乡村振兴应重视镇域园区的用地困境

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庄晋财（江苏大学教授 博导，民建镇江市委副主委）

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  最近，国家统计局发布了《2020年农民工监测调查报告》，我细细品读，发现一些不一样的信息：一是农民工总量出现减少，2019年是29077万人，到2020年降至28560万人，减少了517万人，下降1.8%；其次是跨省外出的农民工下降6.1%，省内就业的农民工与去年基本持平；三是在京津冀、江浙沪、珠三角等发达区域就业的农民工大幅度下降，分别减少6.0%、3.9%和4.4%，而在中西部地区就业的农民工却稳中有升；四是在户籍所在乡镇地域以内从业的本地农民工11601万人，略降0.4%，外出在城镇居住的进城农民工13101万人，下降3.0%；五是进城农民工中，城市规模越小农民工对城市归属感越强，农民工感觉最适应的是50万人以下的城市。
  对我来说，这样的信息有着非凡的意义。从我研究三农问题起，每年春节面对浩浩荡荡的农民工迁徙大军，心情都十分复杂。一方面希望农民工能够自由进城获得更多的工资性收入，另一方面又希望农民工尽早结束“两栖”之苦。从上个世纪的8、90年代开始，欠发达地区的农民纷纷离开土地，一起涌向发达地区的城市，年复一年，农民工的数量一路攀升。转眼之间，已经过去40多年，到2019年农民工的人数超过2.9亿，如果按照通常说的14亿人口9亿在农村，这就意味着每3个农村人就有1个离家外出去打工。农民工给农村家庭生活带来的影响，只有经历过那个时代的人才能感受到。2020年终于迎来农民工总量的回落，尽管可能有疫情影响的因素，但从现实估计，3亿的总量应该比较接近于峰值，从内心来说，也不希望农民工数量再有大幅度增加。
  说起农民工的流向，我一直不赞成将他们的跨区域向目前的发达地区流动说成是“规律”。如果这真的是规律，我国60%的常住人口城镇化率和44%的户籍人口城镇化率中间的差，就意味着农民工在城市与农村之间来回摆动将不知何时才是尽头，乡村地区的衰败也不知何时才能停止！好在2020年的农民工流动情况，证伪了这个臆想出来的“规律”。我们惊喜地看到，流向东部发达地区的农民工数量在大幅下降，留在中西部地区及户籍所在地乡镇的农民工数量稳中有升，更为值得注意的是，这种情况是在城市户籍制度改革不断深化的条件下发生的。虽然出现这种情况有疫情影响的因素，但客观地说，主要归因于这些年国家对欠发达乡村地区的不断投入，让农民工对乡村振兴产生了良好的预期。如果不出意外，随着乡村振兴战略的不断推进，那些被计算在常住人口城镇化率，但却从来没有打算在城市常住的农民工，会逐步加快返乡的进程。目前，已经有超过1.1亿的农民工在自己家乡所在的乡镇就业，这是一个十分值得重视的数字。《调查报告》还显示，农民对50万以下人口的城市感觉最适应，这个结果也印证了我之前经常强调的，农民工城市融入难主要缘于生活成本的制约（而非一些学者说的户籍），因此应该加快农村小城镇建设的观点。总而言之，由于乡村振兴战略的实施，正在改变过去“城乡发展不平衡，乡村发展不充分”的格局，使乡村农民的出路依靠乡村发展来解决变得越来越有盼头，中央政策强调通过县域内城乡融合实现农民就地城镇化，已经明确了方向。
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  农民工回乡虽然没有了“城乡两栖”之苦，但需要依靠什么才能维持生计甚至还要走向富裕呢？答案只有一个，回到家乡能够就业创业！有些学者之所以认为进城的农民工不可能返乡，一个根深蒂固的观念就是认为回到家乡种田是没有出路的。的确，大多数农村千百年来的历史，就是在家当农民种地，靠种地只能糊口难以致富。但是，历史总是向前的，我们的观念也应该随着历史的车轮不断更新。改革开放几十年，尽管在市场机制作用下，农村大量的人力资本、物质资本和货币资本随着农民工进城流向了城市，导致乡村出现衰败的迹象。但是，国家通过“八七扶贫攻坚”和两轮“十年扶贫攻坚计划”，以及新农村建设、城乡统筹发展等政策措施，使财政对农村的投入一直在延续，今天的乡村，已经基本实现“路、电、水、网”村村通，为乡村创业奠定了坚实的基础。乡村基础设施的完善，完全打破了“回乡等于种地”的魔咒，因此才有“农村一二三产业融合发展”这种说法。试想，即便在上世纪80年代那样的艰苦条件下，那些率先发展起来的地区都能走出一条乡镇企业异军突起的乡村工业化道路，怎么今天回乡农民工就只能是种地呢？
  如果要让农民工回乡而不种地，那就得发展特色农业、休闲农业及非农产业，非农产业还得是不污染环境的绿色产业，这是新发展理念的要求。撇开特色农业、休闲农业这些现代农业不说，在乡村地区发展非农产业，必须守住两条底线：一是不能与农业争地影响粮食安全；二是不能形成负外部性影响生态安全。在这两条底线制约下，园区因为其用地合法和聚集高效，成为乡村非农产业发展最经济的地方。所以，建设“农村创业园区”、“农村产业融合示范园区”等，被写进了《中华人民共和国乡村振兴促进法》。可以预见，通过创办镇域非农产业园区，鼓励和扶持现代农产品加工业、农村电商、乡村手工业等乡村新产业、新业态衍生，推动农村一二三产业融合发展，是让农民回乡但不种地的重要路径。
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  显然，农民工返乡不是要他们再回到农田去种地，而是要想办法让他们能够就业和创业，因此镇域园区发展的重要性是不言而喻的。但是调研发现，乡镇非农产业园区建设用地，成为镇域园区发展的最大瓶颈，原因主要来自三个方面：
  一是腾出的土地没有用于镇域非农产业发展。客观地说，大多数基层地方政府对农民收入增长是十分重视的，但以何种方式增加农民收入更能增强农民的获得感，似乎不是特别关注。这些年许多地方在政府推动下大搞“合村并居”，引起不少的讨论和争议，有人认为这是增加农民财产性收入的好事，有人认为农民“被上楼”会带来不少隐忧。这些说法都有道理，有偿退出宅基地，让分散的农村居民集中居住的“合村并居”，作为一种增加农民财产性收入的举措，本身并没有多少值得非议的地方。但是，一个更为值得关注的问题是，“合村并居”之后，农民的生活是否能够得到持续改善？换言之，“合村并居”腾出来的土地是否能够给农民带来持续的收益？如果把农民赶上楼，剩下的事情农民自己去解决，那“合村并居”对农民来说就有风险；如果“合村并居”之后腾出来的土地，能够让农民获得就近就地就业创业的机会，这样的合村并居就值得推广。然而遗憾的是，现实中的“合村并居”对农民的后路往往缺乏长远的考虑，给农民未来生活带来极大的不确定性。最近看到四川某县农村宅基地改革的做法被很多媒体树为典型，也许里面真有很多值得借鉴的地方，但其中一些数据，却让我心存担忧：一是该县户籍人口107万，常住人口87万，意味着净流出人口达到20万；二是该县107万人口中有农村户籍人口80万，其中在外打工的人数达到36万人，也就是说，几乎一半的农民从土地游离出来后不能在本地就业；三是该县107万人口，2020年的GDP总量只有393亿多一点，人均不足4万元，这个数据仅仅是全国平均水平的三分之二左右，经济相对落后；四是该县闲置宅基地退出2.5万户、1.8万亩，退出户户均受益4.2万元，借力创业的农户只有512户，却有10.5万人“进城镇安居”（薛学深，杜作文，2019）。这些数据告诉我们，那些退出宅基地的农户，得到户均4.2万元的补偿收入之后，并没有在本地实现就近就地就业，三分之一的农民依靠外出务工谋生，他们真的“安居”了吗？退出宅基地1.8万亩，相当于12平方公里，如果能够建设镇域产业园区，让农民实现就近就地创业就业，也许农民离开土地就不用那么折腾。农户退出宅基地后只能依靠外出打工谋求生计，这样的不确定性风险让农民自己兜着，无论如何算不上是良策。退出来的1.8万亩建设用地指标去哪了呢？如果是靠卖土地指标得到一次性补偿收入，这样的“合村并居”就有很多值得商榷的地方。
  二是土地闲置与镇域园区发展用地困难并存。通过“合村并居”腾地卖指标，不是解决农民收入增长的长久良策，但也不能据此一概否定“合村并居”提高土地资源配置效率的合理性。如果一个地方的工业化、城市化水平达到相当的高度，大多数农民离开土地进城能够稳定就业安居生活，那么，散落在农村的宅基地就会形成一种浪费，最近在丹阳调研就发现这样的现象。丹阳是苏南地区的一个县级市，镇域非农产业发展水平较高，一直是全国经济百强县，这里的乡镇工业产值少则5、60亿，多则200多亿，远超一般的内地乡镇。尽管在苏南，丹阳是农业大县（市），但事实上这里从事农业的人口非常少，农村土地基本上都通过流转实现了规模经营，大多数农民早就离开土地，在集镇上买房安居并在就近企业工作，城镇化率达到63%。从各方面的条件看，丹阳农村小城镇与周边城市没有什么差别，由于大企业很多，这些镇域常常还是附近高校毕业大学生的就业目的地。但是，让我有点意外的是，这里的农村依然保留着大量的自然村落，而且其分散的程度甚至高于中西部农村地区。我走访了丹阳所有的乡镇，发现这里一个4、5万人口的镇，经过合并后有10多个行政村，但自然村居然有2、3百个，像皇塘镇，不足5万人口，却有409个自然村，17333户人家，户均人口不足3人。自然村分散，就意味着宅基地分散，这不仅导致政府供给基础设施和公共服务的低效，同时也造成宅基地使用的低效。与此同时，这里的镇域非农产业由于经历了数十年的发展，市场环境已经发生了很大变化，从而面临转型升级的问题。镇域地方政府也意识到这一点，目前正在筹划镇域产业园区的升级扩建，试图通过园区发展来帮助传统产业转型升级和吸纳新兴产业进驻，但几乎所有的镇域都面临着无地可用的尴尬局面。这种建设用地的闲置与紧缺并存，直接制约着这些地区镇域经济的高质量发展。

  三是制度制约导致镇域园区土地利用不集约。县域之内，“城—镇—村”本来是个有机的整体，但是由于科层体制下的考核制度，使县域有机系统被分割成若干碎片，失去其整体性和均衡性。从园区发展来说，一方面体现在科层层级上过分倚重县城（城区），使园区布局集中在城区，土地指标使用也集中在城区。由于镇域园区只有存量，没有增量，甚至存量都被收割，就无法成为城区园区的发展腹地，更无法形成与城区园区的纵向产业链分工，最终导致“城-镇”之间的经济联系被弱化，县域内无法形成“城乡经济循环”，出现“县域内的城乡二元经济”；另一方面，科层下的镇域之间竞争多于合作，体现在园区发展上各自为战，成为向上争取用地指标的竞争对手，结果导致县域之内极其有限的用地指标，在被城区收割之后，剩下的极小部分还要在众多镇域之间分割。此外，镇域之内的条块分割，还造成出现一个乡镇多个园区的现象，使本来就因土地指标限制而规模极小的园区，更加失去了聚集效应。
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  镇域非农产业园区的发展，承载着农民工返乡就业创业的希望，也是强化镇域产业功能，推动镇域经济发展的重要载体。因此，需要重视解决镇域园区发展的用地问题。对此，我们提出以下几点建议：
  一是盘活县域之内的农村建设用地。现在全国正在做国土空间规划、村庄规划和进行乡村空间治理工作，地方政府需要乘此机会对符合国家政策的农村建设用地进行认真盘点，以镇为单位进行编码造册，形成资源库，变资源为资产，让沉睡的资源得到最优开发。尤其像江苏这样工业化水平比较高的地区，应该通过村庄分类，在尊重农民意愿的情况下引导非保护类村庄的居民实现相对集中居住，让宅基地等集体建设用地得到集约利用，为镇域园区发展提供土地要素支持。
  二是均衡县域园区的土地资源分配。县域经济与城市经济需要均衡发展，才能实现区域经济大循环，同样的道理，县域之内的“城-镇-村”也是一个系统，需要具有整体协调性。如果所有经济聚集于县城城区，镇域经济得不到发展，县域内城乡经济小循环就无法实现。园区作为经济发展的重要载体，在县域之内的布局也应该注意空间均衡，把所有园区集中在县城，就会造成镇域经济发展没有载体。尽管说县城作为经济中心需要在资源配置上有所倾斜，但不能造成过度失衡。保留甚至发展一批镇域园区，对县城经济发展能够起到重要的支撑作用。所以，在土地资源分配上，应该充分考虑镇域园区发展的需求，注意县城城区园区与镇域园区土地资源分配的均衡性。
  三是鼓励发展土地集约型镇域共享园区。镇域人口规模小，一般乡镇不足10万人，经济总量规模不大，产业的规模也偏小，因此没有必要在每个镇域都建园区，这不仅没有规模效益，浪费土地资源，也不利于园区内企业分工的深化。比较可行的方法是，临近的乡镇建设共享园区，推动具有相同产业属性的企业聚集形成产业集群。我们在丹阳调研发现，那里的导墅镇、皇塘镇、吕城镇都有较好的家纺产业基础，又是相互临近，如果能够打破行政边界，建设一个多镇域共享的家纺产业园区，不仅有利于土地的集约利用，提高投资密度，而且有利于提升产业集群的规模。所以，在实践中可以探索村村挂钩、村镇挂钩的办法，在县域之内实行农村建设用地增减挂钩，节余土地指标在镇域之间共享，推动多镇联合的镇域工业园区建设。这样既解决了镇域没有园区的困扰，又缓解了与县城城区争夺用地指标的矛盾激化，不失为一种相对理想的镇域园区建设路径。
  概括起来说，随着农民工返乡进程的不断加快，回到家乡乡镇就业创业的农民工会越来越多，镇域园区的建设，不仅是镇域经济高质量发展的需求，也是解决农民工就近就地就业，实现就地城镇化的需求。因此，推动县域之内的就地城镇化，不能忽略镇域园区的发展，应该在有限的建设用地指标资源分配中，充分考虑镇域园区发展的这种需求。对镇域园区发展的土地需求不但不给增量，甚至收割存量的做法，是不利于推进县域之内就地城镇化的，应该加以改进。（来源：三农庄园微信公众号）