张孝德：县域生态文明建设的中国特色创新之路

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张孝德（中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明部教授）

  县域在生态文明建设中的独特地位与优势
  党的十八大明确提出大力推进生态文明建设，为中国县域发展提供了新的发展机遇。从生态文明建设看县域发展，其恰恰具有城市不具有的诸多优势与独特的功能。
  县域是生态环境治理的主阵地，对中国的碳中和具有独特意义
  打赢蓝天、碧水、净土三大保卫战，是中央提出环境治理的总目标。随着时间推移，可以发现其中难度最大、也最重要的是净土保卫战。治理空气和水污染源头和区域主要集中在城市和工业领域，而净土治理主要集中在县域内农村和农业领域。土地污染治理涉及面广，而作为治理主体的乡村高度分散，由此增加了净土保卫战的难度。2014年4月，环境保护部和国土资源部共同发布的《全国土壤污染状况调查公报》披露，全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地点位超标率为19.4%。根据农业部公布的数据，与发达国家相比，我国目前的化肥农药使用量高，利用率低。亩均化肥用量21.9公斤，远高于亩均8公斤的世界平均水平，是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍；农药平均利用率仅为35%，欧美发达国家的这一指标则是50%—60%。土壤治理比空气和水要难得多，因为造成土地污染的农药化肥，不可能像治理空气和水那样，通过关停并转来解决。农药和化肥与粮食安全、食品安全交织在一起，不可一停了之。集国家环境安全、粮食安全、食品安全为一体的土壤治理，是中国未来环境治理难点和重点领域。
  县域是中国未来生态环境治理的重点区、难点区，同时中国县域生态环境治理一旦取得重大突破，也将成为对中国生态环境治理的最大贡献区。占据中国领土94%的县域，拥有具有固碳功能的森林、草原、农业、湿地，是达成碳中和的重要区域。美国航天局卫星数据表明，全球从2000年到2017年新增的绿化面积中，约1/4来自中国，贡献比例居全球首位。分析显示，中国的贡献中42%来自植树造林，32%来自中国的农业。从这个角度看，县域生态文明建设在中国碳中和中发挥着重要功能。
  县域具有大力发展清洁能源的优势，未来许多县域可以实现生活能源的自给自足
  以光伏发电、生物能源、地热能、风能为主的新能源，所具有分布式、在地化、清洁化的特性，决定了越是人口分布密度低的地方，人均可利用的新能源量越大。新能源这种特性使人口分布密度低的县域具有城市不具备的优势。新能源在县域农村发展的优势，在当代中国已经成为一种现实。目前我国是世界光伏发电量最大的国家，而中国光伏发电主要分布在县域。我国也是世界最大的太阳能热水器生产和消费的国家，而太阳能热水器90%以上的市场在县域的乡村。随着新能源技术创新和使用成本的下降，未来中国许多县域有可能实现生活能源的自给自足。甚至许多县域还会成为能源输出县。这将使工业文明时代城市向农村输入能源的方向实现逆转。
  县域是落地“两山”理论、生态经济发展的主阵地
  2005年8月，时任浙江省委书记习近平首次提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断，预示着以自然为资源的新经济形态，将引领生态文明时代发生一场深刻的新经济革命。支持未来绿色经济的青山绿水资源主要在县域。浙江安吉、德清作为践行“两山”理论的先行县，所实现的县域绿色经济的示范效应，展现出中国未来县域绿色经济的广阔前景。安吉县自从践行“两山”理论以来，成功地实现了从污染严重县向生态产业、全域绿色发展县的转型。如果说城市是中国高质量制造业的重地，那么县域将会成为中国高质量绿色经济发展主阵地。从目前发展趋势看，未来有六类生态产业是县域发展优势产业，即生态有机农业、生态旅游业、乡村手工业、乡村农副产品加工业、新能源产业、健康养老服务业等。
  乡村生活方式是适应生态文明建设倡导的生活方式
  中共中央、国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出的生态文明必须坚持的五项原则中，有两条原则都把推动消费方式变革放在非常重要的位置。要从根上解决当代人类遇到的环境污染问题，需要从生活方式变革开始。西方发达国家走的是一条在不触动原有生活方式和生产方式背景下，就环境保护搞环境保护的路。而中国提出生态文明建设，恰恰是要从根上解决污染的文明建设之路。
  生态文明建设所需要节俭、低碳、健康的生活方式，成本最低、最容易实现区域不在城市，在县域内的乡村。被高度商业化运行的城市，是一个到处都充溢着刺激消费欲望的环境，在这样的环境中，倡导低碳消费生活方式成本很高。然而乡村生活，却是一种自然的节俭、低碳的生活方式。对这种自然的低碳、节俭、健康的生活方式，进行引导改善，就是生态文明建设所需要的生活方式。目前城市生活能耗是乡村的三倍。按照生态文明建设的要求，不是城市化率越高越好，恰恰是有一定比例的乡村更重要。在党的十九大提出乡村振兴战略背景下，随着乡村生态环境和发展环境的改善，中国乡村社会的低碳生活将会为中国生态文明建设做出更大的贡献。
  县域蕴含着生态文明建设需要的文化优势和文化资源，将会成为生态文明时代的新文化、新思想、新哲学的发源地
  生态文明建设是基于中国智慧的中国方案。人类遇到的由于工业文明引发的诸多危机，追根溯源是支持工业文明的文化与哲学的危机。源于天人对立的自然，两元对立的哲学思维，是造成人与自然关系、物质与精神、城市与乡村等诸多失衡的深层原因。要从根上医治工业文明病，需要哲学和文化革命。在这种背景下，习近平总书记提出的构建人类命运共同体、人与自然和谐的生命共同体，正是基于中国智慧的思想。生态文明所需要的这种古老智慧，恰恰蕴含在中华五千年文化之中，而中华文化的根在乡村。这正是“民族要复兴，乡村必振兴”的历史根据。从这个意义上看，县域发展和乡村振兴承担着中华文化复兴的伟大使命。未来县域内的乡村将是中国迈向生态文明新时代的新哲学、新文化的发祥地。
  走出认识误区：避免以城市治理的思维搞县域生态文明建设
  生态文明建设赋予了县域发展新使命、新功能。但在工业化文明思维惯性的作用下，县域的地位和价值被严重低估了。
  以工业文明的思维看县域，无法看到县域的时代价值和使命
  追赶西方的工业化，从一个农业大国变成一个工业大国，一直是中国几代人追求的目标。围绕这一目标，城市化成为中国长期发展的目标。但是在党的十八大提出迈向生态文明新时代大背景下，县域恰恰是中国生态文明建设的主战场。服务于生态文明建设的需要，不是要弱化县域，而是应该加大对县域发展的支持。但是在长期以来形成的城市化思维的作用下，县域的时代价值，未能被充分认识。直到目前为止，各地撤县改区势头仍然不减，在许多地方的“十四五”规划中撤县设区仍然是当地区域发展大方向，这值得我们反思。
  中国作为拥有几千年农耕文明的国家，传承下的县域治理，从工业文明看，或许是一种发展障碍，但是从生态文明看，是中国的基本国情，是中国生态文明建设的独特优势。如果继续按照传统的城市化路子走下去，将会使县域生态文明建设的优势受到抑制。县域所具有的发展生态文明的优势，关系到中国生态文明建设的大局和方向问题，关系到中国生态文明建设的大战略。
  以城市治理思维搞县域生态环境治理，违背了县域实际情况
  由于缺乏对县域治理独特性的认识，目前在县域开展的生态环境治理，基本上是城市治理思维和方式在县域的延伸。这种脱离县域实际的治理，可能会带来诸多问题。
  2007年出台的《关于加强农村环境保护工作的意见》中，提出了农村垃圾的治理方式是：“户分类、村收集、乡运输、县处理”。这是一种将适合城市的集中式、规模化、市场化的治理模式植入到县域的做法。由于这种治理模式不适合高度分散化的乡村情况，给县域垃圾处理带来许多问题。首先，县域内的乡村是高度分散的，将乡村垃圾集中到县城统一处理，在人口密集的县域或许可以，但在许多地域广阔、人口密度小的县域，垃圾集中到县处理是一种成本很高的做法。如内蒙古、青海等地，乡村与县城的距离几百公里，集中难度大、成本高。其次，乡村本来与土地是一种自然的循环关系。乡村生产和生活的代谢物，特别是有机类垃圾，经过无害化处理可以成为肥料返回土地。而将乡村垃圾集中到城市处理的结果是：一方面土地中有机物逐年下降，另一方面，将有机物垃圾返回城市集中焚烧，造成二度污染。这是一种典型违背人与自然和谐相处的逆自然循环的做法。
  最近几年在乡村环境整治上也采取了同样的方式。如对乡村进行的清洁取暖改造上，不考虑乡村的实际，许多地方采取了“一刀切”的方式，在乡村强制推行通气、通电取暖改造。采取了强硬的禁止烧柴、封炕封灶等极端手段，导致部分群众挨冷受冻，引发社会与媒体广泛关注。以同样的思维，还有在乡村强制性、运动式开展的厕所革命也是如此。结果出现了巨额投资改造的乡村厕所成了使用率很低的摆设。
  以生态环境治理思维搞县域生态文明建设，矮化了生态文明建设
  当前县域生态环境治理中所面临的问题，一方面是不顾县域乡村实际，以城市治理思维对待县域生态环境治理，另一方面是县域生态环境治理，在思想认识上还有偏差，在实践中还存在误区。生态文明建设在于解决生态环境问题，但绝不能把生态文明建设等于生态环境保护。如果说生态文明建设就只是环境保护，这是对生态文明建设的严重矮化和误读。
  生态文明建设战略旨在探索一条基于中国智慧的不同于西方的新文明之路。按照习近平生态文明思想，生态文明建设是一个基于系统思维、源头治理思维的从政治、经济、文化、社会、环境出发的多方位解决方案；是基于山水林田湖草沙是生命共同体的自然观，重建人与自然和谐关系的治理；是基于“两山”理论从改变生产方式开始的源头治理。而当前的生态环境治理严重缺乏对生态文明思想的遵循。以垃圾治理为例，目前无论是乡村还是城市，基本上搬用了西方的做法，这种做法严重隔离了人与土地的循环。如垃圾集中填埋，是将分散的污染变成集中污染的做法，最终形成的是垃圾围城的困境；焚烧垃圾，是将污染从大地转移到天空的做法。这些做法切断了人与自然的循环，人类不断从土地索取食物，本应把人类的排泄物和秸秆重新返回土地，维持人与土地可持续循环。但我们现在做法，隔断了这种循环，把垃圾集中焚烧、填埋的结果，不仅造成二度污染，还使土地失去了有机物循环补偿，需要通过化肥来替代。失去有机物滋养的土地，植物抗病虫害能力下降，就要增加农药用量。科学家检测目前我国农田中的钙流失了50%—83%，铁流失了40%，锌流失了81%，人体需要的30多种生命元素的流失在50%以上。这样一种垃圾治理模式是造成土壤污染、空气污染、大量慢性病的根源之一。
  目前县域进行的垃圾治理、厕所改造、取暖改造等项目，都是各自为政孤立进行。没有从“五位一体”总体布局的战略高度践行生态文明思想、统筹推进县域生态文明建设。偏重自上而下的治理，缺乏自下而上的反馈；偏重单一项目的治理，缺乏系统整合治理。如果能对乡村所拥有的太阳能、沼气能、风能、地热能等独特资源优势进行整合，乡村完全可以实现生活能源的自给自足。
  重建人地循环、城乡新关系的中国特色县域生态文明建设
  探索分布式、均衡化的城镇化发展模式，遏制“市管县”演化“市吃县”的趋势
  目前建大城市圈、城市群成为地方政府相互攀比竞争的方向。许多地方政府，一味人为扩大城市规模，在全国出现“县改区热”。为了让县域资源向核心城市集聚，“市管县”正在演化为“市吃县”。
  大城市虽然满足了产业经济规模收益的要求，但却是以造成环境与资源危机、诸多大城市病为代价。无论是从生态文明建设的要求看，还是从人口大国的国情看，中国需要走人口分布式、均衡化的城镇化之路。这是一条与自然承载力相匹配、符合中国国情的可持续城市化之路。建议国家出台相关政策以更好管制“县改区、县改市”，出台鼓励人口向县域、小城镇、乡村下沉的政策。将探索分布式、均衡化的城镇化发展作为城乡发展的重点。
  发挥县域资源禀赋优势，优先推进县域生态文明建设
  鉴于县域具有城市不可比的诸多禀赋优势，建议国家出台优先推进县域生态文明建设的战略布局。改革开放以来，为适应中国追赶西方工业化的需要，一直推行城市优先发展战略，而要顺应中国迈向生态文明新时代发展需要，亟需从城市优先发展转向重点推进县域发展的战略转型。
  一是要把县域作为中国碳中和的主阵地，大力推进县域生态农业发展，让污染的土地变成碳中和的土地，大力推进县域的植树造林，提供县域碳汇储量。大力推进县域生物多样性、生态多样化修复，让占国土面积94%的县域，成为美丽中国一道独特风景线。
  二是充分利用县域绿水青山的自然资源，大力推进县域生态经济发展，使县域成为中国经济绿色发展先行区。对此可出台激励政策，鼓励推进基于自然资本、乡土文化资源优势的生态农业、生态旅游、生态加工业、新能源产业、民间手工业、中医药种植、健康产业等绿色产业发展。
  三是大力推进服务于县域生态文明建设的县域教育改革。长期以来围绕大城市发展，形成了国家教育资源向城市集中的趋势。因此，服务于县域生态文明建设，首先，要启动教育资源下沉县域的改革。如对于与县域发展密切相关的农林类院校、职业教育院校，要通过出台相关政策，鼓励这些院校到县域办分校、成立研究中心等。其次，要以生态文明思想为指导，以大教育观推进县域教育事业改革发展。在乡村大力开展自然教育、耕读教育、生态教育，使县域成为中国大中小学生生态教育的重要基地。
  四是围绕县域优先推进生态文明建设的要求，制定新的考核评价指标体系。目前存在的以城市化率单一指标来评价地区发展程度高低的做法，无法适应生态文明新时代的需要。需要按照县域生态文明建设战略，制定新的政绩和考核评价制度。
  以零污染生态村建设为突破口，推进县域生态文明建设
  目前推进的生态环境治理，主要为自上而下运动式、“一刀切”的推进。而适应具有多样化、分布式、差异性很大的县域特色，应大力启动自下而上生态文明建设推进工作，以乡村生态文明建设为突破口，推动县域发展。
  乡村虽小，五脏俱全。乡村是能够全面实施中央提出的“五位一体”总体布局最好的载体。要根据乡村实际情况，大力推进以零污染乡村、全域生态村为目标的“四生态村建设”：即以乡土文化传承为灵魂的乡村生态文化建设、以垃圾分类为抓手的乡村生态环境建设、以全域有机农业为基础的生产生态建设、充分利用新能源的乡村生态生活建设。按照这种思路，目前我国已经出现了一大批零污染乡村，急需将这种零污染生态建设的经验在全国推广。
  在生态文明思想的指导下，重建生态文明时代的城乡新关系
  在生态文明思想的指导下，基于天人合一再造循环的理念，需要从以下三个方面重建生态文明时代的城乡新关系：
  一是重建基于人地循环的城乡之间新食物联盟。按照人地循环重建新乡村垃圾治理体系。不仅需要乡村的有机垃圾回归土地，城市作为食品消费的最大群体，也需要将有机垃圾返回乡村与土地。以此扩展城乡关系新领域，农村为城市提供有机、安全的食品，而城市有义务为农村乡村提供有机物肥料。要构建这种新型关系，仅仅依靠市场的力量不够，需要社会和政府力量来同体推进。可从国家层面立法和出台政策，让城市有机物垃圾通过堆肥处理回归乡村的土地。
  二是重建城乡生活与生产互补的新经济关系。按照生态文明建设的要求，县域的乡村应成为为城市人提供亲近自然、低碳、节俭、健康生活的地方，而城市则是一个开放创新、提供创业和就业机会的地方。生活的乡村与生产的城市各有独特优势，这应成为构成未来城乡新关系的主导方向和内容。乡村是儿童教育的乐园和老人养老的福地，城市是青年人冒险创新的世界、中年人立功创业的地方，未来的中国人可以在乡村完成做人的基础教育，青年到城市走万里路、读万卷书，中年在城市创业，老年后回到乡村养老。这样一种利用城乡各自优势，像候鸟一样实现生命高质量的生态生活。
  三是重建城市与乡村的新文化联系。从服务于生态文明新时代教育看，城市与乡村各有独特的教育资源。乡村作为中国五千年文明之载体、文化之根基，作为离天地最近的地方，是新时代对大中小学生进行耕读教育、自然教育、传统文化教育的重要基地，城市是未来的科技创新、大学与科研教育的地方。在工业化文明背景下，乡村被认为是愚昧落后地方，处在接受城市文化输入的被动地位。而在生态文明时代，城乡关系是一种文化互补的新关系。重建城市与乡村的新文化联系可以为整个社会提供多样化文化滋养和教育。（来源：《国家治理》周刊2022年2月下）