薛永基：县域生态治理与产业发展协同机制探究

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薛永基（北京林业大学经济管理学院教授，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

  党的十九大提出实施乡村振兴战略，产业兴旺和生态宜居是其中重要内容。2021年4月发布的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》成为我国首个将“两山”理念落实到制度安排和实践操作层面的纲领性文件。可见，生态治理和产业发展是目前国家同时推进的两大战略安排，构成县域治理的两大主题。同时，生态治理和产业发展需要各级政府、企业、城市居民、农民等多元主体的共同参与。多元主体之间的协同及合作是生态与产业共同治理的重要动力来源，而在合作中也存在冲突，需要构建有效的协同机制。
  生态治理与产业发展相辅相成、相互作用。就我国发展实际而言，随着“两山”理念、生态扶持政策、数字乡村战略等的实施，我国生态与产业协同发展道路逐渐向技术化、市场化转变。但生态治理与产业发展协同是一个不断演变的发展过程，如何有效解决协同发展中的问题和困难，对全面实施乡村振兴战略、推动生态产品价值实现、落实“两山”理念都是巨大挑战。
  县域生态治理与产业发展的协同具有良好基础
  乡村振兴关键是激活农村在工业化时代未被定价而长期沉淀的生态资源，而这恰恰也是生态治理所要追求的最终目标。因此，只有深入贯彻落实“两山”理念，促进城乡生态要素的高效保护和有序流动，将生态产品价值转换为农民的财产性收入，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴目标才能最终实现。
  生态治理为产业发展营造了可持续的外部环境，决定着乡村产业的发展质量和可持续性。没有美丽的乡村，没有强大的农业，就没有富裕的农民。良好的生态环境是产业发展的必然要求和前提保障。从历史唯物主义角度来看，人们在适应自然、改造自然的过程中促进了社会变革，也提高了自身认识和改造世界的主观能动性和实践能力。因此，为实现农业经济提升、推动农村社会可持续发展，在重视社会经济效益的同时必然要牢牢守住生态环境保护的底线。大力推进乡村产业，生态治理必然相伴而生。换言之，乡村产业的高质量发展需要高质量的生态治理作为支撑。
  产业发展一方面为生态治理提供了较为基础的物质条件，同时也为生态产品价值的实现提供了基本条件，引致了生态产品新的需求。受制于发展经济的迫切要求，县域生态治理长期动力不足。因此，在县域要靠产业生态化打开绿色发展之门。以生态环境恶化为代价的产业发展模式是行不通的，应当培育节能型、环保型、清洁型产业，推动产业发展与生态治理和谐并进。同时，产业结构的改变也会给环境带来改变。技术进步带来生产率的提高和资源使用效率的改善；清洁技术的开发和对传统技术的取代实现了资源循环利用，降低了单位产出的污染排放；加之产业结构从能源密集型为主的重工业向以知识和技术为特征的制造业和服务业转移，产业经济活动对环境的压力会逐步减轻。
  产业生态化、生态产业化是乡村振兴战略的必然要求。在县域治理中必须坚持贯彻落实“两山”理念，坚持将产业发展绿色化、将生态保护产业化。构建资源利用合理、生态环境友好的产业结构，使“生态治理的绿水青山”转变成“产业发展的金山银山”。究其本质，产业生态化、生态产业化的实施过程与生态产品价值转化及实现过程密不可分，该过程涉及到生态环境、自然资源、产业发展、农业农村、绿色金融等多个领域，要取得突破性的机制改革创新成果，需要多个学科及专业领域的人才智力支持，也需要宏观层面的调控和支撑。没有生态资源，工业发展就是无源之水。生态保护的长久治理离不开产业发展的物质支撑，产业发展生态化与生态产业化二者相互影响、相互作用。
  县域生态治理和产业发展协同存在仍待解决的问题
  党的十九大报告明确提出我国要实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。同时指出，坚持人与自然和谐共生是新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。我国多数农村地区具有富饶的自然资源、众多的生态系统类型，只有让良好的生态环境实现其价值，形成科学的生态产品及服务价值实现路径，才能从根本上化解治理过程中经济与生态、发展与保护间的冲突问题。然而，虽然生态治理与产业发展的协同具有较好基础，但两者之间依然存在需要研究的诸多协同问题。
  价值理念的协同问题。农村生态资源在很长的一段时间内给人们以“取之不尽、用之不竭”的刻板印象，且具有公共品属性，其价值一直没有得到社会的广泛重视。长期以来，由于农村生态资源和生态产品没有得到有效定价，一些地方政府仍未探悉到生态资源的宝贵价值，甚至视其为农村产业发展的障碍。因此，在考虑生态治理和产业发展的协同时，由于生态治理转化而来的物质和文化服务产品（如绿色生产、有机产品等）价值未得到公众充分认可、生态产品溢价率不高、公众对绿色标识产品信任度不够等因素，会存在生态治理与产业发展的价值理念协同问题。因此要在公众中树立正确的生态资源价值观念，视其为乡村产出的可交易高价值产品，将有力推动乡村产业兴旺和生态宜居的发展，形成符合生态文明要求的乡风文明。
  实施路径的协同问题。不同于欧美地区，我国生态资源富集地区和生态环境高质量地区往往是经济社会发展较为滞后的地区，通常也都是乡村地区，可形象地称为“富饶的贫困”。一些农村地区尚未意识到生态环境的重要性，仍旧通过掠夺自然资源的形式发展经济，从而造成资源枯竭，进一步加剧了贫困，形成了“贫困→攫取资源→破坏生态→更加贫困”的恶性循环怪圈。如何破解这种治理的“怪圈”是县域治理中要解决的必然问题，而引入生态治理与产业发展的协同机制是有效方式。“富饶的贫困”地区应立足自然资源和生态环境优势，开展生态产品价值实现实践，以实施生态环境保护转移支付为依托、生态产业项目为抓手、资源产权与有偿使用制度为核心、乡村生态资源的多层次利用和转化为基础，加快发展生态产业，实现生态环境保护、资源可持续利用和乡村振兴的紧密结合，形成“生态环境保护→生态产品价值实现→产业、生态、文化、组织、人才全面发展→乡村振兴（产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕）→生态环境保护”的良性循环。实施路径的协同是生态治理和产业发展协同的关键环节。
  体制机制的协同问题。我国能源环境权（例如排污权、用能权、用水权等）交易多处于试点探索阶段，碳排放权也仅在电力行业开始建设全国性交易市场体系，生态产品直接市场交易的渠道还没有彻底打通。同时，生态产品转化为物质和文化服务产品的市场交易制度仍存在障碍。当前我国有关节能、环保、循环、低碳、有机等多种产品领域的计量和第三方认证均存在不完善的地方。同时，产业发展也面临人才匮乏、土地不足、与金融衔接不畅等一系列问题。因此，如何围绕生态治理和产业发展的历史机遇，解放思想、大胆创新，通过制度设计实现两者在机制体制上的协同，成为亟待回答的问题。
  县域生态治理与产业发展协同的市场机制
  制约生态治理的主要因素是市场机制的不健全，存在“公地悲剧”问题。同时，产业发展中对于生态的保护性利用同样缺乏健全的市场机制，存在“市场缺陷”问题。因此，在县域生态治理中要讲“产品化”“市场化”，并构建生态治理与产业发展协同的市场机制。生态产品一般分为经营性生态产品、纯公共性生态产品和准公共性生态产品三类，不同类型生态产品价值实现机制及其制度和政策保障体系存在明显的异质性。因此，构建生态治理与产业发展协同的市场机制需要考虑不同类型生态系统功能属性、不同类型生态产品商品属性分类推进。各地应当根据自身实际情况探索并构建三类生态产品与产业振兴协同的市场机制。
  重视经营性生态产品与消费主体之间深度耦合关系，推进经营性生态产品价值实现的市场机制构建。经营性生态产品主要指产权界定收益大于成本、一定程度上可以实现消费过程的排他性、能够纳入市场开展交易的、具有私有属性的物品和生态系统服务，如特色农林物质产品、生态文旅产品等。要探索经营模式、经营主体、营销模式、政策支持等因素间的作用机制，推动经营性生态产品产业增值发展。从供给侧角度，分析自然资源拥有者、旅游开发企业、农民、消费者和政府相关部门等多方主体之间的合作模式及其利益关系，完善多方主体间的利益联结机制及激励作用机制。从需求侧角度，各地应结合自身发展情况探索经营性生态产品价值实现助力产业兴旺的作用机制，厘清经营性生态产品与消费主体之间深度耦合关系，进而推进经营性生态服务产品价值实现的市场机制构建。从落实层面而言，各县市应利用现有平台和资源，积极探索生态产品市场需求和产业供给的高效对接模式。通过举办生态产品推介活动、加强生态产品流通渠道建设、强化生态产品品牌构建等方式，推进生态产品交易的市场供需对接、优化生态产品交易的资本进入方式。探索经营性生态产品线上交易平台管理，充分发挥电子商务的资源和渠道优势，促进线上、线下资源的深度整合助力经营性生态产品的价值转化和价值实现。
  发掘准公共性生态产品的潜在市场价值，推进准公共性生态产品中的价值转化及交易机制的完善。准公共性生态产品指具备一定程度竞争性、排他性但仍可通过市场机制实现交易的公共性生态产品，例如可交易的总量配额权、碳排放权、用能权等。一方面，建立生态产品价值核算及评估机制是准公共性生态产品价值实现的根底。各地应积极开展与高校、科研机构的科研合作，参与生态产品价值核算相关研究。根据核算的生态产品价值，探索区域生态产品管理模式和交易规则，完善生态产品价格形成机制。另一方面，准公共性生态产品交易机制完善的关键在于推动县域生态资源权益交易的发展。具体而言，需重视碳汇产品定价、碳交易主体利益分配、碳交易经济效益评价、碳交易机制设计等内容，构建合理的县域碳交易机制。同时，各地在治理中需积极推动林草碳汇等项目的进程和发展，在碳达峰、碳中和目标指导下发挥生态和产业的相互作用。
  纯公共性生态产品的市场机制构建应抓住国家推行“三次分配”的战略机遇，积极探索兑现区域性生态价值的发展模式。公共性生态产品主要指产权难以明晰、消费过程难以排他、生产和受益关系难以明确的生态系统功能服务，如清洁的空气、丰富的生物多样性。纯公共性生态产品的市场机制构建应当抓住国家推行“三次分配”的战略机遇，充分利用社会资源及社会力量，以增强生态服务及生态产品的供给能力，实现治理中乡村生态宜居、农民生活富裕两大目标。其一，深挖纯公共性生态产品与乡村产业协作多元化生态建设项目的资金来源，建立整合社会资源和力量的相关机制，增强生态产品生产和供应能力的长效机制。其二，优质的自然条件、良好的生态环境是人类共同的资源，应合理利用区域内的生态优势，依托当地自然环境发展相应的幸福类产业，将区域生态价值转化为区域经济价值。
  县域生态治理与产业发展协同的治理机制
  如何从体制机制上破解保护与发展矛盾，创新乡村治理模式，优化生态治理和产业发展的保障机制，盘活优质生态资源，发挥资源集聚效应，促使二者共同目标实现，是县域治理需破解的主要难题。应从组织、人才、文化、社会参与等多个维度构建整合服务型乡村治理模式，探讨基层党组织、自治组织、集体经济组织、社会组织等多元主体与生态产品价值实现和乡村产业需求的相关关系，通过合作与联动重塑结构、整合功能、优化机制实现资源保护、价值实现、协调发展、治理有效的乡村治理目标。
  构建协同的组织保障机制。各地应根据自身治理特色研究探讨基层党组织对村委会、集体经济组织、社会组织、乡村精英和村民等多元主体的角色与功能的整合，构建一核多元的组织架构，实现政治统领、组织优化、权力平衡的互动格局，提升乡村治理现代化水平。同时，基于多元主体的角色、功能和互动性，从组织动员、利益协调、平等合作、协同联动四个方面探讨组织有机分工、有序合作、整合功能实现的机制。重点是提升党组织的组织能力，目标是推进县域治理体系和治理能力现代化，同时兼顾党组织建设领导其他组织建设、组织振兴促进农村振兴的方针，创造生态治理与产业发展协调发展的典范。
  构建协同的人才引入机制。“人”在县域产业发展协同实施中起着重要作用。产业兴旺及生态治理均需要有高素质的人才作为支撑。基于整合服务型乡村治理模式，各地需研究探索下乡人才、返乡人才和乡村精英“引进来”“留得住”的影响因素，探讨乡村人才汇聚、引擎功能实现的路径，为生态产品持续供给和产业振兴提供基础支撑。其一，要建立生态治理与产业发展协同的人才引入机制。让更多的管理人才、技术人才、创新人才参与到县域治理中来，切实了解人才需求，优化引入人才队伍的待遇及福利。其二，鼓励高校毕业生、科研人员等高层人才返乡创业助力生态治理与产业发展协同发展。对加强农村创新创业产业链、供应链的优质项目和开展重大创新性科研项目的人才或团队带头人加大资助力度。同时，鼓励高校毕业生、退役军人等青年人才回乡返乡进行创新创业。营造集“人才引进—人才留住—人才干事”为一体的乡村创新创业环境，鼓励更多返乡入乡人员发展有创意、有效益的绿色低碳新产业。其三，打造农业科技领军人才和创新团队。县域生态治理和产业发展均离不开科学技术。因此，要培育一批在绿色低碳、粮食安全和智慧农业等领域具有战略创新思维、具有科技前沿和产业发展深刻把握能力，同时具有领衔决胜重大科技攻关统筹协同能力的领军人才和创新团队。
  构建协同的文化作用机制。文化是生态文明的内涵所在，同时也是使农民科技文化水平和生产技能提高的关键因素。良好的文化氛围在生态治理与产业发展的协同中具有重要作用。一方面，生态文化和生态文明理念是经济社会发展各个方面的灵魂，在县域生态治理中的作用是潜移默化、深刻悠远的。另一方面，文化本身就是重要的生产力资源，是实现产业兴旺的重要支撑。通过对乡村独特文化资源的开发和市场运作，能够促进其发展为具有特色的绿色生产产业，构建三产融合的综合发展的产业体系。
  构建协同的社会参与机制。建立社会广泛参与生态保护管理、经济产业链构建、社会监督管理的生态治理与产业发展协同机制。其一，建立健全社会投资和资本进入机制。以县域内产业园区作为平台和载体，制定社会投资与捐赠制度和相关配套政策，广泛吸收企业、公益组织和个人参与生态治理与产业发展，鼓励支持社会资本领办生态恢复治理区块和项目。其二，优化经济产业链布局。充分利用治理中的社会力量，形成产业链条完整、产业布局合理、利益联结紧密的县域产业发展格局，打通生态治理与产业发展协同的产业通道。其三，建立健全立体的社会监督体系。完善生态与产业协同治理的信息公开机制、搭建社会参与平台，以保障群众对协同治理信息的知情权、监督权。接受各种形式的监督，坚决杜绝牺牲生态的产业发展模式。
  县域生态治理与产业发展协同的运行机制
  县域生态治理与产业发展协同的运行机制应从健全法律法规、构建生态产品交易平台、建立生态补偿机制、探索金融支持体系、促进绿色生产行为几个方面着手考虑。
  健全相关法律法规。生态与产业协同是生态与经济相辅相成的新型治理模式，是通过对产业资源与生态资源的协同利用最终实现“1+1＞2”目标的发展模式。从宏观层次而言，生态治理与产业发展的协同需建立相应的政策体系作为支撑，尤其是生态学的相关发展内涵需纳入相关法律及纲要中。而我国目前出台的文件和政策尚未对我国的产业发展与生态治理的协同机制进行强制性规定，尚处于相关法律法规不完善的阶段。因此，政府应从宏观上对产业生态化和生态产业化进行整体把控，通过对政策和制度的创新来促进治理中生态和产业协同的进程，为县域生态治理和县域产业发展的协同提供必要保障。
  构建生态产品交易平台。我们所倡导的生态治理与产业发展协同不是单靠行政手段就能实现的。相反，市场机制的推动与产业体系的形成是两者协同目标能够实现的重点所在。我国对生态治理与产业发展协同的探索实践处于起步阶段，与其相关的市场机制与产业体系构建尤为重要。创新构建生态产品交易平台，可以将丰富优质的生态产品进行市场化运营，使其蕴含的生态价值转化为经济价值，并最终转化为经济效益。具体而言，在治理中应将达到条件的生态服务、生态产品交易与地区公共资源交易相结合；根据地方产业特色和生态特点整合现有生态产品交易平台，打造集生态产品宣传、生态产品流通、生态产品交易于一体的综合性生态产品交易平台。
  建立生态补偿机制。生态补偿机制的完善是生态文明制度建设的重要环节，也是构建生态治理与产业发展协同治理体系的重要内涵之一。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面深化发展生态环境保护补偿管理制度体系改革的意见》明确了生态经济补偿制度创新改革的思路框架与重点研究方向。在建立生态补偿机制时，各地应强化生态补偿实施的激励约束作用机制，加快完善市场与政府主管部门的有效协作，根据不同类型不同层次的补偿，统筹分类补偿与综合补偿、协调纵向补偿与横向补偿、协同激励与刚性约束。
  探索金融支持体系。生态治理与产业发展协同的金融机制构建既要加大政府金融扶持，也要积极鼓励各个金融主体的参与。一方面，出台对生态治理与产业发展协同的资金扶持的相关政策。整合多种经济手段助力县域产业生态化发展，为生态治理与产业发展的协同在基础研究、技术开发、后续动力等方面提供高效有用的服务。另一方面，鼓励金融机构积极开发生态治理相关金融服务。探索尝试碳资产抵质押融资、碳债券、碳基金等生态绿色金融产品，促进生态治理与产业发展协同事业的健康发展。
  促进绿色生产行为。党的十九大报告在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”章节中指出，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。应鼓励农户、企业等生产经营主体的绿色生产行为。一方面，积极宣传和推广绿色发展技术，科学引导生产经营主体转变生产方式，进行绿色生产，构建绿色农业技术研究体系。其二，给予采纳绿色生产行为的农户、企业等一些优惠政策支持。政府要切实了解农户绿色生产中面临的实际问题，将农户的实际需求和激励机制相结合。例如，给予其推荐申报国家有关专项绿色生产项目的优先权，提前享受政府授权的中介机构所提供的技术、管理等咨询服务等。
  总而言之，在协同学视阈下，生态治理和产业发展协同要围绕最广泛的利益相关者，利用各自的资源优势，广泛地开展协作，促使系统中各种要素有机结合，最终使系统由无序变为有序、由低层次向高层次跃升。（来源：《国家治理》周刊2022年2月下）