从1985年底的1.25亿人下降到2000年底的3209万人，农村贫困发生率也相应从14.8%下降到3.4%，解决了贫困人口的基本温饱问题，奠定了人民生活总体实现小康水平的基础。但是，在扶贫开发过程中，贫困者在扶贫资源投放、开发项目实施上缺乏话语权也导致了他们对扶贫开发的实际参与度并不高，内生动力也不足，还助长了“等、靠、要”思想。
  驰而不息：综合开发致力于巩固温饱，推进全面建设小康社会（2000～2012年）
  进入21世纪，在总结经济开发式反贫困政策成败得失的基础上，中国针对农村贫困人口分散于贫困村而非集中于贫困县的现实情况，将反贫困政策的重点从瞄准县域调整为瞄准村域，并在帮助贫困人口保障生存、解决温饱的同时，更加重视促进贫困地区以及贫困人口的发展。在扶贫实践中，中国政府借鉴世界银行促进农村综合发展的管理理念做法，将产业化扶贫、基础设施建设与发展社会事业、开展文化培训等方面相结合实现综合开发、融合发展；引入参与式扶贫理念，在强调“赋权”——增加贫困村和贫困人口在自身发展中的发言权和决策权的同时，着力提升贫困人口的人力资本水平，从而确立贫困人口在改变自己命运过程中的主体地位，而非简单的受援者或者仅仅是发展过程的“对象”。
  这一阶段实施的综合开发式反贫困政策，很明显是融入了关于贫困的能力权利论学者们提出的“增能赋权”的反贫困主张，但是，仍然没有完全跳出区域瞄准型、“大水漫灌式”扶贫开发政策的藩篱。因而，它也无法避免其带来的“瞄准偏离”问题和“精英捕获”现象，导致区域开发及经济增长的益处并没有被在人力资本和社会资本方面不占优势的农村贫困人口所共享，无形中扩大了农村居民内部的收入分配差距。例如，1978～2011年间，全国农村的基尼系数从0.2124提高到了0.3897，表明处于收入分配金字塔底层的农村贫困人口越来越难受益于经济增长的减贫效应。
  将毕也钜：精准扶贫通过消除绝对贫困，夯实“全面小康”根基（2013～2020年）
  为力戒以往扶贫开发过程中区域瞄准导致的对象不明确、措施不精准、管理不精细以及受益主体发生目标偏离等问题，2013年以后，中国深度调整并创新了扶贫开发模式，在扶贫实践中贯注精准化理念、精细化要求，将贫困瞄准从区域瞄准转向区域瞄准和个体瞄准相结合，使得扶贫措施能直接到户到人，确保所有符合现行标准的农村贫困人口都能获得有针对性的扶持。特别是在贫困识别环节，中国实行动态调整，实现应纳尽纳，尽力避免遗漏，做到饱和式识别。精准扶贫精准脱贫的反贫困政策，实现了由“大水漫灌式”的粗放扶贫到“滴灌式”的精准扶贫转变，由区域瞄准、主要依赖经济增长的“涓滴效应”和带动效应，到更加注重“靶向治疗”、对目标人群直接加以干预的动态调整。
  在习近平总书记关于精准扶贫精准脱贫重要论述的指引下，中国组织实施了人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战，经过多年持续奋斗，历史性地解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，提前10年实现联合国《2030年可持续发展议程》相关减贫目标，为实现第一个百年奋斗目标打下了坚实基础。
  02、巩固拓展提升脱贫攻坚成果
  2020年后，中国在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后进入后小康时代，并开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。在后小康时代，中国将在巩固拓展提升脱贫攻坚成果的基础上，接续作好乡村振兴这篇大文章，推进脱贫地区发展和群众生活改善。脱贫之后的5年过渡期内，对于历经艰辛所取得的脱贫攻坚成果仍须采取措施加以巩固拓展提升。那么，脱贫地区对于脱贫攻坚成果到底需要巩固什么、拓展什么、提升什么？这是需要回答的重要实践问题。
  巩固“两不愁三保障”脱贫成果，确保脱贫人口不返贫、不产生新的贫困人口。具体来讲，一要严格落实“四个不摘”要求，巩固“两不愁三保障”成果。对于脱贫地区特别是一些脱贫时间较晚的深度贫困地区来说，培育和巩固自我发展能力需要一个过程，巩固“两不愁三保障”成果仍需作为过渡期内的主要任务。过渡期内，现有帮扶政策和措施不能“急刹车”，而是要按照“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”的基本原则，保持主要帮扶政策以及财政投入力度总体稳定，确保帮扶资源和帮扶力量的连续性；同时，针对巩固“两不愁三保障”成果方面存在的短板和弱项采取措施，落实好教育、医疗、住房、饮水等民生保障普惠性政策，并根据脱贫人口实际困难给予适度倾斜，坚持事前预防性措施和事中事后帮扶相结合，筑牢巩固脱贫攻坚成果的保障网。
  二要健全防止返贫致贫动态监测和帮扶机制。对易返贫致贫人口实施常态化监测，监测对象包括：一是一些脱贫摘帽时间较晚的原贫困地区特别是原深度贫困地区已脱贫不稳定户。他们实现脱贫的基础并不稳固，政策性收入占比较高、自我发展能力还显不足、发展基础相对薄弱。二是一些收入水平略高于国家农村贫困标准的边缘易致贫户。他们自主实现“两不愁三保障”的能力并不强，在脱贫攻坚过程中未被纳入建档立卡直接帮扶范围，存在较大的致贫风险。三是因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减、导致基本生活出现严重困难的农户。对于上述三类人口，各地须通过农户主动申请、部门信息比对、基层干部定期跟踪回访相结合等发现和核查机制，予以及时发现、定期检查、动态管理，重点监测其收入支出状况、“两不愁三保障”及饮水安全状况。在此基础上，按照分层分类原则及时将他们纳入帮扶政策范围，补齐防止返贫致贫的政策措施拼图，守住防止规模性返贫致贫底线：对有劳动能力的监测对象实施产业帮扶、就业帮扶等开发式帮扶，帮助其提高内生发展能力；对丧失劳动能力且无法通过产业、就业获得稳定收入的监测对象则进一步强化低保、医疗、养老保险和特困人员救助供养等综合性社会保障措施。
  拓展帮扶对象和帮扶标准，将边缘群体和精神贫困纳入帮扶范畴。拓展脱贫攻坚成果首要含义是帮扶对象的拓展。脱贫攻坚聚焦的是年人均纯收入低于国家农村贫困标准的建档立卡贫困户，帮扶范围未能覆盖年人均纯收入稍高于国家农村贫困标准的边缘群体。这些生活水平、发展境遇与建档立卡贫困人口相差不大的人群无法享受各级政府的精准帮扶政策红利，导致帮扶对象与非帮扶对象在政策享受方面产生了“悬崖效应”。在计入政策红利后，脱贫户和边缘户的整体发展处境很可能发生根本性逆转，容易引发心理不平衡、相对剥夺感，甚至对内生动力产生负向激励。因此，过渡期内，拓展脱贫攻坚成果，所瞄准的目标人群决不能是已脱贫人口的简单复制，而应当根据实际情况对帮扶对象进行动态调整，将致贫风险较大的边缘群体等纳入其中。
  拓展脱贫攻坚成果也应包括帮扶标准的拓展。脱贫攻坚提出的“两不愁三保障”帮扶标准，是根据全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标而提出来的，致力于全面消除直接威胁农村建档立卡贫困人口生命存续并主要体现在物质方面的绝对贫困现象，主要体现为“等、靠、要”思想以及对外部帮扶形成心理依赖的精神贫困现象并未得到彻底治理。个人一旦陷入精神贫困状态，即便在外部帮扶下能够暂时摆脱贫困，也极易重新返贫，陷入次生性贫困。因此，过渡期内，应该对农村脱贫人口提出更高的帮扶标准，绝不能仅仅着眼于帮助他们稳定摆脱物质方面的绝对贫困，还要将内生发展动力培养纳入帮扶范畴，在精神贫困治理上持续用力、久久为功，有效治理精神贫困现象。
  提升产业扶贫和易地扶贫搬迁的帮扶质量，不断提升帮扶政策包容性。一些脱贫地区产业扶贫和易地扶贫搬迁的帮扶成效还不稳定，产业市场竞争力、抗风险能力以及可持续发展能力还不强，易地扶贫搬迁尚需要做好后续扶持工作。对于这些地区来说，过渡期内着眼长远可持续发展来完善后续帮扶政策体系、提升帮扶质量的任务也比较重。
  一要加强扶贫产业后续长期培育，提升自我发展能力。过渡期内，各地要扩大支持对象，以脱贫县为单位发展乡村特色产业，着重完善“全产业链”支持措施：着重改善农田水利、交通通信等基础设施，加强农业技术指导和培训，提升产业发展组织化程度；加快脱贫地区农产品和食品仓储保鲜、冷链物流设施建设；广泛开展农产品产销对接活动，支持农产品流通企业、电商、批发市场与区域特色产业精准对接，深化拓展消费帮扶；支持脱贫地区培育绿色食品、有机农产品、地理标志农产品，打造区域公用品牌。
  二要做好易地扶贫搬迁后续扶持工作，提升持续发展能力。以原深度贫困地区、大型特大型安置区为重点，从就业需要、产业发展和后续配套设施建设提升完善等方面加大扶持力度。通过有组织劳务输出、推广以工代赈方式、继续支持扶贫车间、调整优化生态护林员、统筹用好乡村公益岗位等方式促进易地搬迁脱贫人口稳定就业；支持大型集中安置区产业发展，建设扶贫车间、设施农业、产业园区等，鼓励返乡创业和个体经营，扶持易地扶贫搬迁后续产业发展；继续完善安置区配套基础设施、产业园区配套设施、公共服务设施，推进新型城镇化建设，切实提升社区治理能力，着力促进新社区融合，持续提升易地搬迁脱贫成果，确保搬迁群众住得下、稳得住、有就业、能融入，逐步能致富。
  三要调整优化过渡期的各种帮扶政策，提升政策设计包容性。脱贫攻坚中的部分帮扶政策，带有特殊性、局部性、紧迫性和突击性等特点，专门锁定建档立卡贫困户而排除非建档立卡户，可推广性受限。进入过渡期后，由于目标任务的转变，应当在全面梳理现有帮扶政策并对其适应性进行科学评估的基础上，采取差别化的办法，对脱贫攻坚的特惠性政策实行分类处置，促使其向常规性、普惠性、长期性政策转变，不断增强帮扶政策的包容性，变政策“悬崖效应”为“缓坡效应”。例如，将兜底保障类政策逐渐纳入常态化的农村社会保障和救助制度中；义务教育、基本医疗、住房安全、饮水安全等基本民生保障方面的帮扶政策不再与特定身份绑定关联，而是逐步扩大覆盖到全体农村居民。在过渡期内，新出台的帮扶政策设计应着重考虑可推广性、可持续性，有利于增强帮扶对象的内生发展动力，为今后纳入乡村振兴战略奠定基础。
  03、接续推进乡村全面振兴
  巩固拓展提升脱贫攻坚成果后，接下来就是要考虑如何有效衔接乡村振兴战略、接续推进脱贫地区发展和农村居民生活持续改善。具体来讲，接续推进乡村全面振兴，应当从脱贫地区和农村低收入人口两个切入点着手。
  促进脱贫地区整体发展。个别原有贫困地区脱贫摘帽以后，整体发展水平仍然较低，自我发展能力仍然较弱。在过渡期内，应当采取专门政策措施提升脱贫地区整体发展水平，补齐乡村全面振兴的短板。
  一是接续扶贫开发工作重点县政策，集中支持一批乡村振兴重点帮扶县。西部地区低收入人口较多，集中了大部分的脱贫摘帽地区且脱贫摘帽时间较晚，发展水平相对较低，缺乏自我帮扶能力。接续推进乡村全面振兴过程中，可以参照过往扶贫开发的做法，在西部地区处于边远或高海拔、自然环境相对恶劣、经济发展基础薄弱、社会事业发展相对滞后的脱贫县中，综合考虑相对贫困发生率、基本公共服务水平、居民人均收入、人均财政收入等指标，确定一批国家乡村振兴重点帮扶县，中央政府从财政、金融、土地、人才、基础设施建设、公共服务等方面给予集中支持，增强其内生发展能力；同时，支持各地在脱贫县中自主选择一部分县作为乡村振兴重点帮扶县，依靠自身实力予以重点支持；支持革命老区、民族地区、边疆地区巩固拓展提升脱贫攻坚成果和推进乡村振兴，形成梯度支持格局。
  二是坚持和完善各方联动社会参与的帮扶机制。在脱贫攻坚中，东西部扶贫协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制，发挥军队武警部队优势建立扶贫联系点在社会扶贫中发挥了示范引领作用。在接续推进乡村全面振兴过程中，应继续坚持和完善东西部协作和对口支援机制，在保持现有结对关系基本稳定和加强现有经济联系的基础上，调整优化结对帮扶关系；优化协作帮扶方式，在资金支持、援建项目等传统方式的基础上，进一步加强产业合作、劳务协作、人才支援，推进产业梯度转移，鼓励东西部共建产业园区；更加注重发挥市场作用，强化以企业合作为载体的帮扶协作。继续坚持中央单位和军队定点帮扶机制，健全完善长效机制，巩固提升帮扶成效。继续引导民营企业、社会组织、公民个人等社会力量参与帮扶，实施“万企帮万村”行动。
  三是逐步实现扶贫资金有序转向乡村振兴。为接续推进乡村全面振兴，各级政府应进一步加大实施乡村振兴战略方面的资金投入，建立相应的财政投入稳定增长机制，确保乡村振兴财政资金投入有大幅增长，其增速明显高于一般公共预算支出增长速度。过渡期内，国家扶贫资金投入在巩固拓展提升脱贫成果的基础上，应逐步转移到推进乡村全面振兴上来，集中加大对相对贫困的治理力度。同时，应借鉴脱贫攻坚经验，进一步加大政府各种涉农财政资金整合，充分发挥其综合效应。
  四是高度重视扶贫资产的后续经营管理。长期以来，各级政府、金融机构以及各种社会力量将大量资金投入到扶贫领域，在全国形成了规模庞大的扶贫资产，包括基础设施、公共服务、产业发展（资产收益）以及易地扶贫搬迁类资产等。这些扶贫资产大多面临着产权、责任、利益不够明晰，后续管理难以到位等问题。过渡期内，还应做好清资核产工作，明确扶贫资产的所有权和收益权，加强后续经营管理、维护和监督，切实保障集体和农民的合法权益。有的产业如光伏产业，较大程度上依靠政府支持或补贴，需要及时考量如何增强此类产业的市场竞争力。
  加强农村低收入人口常态化帮扶。脱贫攻坚目标完成后，农村贫困问题将更多地以相对贫困的形式呈现出来，反贫困工作方式也将由集中作战调整为常态推进，主要帮扶对象也相应转变为农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口等农村低收入人口。这些群体受身体素质、职业技能、家庭负担、发展环境等制约，获得发展机会、资源要素的能力较差，如果没有政府和社会帮扶，收入增长和生活改善难以跟上全社会步伐。为此，应在通过上述措施逐步建立保证农村低收入人口持续稳定增收的长效机制的同时，完善农村社会保障和救助制度，健全农村低收入人口常态化帮扶机制，形成新的减贫战略和政策框架等。
  具体来说，一要探索建立与最低生活保障或原建档立卡贫困户资格脱钩、覆盖农村低收入人口的综合援助体系。在现有各种专项救助制度调整优化的基础上，持续增加发展型救助内容，当农村低收入人口在生育医疗、儿童营养、子女教育、继续教育、必要住房、就业再就业等方面遇到困难时，向他们提供多样化、多层次、更加积极有效的综合援助，着力降低农村低收入人口对保障待遇的不合理依赖，不断提升农村低收入人口的人力资本保有量，增强其生存、发展和竞争能力。二要完善农村医疗保障和养老保障，将农村低收入人口纳入常态化制度保障。统筹发挥基本医疗保险、大病保险、医疗救助等医疗保障制度在负担农村低收入人口看病就医费用上的综合梯次减负功能，对低保对象、特困人员和返贫致贫人口进行倾斜支付，保障他们不会因病致贫、因病返贫。在此基础上，分阶段、分对象、分类别调整脱贫攻坚期超常规的医疗保障措施，逐步退坡为常规性医疗保障措施、对他们实施常态化制度保障。完善城乡居民基本养老保险费代缴政策，为已经参保的低保对象、特困人员、返贫致贫人口、重度残疾人等困难群体代缴部分或全部养老保险个人缴费部分；同时，积极发展农村互助幸福院等互助性养老，为老年农村低收入人口提供日常巡视、助餐、生活照顾、文化娱乐等基本养老服务。三要加强农村留守儿童关爱力度，强化对农村孤儿、事实无人抚养儿童等保障力度，加强农村残疾人托养照护、康复服务。
  与此同时，对于一些原深度贫困地区、少数民族聚居区，在推进农业农村现代化的同时，还应同步推进人的现代化。具体来讲，通过提升学前和基础教育供给、发展加工制造等非农产业、规范提升农民专业合作社、广泛开展移风易俗等方式，让农村低收入人口能够尽可能多地与现代性因素接触并浸润在现代化社会情境之中，着力促进农村低收入人口的思想观念、素质能力、行为方式以及与人有关的制度等方面从传统向现代的转型，帮助农村低收入人口树立现代意识、适应现代生产、融入现代生活、养成文明习惯，不断增强内生发展意愿和能力。
  04、结语
  “十四五”时期是中国乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是农村地区从巩固拓展脱贫攻坚成果转向推进乡村全面振兴的五年过渡期。如果说脱贫攻坚补齐了全面建成小康社会最大的一块短板的话，那么巩固拓展脱贫攻坚成果则是要把全面小康社会的短板补得再扎实一些，把实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的基础打得再牢靠一些。在此基础上，牢牢把握新时代“三农”工作总抓手，接续全面推进乡村振兴，补上“三农”这个经济社会发展中最明显的短板以及农业农村这个现代化建设中最薄弱的环节。因此，在业已开启的五年过渡期内，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接就显得尤为重要。我们必须在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，深刻理解、准确把握巩固拓展提升脱贫攻坚成果以及接续全面推进乡村振兴的政策意蕴，在实践、实现两者有效衔接上求得实效。（来源：《学术前沿》杂志2021年9月合刊（微信有删节））