王文娟：我国问责制度的底层逻辑

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王文娟（中央财经大学政府管理学院教授）

  问责是国家治理的利器。我国问责制度总体上与社会主义初级阶段的基本国情是相适应的，与国家治理体系和治理能力现代化的进程是相协调的，在很多领域还取得了突破性创新。与西方问责制度相比，中国特色问责制度总体上具有显著的优越性，在推进党和国家各项事业中发挥了重要的保障和促进作用。
  在自我革命中实现超越，打造叩问初心使命的问责
  责任，简单说就是分内之事。问责的基本问题就是要搞清楚“分内之事”的内涵和外延。我国的问责制度，首先是中国共产党领导下的问责制度，内嵌着“人民监督”和“自我革命”两大特色，这也是“跳出历史周期率”历史之问的两个答案。其中，勇于自我革命是中国共产党区别于其他政党的显著标志，是中国共产党最鲜明的品格和最大优势，也是中华民族慎独精神和忧患意识的最高体现，赋予了“分内之事”以“无私”“能力”“使命”等基点，从而使得我国的问责制度从本质上超越了西方。
  更进一步说，也只有从自我革命的高度来认识我国的问责制度，才能准确把握我国问责制度的主流和本质，看清中国特色问责制度的优越性，从而更加坚定地发展和完善问责制度。因此，准确把握我国问责制度，要把党内问责与行政问责统一起来看，既要立足为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命，又要坚持“知信行统一”“权责统一”等基本原则。
  基于无私的责任决定了问责的根本目的是保障人民权利、维护人民利益
  “无私”源自党的纯洁性。中国共产党没有任何自己特殊的利益，始终代表最广大人民的根本利益。这规定了问责的最终主体、根本立场和衡量标准——主体是人民、立场是人民立场、标准是人民满意。也赋予了我国问责制度以“彻底性”和“坚定性”，主要表现在两个方面：一是问责制度充分体现了人民主体地位，其所保障的权益更为彻底，维护的是“全面发展和全面共享的人权”，推动形成以实现人的自由全面发展为最高价值追求、以生存权和发展权为首要基本人权、个人人权与集体人权有机统一的基本权利结构，不为特殊利益集团所左右；二是追责的强制性更为坚决，只要侵犯了人民群众的权利、损害了人民群众的利益，“不论涉及到谁都要一查到底”，“不论谁在党纪国法上出问题，党纪国法决不饶恕”，“不存在特殊公民”。随着中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的向往更加强烈、更加多元，问责所要保障的权益进一步呈现出“历史的、具体的、现实的”特征，“人民幸福生活是最大的人权”，问责制度也要与时俱进。
  基于能力的责任决定了问责的基本要求是永葆党的先进性、打造有为的政府
  “能力”源自党的先进性。中国共产党是以马克思主义为指导的无产阶级政党，始终代表中国先进生产力的发展要求、始终代表中国先进文化的前进方向。这就要求问责需把握好政府与市场、政府与社会的关系，把准问责对象的角色定位，体现党和政府的“远见”。更进一步说，问责对象的基本参照系是“有为的政府”，而不止于“有限的政府”；问责的范围是更广阔的，随需求与形势的变化而变化；问责的目的不是止步于“不犯错”，更追求“进步”。主要体现在两个方面：一是把握主要矛盾开展问责，正确看待问题。发展总会存在问题。正如邓小平同志所说，发展起来以后的问题不比不发展时少。如果不能正确看待问题，问责就容易引发“避责”行为，甚至“不作为”。一般来说，问题是事物矛盾的表现形式，只有从一系列问题及其背后的矛盾中，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，才能认清分内之“事”，把握人民群众的本质需求，找准靶点，精准问责。二是实事求是开展问责，尊重客观条件。马克思主义关于“两个决不会”的重要论断告诉我们，发展不能脱离客观条件。我国社会主义初级阶段的基本国情，决定了很多分内之“事”都是为发展创造条件的，这个阶段具有长期性，“至少需要一百年的时间”，问责要有长远的眼光和足够的耐心。在党的领导下，我国的问责制度与干部管理相衔接、与专业建设相融合，既能够处理“问责”与“避责”的复杂关系，又能够区分“作为”与“乱作为”，有效推动了问责目的的实现。
  基于使命的责任决定了问责的首要任务是捍卫党的领导、践行党的使命
  “使命”源自党的革命性。中国共产党以实现共产主义为最高理想和最终目标，革命理想、革命精神、革命实践，共同放大了无私的伟大胸襟、拓展了能力的用武之地。可以说，党的革命性是先进性与纯洁性得以统一的根本纽带，党的领导是“能力”与“无私”得以统一的根本保障。正是基于此，党的十九届六中全会将“坚持胸怀天下”总结为党领导人民进行伟大奋斗的“十个坚持”历史经验之一。也正因为“胸怀天下”，才有“有为的政府”，才有“我将无我，不负人民”“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的担当。这些与我国传统文化中“立德、立功、立言”的“三不朽”追求也是契合的。基于此，问责制度建设也要体现这一“使命”，从内部克服“委托—代理”问题，主要体现在三个方面：一是捍卫“两个确立”、践行“两个维护”、做到“四个服从”，以对核心的维护，为复杂和不确定的环境注入确定性；二是面对复杂性与不确定性的增长，问责不是走向“神秘”或“模糊”，而是不断地、自觉地提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，以专业化适应更加复杂和不确定的外部环境；三是把握好发展与安全的关系，在问责中判断好系统收益与必要消耗、“迂回”与“内卷”的消长，让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
  在干部管理中取得突破，打造践行以人为本的问责
  动员千遍，不如问责一次。依规治党、依法治国，问责是一个有力抓手。但问责只是手段，负责才是目的。而责任最终要落在人身上，只不过有的人承担过失责任，有的人承担严格责任。特别是伴随着现代化，人的个体性崛起，个体所承担的严格责任将越来越多。问责制度建设面临全新课题，即如何抓住人这个本质，使问责让人敬，而不是仅仅让人怕。
  在我国的国家治理中，干部始终具有重要的地位。正如毛泽东同志所说，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。这一体制机制惯性，使我国的问责制度从制度建立初期就抓住了干部这一关键问责对象，抓住了责任运行的关键主体，为建立以人为基础的问责提供了有利条件。
  通过干部问责打包“模糊性任务”，提升“有为政府”效能
  中国共产党百年奋斗的主题是实现中华民族伟大复兴。而与社会主义初级阶段的基本国情相比，这一主题的艰巨性和长期性更加凸显。艰巨性主要体现为任务繁重而资源不足，长期性主要体现为条件不成熟。在这种情况下，干部的奉献和牺牲成为“有为政府”建设的必然要求。在发展的初期，复杂性和不确定性较低，任务更清楚，通过“团结—批评—团结”的公式，即从团结的愿望出发，经过批评和自我批评，在新的基础上达到新的团结，有效增进了分工、扩大了供给；发展起来后，复杂性和不确定性显著增强，任务更具模糊性，更需要通过“担当—问责—担当”的新公式，即从担当的目的出发，通过规范精准的问责，激励干部干事创业担当作为，提高政府效能。
  一方面，通过问责粗划权利和责任的边界，完成“模糊性任务”的最后“打包”。随着复杂性和不确定性的增长，政府中心工作越来越多地以“模糊性任务”的形式布置，一定程度上形成了模糊性治理模式。在这一模式下，任务的目的、内容、收益、成本等方面都难以准确衡量，这也是高质量发展的一个阶段性特点。事实上，越是模糊的任务，越难以准确衡量，越要借助相对衡量手段，越需要有人承担严格责任。问责权尤其是对干部的问责权，将逐步取代目标设定权的地位，供给管理和需求管理也逐步走向统一。在这种情况下，通过定性和定量的方式，将责任予以相对准确地界定，将模糊性任务“打包”起来。当然，这个打包还需要借助“晋升锦标赛”“县域竞争”等制度机制，使“包袱”的边界从模糊走向精准，在“竞争”中相对地衡量干部的行动和结果，进而推动责任落地落实。
  另一方面，通过将问责制度与容错机制相衔接，激发基层改革创新动力。重点是做好“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。“三个区分开来”的重要意义，在于明确了“什么不被问责”。这是对“模糊性任务”进行“打包”的重要补充，尤其是对问责导向和焦点的补充。一方面，从导向上更鼓励创新，推动“竞争”由同质化竞争走向差异化竞争，尽可能避免“内卷”和重复建设等造成的资源浪费；另一方面，从焦点上更关注成本或代价，尤其是完成发展任务所需要的必要成本或必要代价，为“必要”带上“紧箍”，为“发展”谋划“长远”。没有这个补充，“打包”的结果就难以发挥界定产权和责任的作用。
  通过干部问责划定“红线”，拉高“有为政府”底线
  “有为政府”的底线，往往表现为基本公共服务的基准线，关乎安全、公平等价值追求。通过问责给干部划定“红线”，目的之一就是要提高这些服务的基准线，解决发展质量不高的问题。“红线”有双重作用：第一重作用是通过提高问责的标准，向干部提出新的更高要求，如一票否决制、终身负责制、逐年提高安全环保标准等；第二重作用是通过提高问责的起点，让干部更专注于自身工作，如分级分类问责、尊重按劳分配的收入、尊重隐私等。两者共同提高了问责的精准性和时效性，体现了更加尊重干部个体性的取向，体现了向干部赋能的导向。
  “红线”既为“模糊性任务”划定了禁区，又为“容错”设置了警示，实现了任务内容、成本、结果的统一。三者共同推动了科学决策、风险防控和政策兜底，决策、执行和结果都更加依赖背后的知识和能力。这一方面将干部的注意力从“无关事项”转移到“主责主业”，特别是避免干部在基本权利上作出“艰难”选择，进而将节省下来的注意力用于扩大公共服务的供给、提高公共服务的质量，从而真正用“问责”的手段实现“负责”的目的；另一方面进一步落实组织的责任、具体化领导者和管理者的责任，使专业化的干部更科学合理地开展合作行动，提升组织的核心竞争力，创造更大的系统收益。
  通过干部问责重塑“公信力”，夯实“有为政府”基础
  现代性的本质是人的个体性，表现为个体的独特性和自我决定，并指向人的全面发展。这种个体性既呈现出自由，也展示出团结，是一种团结性的自由。通过对干部的问责，一方面强化了基于个体的信任，另一方面明晰了基于组织的信任，推动信任逐步从“外赋”走向“内生”，重塑了公共部门的公信力，夯实了“有为政府”“有效市场”“有机社会”的共同发展基础。
  基于个体的信任，是一种稳定的心理状态，依赖共同的认知结构。这一共同的认知结构往往是深层次的，奠定了社会基本权利结构和基本利益结构的基础。通过对干部问责，提升干部的专业能力和治理能力，一方面有效降低寻租费用和交易成本，为公信力加分；另一方面避免专业问题演化为政治问题，避免公信力减分。这将使“公信力”不再仅仅依赖“公”这一制度基础，而更加依赖“人”这一个体基础，进而从根本上改变人们对公共部门的“假设”，向社会输入更大的确定性和稳定性。
  基于组织的信任，是一种稳定的制度机制，依赖组织的核心能力。在官僚制组织逐步向合作制组织转变的过程中，知识对专家的依赖度逐渐降低，组织只有打造自己的核心能力，才能更好地生存和发展下去。通过干部的流动和对干部的问责，形成组织核心能力的必要性和紧迫性进一步提升，尤其是在教育系统和医疗系统。近年来，医生和教师的流动性逐步提升，医院和学校都面临核心骨干调离或“跳槽”的风险，亟需形成向成员赋能的核心能力。如此，组织的信誉将建立在组织作为知识仓库的功能之上，不仅重塑社会信任机制，还将深刻影响利益分配格局。
  在专业建设中走向规范，打造适应百年变局的问责
  当今世界面临百年未有之大变局，一个突出表现即复杂性和不确定性的增长。这一增长的客观性和必然性意味着，降低、分散、消除复杂性和不确定性的基本思路都是不正确的，应当转向适应复杂性和不确定性。问责制度建设也要适应这一转变趋势。
  一般来说，复杂性是客观的，主要是指个体因子聚集呈现出集体特性，但集体特性往往不体现在个体特性中，也无法从个体特性中预测；而不确定性往往源自主观，主要是不能确切知晓未来的状况，尤其是收益与损失的分布范围及其状态。两者叠加，往往带来极端事件，如近年来“黑天鹅”和“灰犀牛”事件频发。问责制度的建设，既要有效防范这些极端事件，更要适应极端事件频发的客观环境。
  坚持底线思维，践行人民至上生命至上理念
  运用底线思维，就是凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，这样才能有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。党和国家捍卫“底线”生存权的实践，凸显了我国问责制度是对结果负责的，尤其是敢于正视最坏的结果。这种勇气和担当，体现的就是人民至上、生命至上的理念。主要体现在三个方面：一是极端事件发生后，问责往往首先关注的是对生存权和发展权这一首要基本人权的保障。近年来在抗震救灾、抗洪抢险、新冠肺炎疫情防控中，初期的资源往往是短缺的，有限的公共资源只有用在最基本最需要的地方，才能尽快度过困难期、尽可能保障人民生命财产安全，不能把政府的责任推给市场；二是倒逼问责对象解决发展质量不高的问题，推动补短板、强弱项。近年来，安全环保、民生和扶贫等重点领域暴露出来的问题，往往与相关领域的“欠账”有关，也就是必要成本投入不足，问责必须下大力气纠治，从源头上有效防范和化解重大风险；三是突出革命性和使命意识，强调为了人民利益不讲条件，尤其是领导干部要不计个人得失。2021年印发的《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，就是旨在推动“一把手”和领导班子更好履职尽责，强调对滥用职权、以权谋私的坚决查处，对不抓不管、失职失责的严肃问责。
  坚持系统思维，在复杂性中推动专业化建设
  客观世界是复杂的，其特点是不均衡的、非线性的、永远在进化的，往往也是难以预测的。但这绝不意味着面对复杂性只能走上“神秘主义”的逆专业化道路，也不意味着面对随时可能出现的极端事件只能“自认倒霉”，更不意味着面对“多做多错”的情况就可以“因噎废食”。实践告诉我们，只有运用系统思维方法，发挥“不怕麻烦”的精神和耐力，下大力气用好专业化这一人类历史发展的必然趋势，才能更好地推进党和国家治理体系的变革，实现更有效的问责。具体来说，就是要秉持系统思维，倒逼或者引导问责对象提升专业能力，主要体现在三个方面：一是强化对问责对象自身的专业化建设，通过加大政治问题问责力度、量化专业问题问责标准，倒逼问责对象将问题和风险控制在专业层面，而不是转移到政治层面，同时强化专业化创新容错机制，特别是进一步扩大科技创新等领域的自主权、提升失误容忍度；二是推动问责对象参与专业化分工，严格控制问责对象的胡作为、乱作为，为其他治理主体发挥作用创造条件；三是加强问责主体机构自身的专业化建设，重点提升对问责信息的掌控力度和对相关信息的阐释力度，少说甚至不说外行话。
  坚持辩证思维，在不确定性中改善基础设置
  个体性崛起带来的主观多元性，强化了不确定性的趋势。而不确定性越是增强，越要不断增强辩证思维能力，更好地处理局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在权衡利弊中趋利避害、作出最为有利的选择。对于问责制度建设来说，就是要正视国家治理尤其是基层治理方面的短板和弱项，通过不断改善问责的基础设置，倒逼各治理主体自身的规范化建设。主要体现在两个方面：一方面，通过预算制度提高对问责相关信息的掌控力。2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，推动各级政府在“权力如何使用”这一问题上，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，实现从理念、行动到结果的“自我革命”。这既为完善问责信息奠定了坚实基础，有助于明确问责标准、夯实问责依据；又为问责对象的专业化建设提供了方法路径，为干部干事担当提供了科学支撑。另一方面，通过需求侧管理提高对问责相关信息的阐释力。重点是完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动需求的科学化。这既要求从更深层次挖掘人民群众的本质需求，如对医疗服务需求进行更精细化地衡量，分离“必要服务”与“依附服务”，使人民群众享受更优质的诊疗服务；又要求更进一步挖掘问责对象自身的实质需求，如在政府采购领域推动按需采购，尽可能地减少对不必要需求的采购。
  以上这些都是我国问责制度建设的基本脉络和基本经验。虽然具体到每个经验，都还存在这样或那样的问题，诸如决策问责缺乏、问责形式化、问责简单化、问责随意化等，但随着社会认知结构的更新、权利结构的优化、利益结构的调整，这些问题都将在发展中一一得到解决。