陶通艾等:农村改革试验35年，湄潭改出了什么？

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陶通艾 罗国波（贵州省湄潭县农村改革试验区办公室主任；贵州省湄潭县农村改革试验工作中心主任）

财政资金股权化利益联结分红现场

1987年9月16日，对于湄潭县来说，是个值得纪念的日子。这一天，湄潭县成为国务院批准建立的首批14个全国农村改革试验区之一。在35年改革试验历程中，湄潭农村改革试验区进行了哪些方面的改革试验，改出了什么成效，如今是怎样一番景象？

一、改革试验由来：解放农村生产力

农村改革试验区是根据1987年1月22日中共中央发出《把农村改革引向深入》（中发〔1987〕5号）的通知，关于“有计划地建立改革试验区”的精神，由国务院批准建立的。依据中央关于建立农村改革试验区的精神，贵州省委、省政府在做了大量的调查研究基础上，针对全国推行家庭联产承包责任制后出现的新情况、新问题，与中央书记处农研室、国务院农研中心商定，确定贵州省农村改革试验选题为“土地制度建设及农产品商品基地建设”，基于湄潭县发展商品经济有一定基础的考虑，国务院批准在湄潭县进行农村改革试验。

在湄潭试验区获批准建立的第三天，时任贵州省委书记胡锦涛同志就来到湄潭试验区视察指导工作，并指出：改革的目的就是要解放农村生产力，就是要让广大农民群众受益，而不是损害群众利益，检验改革的成功与否，就是看改革是否促进了发展，必须树立这样的指导思想。此后，胡锦涛同志又两次在相关会议上对湄潭试验区的工作作了重要指示。

二、改革试验历程：35年21项改革试验

（一）艰辛探索，为全局改革提供“湄潭经验”

1980年，实行包产到户后，我国农业生产获得了创纪录的丰收，农村工作取得了令人鼓舞的突飞猛进。但随着时代发展，农村集体组织内部面临着“人口增减”要求“调地”的压力，成为稳定农村基本经营制度的重大难题。湄潭人民在党的领导下，靠发展出题、改革求解、试验探路，进行着艰辛的探索。

1984年，“敢为人先”的湄潭人率先提出“承包耕地二十年不变”，实行“增不补、减不退”，稳定了农民与土地的关系，给农民吃了“定心丸”。

湄潭县承担“土地制度建设及农产品商品基地建设”试验后，配套试验了农产品基地建设、粮食购销体制改革、非耕地资源开发、土地金融公司组建和运作、工业小区建设、农工贸一条街、村级组织建设和农业服务体系建设等项目。作为第一轮改革试验成果之一，湄潭试验区探索形成的“增人不增地、减人不减地”的首创经验，得到了中央的高度肯定，先后写进《中共中央 国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》（中发〔1993〕11号）《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》（国发〔1995〕7号）《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（中发〔2018〕36号），在全国予以提倡。2002年《中华人民共和国农村土地承包法》和2020年《中华人民共和国民法典》吸收了湄潭试验成果，规定“承包期内，发包方不得调整承包地”，将其固化为国家法律制度。“增人不增地、减人不减地”成为农村土地承包关系“长久不变”的理论基础、政策基础和法律基础。党的十九大明确二轮土地承包到期后再延长30年，“湄潭经验”在新时代焕发出了新活力。

（二）持续创新，为农村发展提供“湄潭路径”

湄潭人民传承和发扬共产党人与时俱进、改革创新的精神，把红色基因转化为改革创新的不竭动力。

在“农村税费制度改革”试验中，通过改革与实践，推行“一道税，一次清；一定三年不变，只交粮，不交钱”，取得了明显的政策效应和良好的社会效果，不仅稳定、规范和减轻了农民负担，而且促进了粮食购销体制改革，实现了税费管理的规范化、制度化。1998年11月，中共贵州省委八届二次全会《关于进一步加强农业和农村工作的决定》明确：认真总结湄潭农村税费改革经验，分期分批在全省推行。农业部农改发〔2000〕1号文件指出：湄潭试验区进行的农村税费改革试点，为中央制定全国性的税费改革方案起到了重要的参考作用。2001年湄潭率先取消乡统筹、屠宰税、农村教育集资、农村劳动积累工和义务工等行政事业性收费，减轻了农民负担，精简了乡镇机构，尤其是通过探索形成的“均衡减负、户户减负”改革成果，成为《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（国发〔2003〕12号）中“村村减负，户户受益”的政策依据，为后来全国全面取消农业税进行了前期的探索，为中央决策提供了依据。2005年12月29日十届全国人大常委会第十九次会议决定，《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止。

在“加强基层组织建设”试验中，湄潭县撤销45个管理区，将369个村合并为118个村，将3201个村民组合并为1009个，村脱产干部由518名减为310名，村干部固定报酬平均每月由200元增至400元，安排418名国家干部驻村工作，选派68名国家干部担任村支部书记。通过探索形成的“两减两增三在村”（减少村组数、减少村脱产干部数;增加村干部报酬、增加下派干部人数;建立“吃住在村、工作在村、考核在村”的工作新机制）为主要内容的村级管理体制改革经验得到中央组织部的高度肯定。2012年《中共中央组织部办公厅关于做好基层党组织整改提高晋位升级工作的通知》明确“对一时没有合适人选的可选派干部担任‘第一书记’”。2015年4月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室正式印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》。

在“深化户籍和土地制度改革，推进统筹城乡发展”试验中，湄潭探索形成的“三转移三集中”（农民居住由高山向平坝转移、散居向规划区转移、村庄向集镇转移，产业向园区集中、土地向适度规模经营集中、居住向城镇和社区集中）试验成果，允许集体建设用地公开出让和有序流转，优化了农村公共服务设施空间布局，合理配置了农村公共服务资源，为后来全国“集体经营性建设用地入市”改革提供了蓝本，推动了农村“三块地”改革试点进程。

近期作示范，长远探路子。持续的体制机制创新，促进了农业产业结构快速调整和城乡均衡发展，为中西部地区改革提供了可供参考的湄潭路径。

（三）全面深化改革，为乡村振兴提供“湄潭样本”

党的十八大以来，湄潭农村改革试验区认真学习贯彻习近平总书记关于农村改革的重要指示，继续传承红色基因和改革创新精神，围绕重点领域和关键环节推进农村改革试验，在深化土地制度、农村集体产权制度、农村金融、城乡融合等方面开展16项试点试验，取得了一系列突破性进展。

针对农村集体经济组织成员对象不明、集体资产“底数”不清、权属不明、管理不严、经营不善、收益难以分配、集体资产交易不畅等问题，开展了农村集体资产股份权能改革试点。首创确员、确权、确股、确管、建产权交易平台的“四确一建”改革路径，探索形成了“四确五定”（确员定股东、确权定资产、确股定归属、确管定经营、平台定市场）的成果，获《农村改革试验区改革实践案例集》采用并向全国推广，被 《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）吸收。全县120个村全部组建股份经济合作社，11万户44万农民全部变为股东。截止2022年8月，湄潭农村产权交易中心累计挂牌项目444宗，金额1.75亿元，涉及农户1823户，成交总金额3014.964万元。改革试点期间明确，村党支部书记兼任村股份经济合作社董事长。2019年8月，中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》规定“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职”。改革试点期间同时明确，村办公场所对外只挂村党组织、村民委员会、村务监督委员会、村股份经济合作社4个组织机构牌子。2022年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》，明确“一般应在村级综合服务设施外部显著位置悬挂村党组织、村民委员会、村集体经济组织、村务监督委员会标牌和村党群服务中心、村新时代文明实践站标识”。

经全国人大常委会授权，湄潭成为全国33个农村土地制度改革试点县之一，在开展集体经营性建设用地入市改革试点中，2015年8月，率先敲响了全国农村集体经营性建设用地入市拍卖“第一槌”，引起较大反响。探索形成了“五明五定”（明成员定主体、明地块定权能、明途径定方式、明平台定市场、明比例定分配）的试点经验，获《农村改革试验区改革实践案例集》采用并向全国推广，为《中华人民共和国土地管理法》修订提供了案例参考。

宅基地是农民安居乐业和农村社会稳定的重要保障，是深化农村改革的重要内容，是实施乡村振兴的重要抓手。2017年和2020年，湄潭县两次成为全国宅基地制度改革试点。湄潭县立足实际，扎实推进农村宅基地制度改革试点工作，在“收、分、退、转”方面探索推进农村宅基地制度改革的路径和方法，取得了一定成效，其经验被《农村工作通讯》《贵州改革情况交流》转发，并在南京农业大学举办的全国宅基地制度改革研讨会上交流，《深化农村宅基地制度改革的创新性实践》荣获2021年农业农村部政策与改革司专题征文一等奖。

在土地承包经营权流转管理试点方面，创立了“户主确认、村组集中、平台交易、分级监测、风险共担”的土地承包经营权流转管理办法，率先在全省完善承包地“三权”分置颁证工作，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营和健康发展，全县流转土地25万亩，占承包地的36%。探索形成了“一村一证、一户一证、一家一证”（一村一证，落实集体所有权；一户一证，稳定农户承包权；一家一证，放活土地经营权）的“三权分置”实现办法，获《农村改革试验区改革实践案例集》《中国改革网》《中国乡村发现》采用并向全国推广，《湄潭县完善承包地“三权”分置的调查报告》获贵州省“学习宣传贯彻党的十九大精神”征文一等奖。

在“两权”抵押贷款试点方面，经全国人大常委会授权批准，湄潭县承担“全国农民住房财产权抵押贷款”和“全国农村承包土地的经营权抵押贷款”两项改革试点任务，成为贵州省唯一同时承担农村“两权”抵押贷款试点任务的试点县。全县有9家银行业金融机构参与试点工作，共累计发放农村“两权”抵押贷款2394笔，金额88157.86万元。探索形成了“五定一控”（凭证定对象、察物定额度、问需定期限、区别定利率、业务定流程、多措控风险）的改革经验，获《农村改革试验区改革实践案例集》采用并向全国推广。

在土地征收制度改革试点方面，湄潭县围绕“缩小征地范围、规范征地程序、完善合理规范多元保障机制”的目标，经过探索与实践，在统一征地目录、统一征地程序、统一征地标准方面取得了阶段性成效，形成“三统三不”（统一征地目录不越界、统一征地程序不违规、统一征地标准不降低）有序推进土地征收制度改革试点经验，在清华大学农村“三块地”改革研讨会上交流，并获中国农村研究院《“三农”决策要参》转发。

在土地承包经营权有偿退出试点方面，探索形成《进城不退承包地，退地不退成员权》的改革试点经验，获《农村改革试验区改革实践案例集》采用，国家发改委发文向全国推广。

在国家新型城镇化综合试点方面，针对乡村无规划、乡村建设无序、乡村规划照搬城市规划理念、实用性差的问题，探索创新乡村规划编制管理，通过统一绘制“一张规划图”、统一编制“一张项目表”、统一定制“一张说明书”有效推进村庄规划工作，满足新农村建设需要。总结形成《湄潭县“一图一表一说明”推进村庄规划编制管理》经验，获农业农村部社会事业司《农村社会事业情况》采用，被评为2019年度贵州省优秀改革案例。

在探索脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接机制试点方面，针对农村公共基础设施权属不清、资金不足、机制不完善等原因导致管护不到位、使用效率不高的问题，湄潭县探索推行“寨管家”看护模式，通过明确农村公共基础设施管护的主体责任、资金来源、监管考核机制，实现了建管养的有效衔接，确保已建成设施正常运转、持续发挥作用。探索形成《湄潭县探索“寨管家”构建改善农村公共基础设施长效管护机制》改革试点经验获中央改革办《改革情况交流》采用并向全国推广，《寨管家：发挥“1+5>6”的聚变效应——湄潭县探索建立改善农村人居环境长效管护机制》荣获2020年农业农村部农村社会事业司专题优秀奖。针对“如何做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，工作不留空档，政策不留空白”问题，湄潭县在组织、政策、产业、规划、治理、人才等方面，探索巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接机制，取得了一定成效。探索形成《湄潭县“六抓六健全”探索巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接机制改革试点》的改革试点经验，获农业农村部《农村改革动态》采用推广，《探索巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接机制改革试点的思考》入选2021年贵州省党史系统庆祝中国共产党成立100周年理论研讨会。

在财政资金股权化改革试点方面，针对“财政资金使用不规范、利益联结不紧密、作用发挥不好、退出路径不畅”等问题，湄潭县通过规范资金使用、建立联结关系、合理量化股份、强化绩效管理、建立退出机制等,加强了财政资金监管，提高了财政资金的使用效益，扩大了受益对象范围，促进了当地优势产业发展，壮大了农村集体经济，拓宽了农户增收渠道。探索形成《资金到村到企，利益联村联户》的改革试点经验，获农业农村部主管的《农村经营管理》杂志2021年第2期采用，省委改革办2021年第6期《贵州改革情况交流》转发。“财政资金补助形成的资产量化为集体成员持有的股份”获财政部 农业农村部文件吸收推广。湄潭县制定财政资金股权化中明确股权设置管理中规定“以财政资金为主体建成的农村基础设施、产业配套设施的建设资金或形成的资产及财政专项用于发展集体经济的专项补助资金由股份经济合作社或联合社持股。”《财政部 农业农村部公布2021年重点强农惠农政策》中第21条明确“对农民合作社获得的财政直接补助形成的资产要量化到全体成员并记载在成员账户中；对农村集体经济组织获得的财政直接补助形成的资产要量化为集体成员持有的股份”。

在深化集体林权制度改革试点方面，形成“一亩一证”茶园经营权流转模式。农业农村部《农村改革动态》刊载推广了湄潭县创新“一亩一证”模式丰富集体林权权能经验。积极向上级建议提高生态公益林的利用效率，推动出台了《关于加快推进贵州省公益林补偿收益权质押贷款的指导意见》。

三、改革试验成效：村庄美、产业优、百姓富

（一） 村庄美，农村人居环境大变样

湄潭始终坚持生态立县，践行“绿水青山就是金山银山”这一理念，在严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线的基础上，通过“一图一表一说明”规划村庄，突出乡村风貌管控，持续坚守黔北民居“七要素”建设标准，强化宅基地审批和农房建设全过程管理，实现新改建黔北民居全覆盖。紧扣特色产业、特色生态、特色文化，打造特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点，着力建设具有湄潭历史记忆、地域特色、文化特点的美丽宜居乡村，望得见山，看得见水，记得住乡愁。湄潭还扎实推进农村厕所革命、农村生活垃圾治理等，提升村容村貌，增强群众的绿色获得感。全县空气质量优良率达98.9%，集中式饮用水源地水质优良率达100%，森林覆盖率达66.1%。2017年9月，第三次全国改善农村人居环境工作会议在湄潭召开，时任中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋同志出席会议并讲话，他说：“我们这次会议在湄潭召开，是很有意义的。1987年，国家确定湄潭作为农村改革试验区，到今年已经30年了。这30年来，湄潭一届接着一届干，不断推进农村改革试验，用改革促进了湄潭的‘三农’工作，取得了不少进步，探索了新的经验、新的成绩。这次改善农村人居环境工作会议，以现场会的方式在这里召开，大家也看到了改革的成效、成果。”湄潭积极探索形成了以“七改一增两处理”为核心的改善农村人居环境的路径和方法，走出了一条以改善人居环境促进农村精神文明的创建之路，为乡村振兴提供了西部样板。

（二） 产业优，一二三产业融合发展

胡锦涛同志在1987年湄潭试验区建立时提出：“湄潭县发展商品经济有一定基础，‘烤烟加油菜，人均一百块’，在那里，茶叶生产的发展不够理想，还有可种茶的大片荒山没有种上茶，或者虽种了茶，但生产水平不高。”胡锦涛同志的鞭策与鼓励，为湄潭农村改革试验区在农业现代化发展进程中提供了重要的宝贵意见。湄潭始终“围绕茶、做足茶、突破茶”，坚持茶业首位产业地位不动摇，通过持续培育各类新型农业经营主体并促进小农户和现代农业发展有机衔接，以小农户为核心，以家庭农场、农民合作社、龙头企业为主要力量，以农业社会化服务组织为重要支撑的复合式新型农业经营体系基本形成。目前，全县茶叶种植面积达到60万亩，茶业综合收入超过160亿元，湄潭县连续两年荣获“中国茶业百强县”第一名，入选第一批国家农业现代化示范区创建单位。湄潭还依托坝区大力发展“优质稻+”、小香葱、辣椒等特色产业，依托丘陵山地发展精品水果、林下经济、烤烟等特色产业，实现“一业带多业、一二三产融合发展”的格局，促进了农民就近就地就业，拓宽了增收致富的渠道。

（三） 百姓富，农民生活水平明显提高

湄潭积极推进农村集体产权制度、农村集体林权制度、财政资金股权化、农村宅基地制度等改革试验，全面激活农村资产、资金、土地等要素，推动城乡要素双向流动、融合发展，激发了农村集体经济的内生发展动力。全面深化农村改革带动农村居民人均可支配收入持续增长，2021年农村居民人均可支配收入达到17495元，是全省平均数12856元的136%。2021年，贵州全省城乡居民人均可支配收入比为3.05:1，湄潭为2.27:1，远低于贵州全省平均水平。

湄潭的改革增强了人民对美好生活的向往，富裕起来的湄潭农民创作了《十谢共产党》花灯民谣，习近平总书记曾在中央党校省部级主要领导干部专题研讨班上逐字逐句诠释，后被中央电视台、人民日报等媒体报道转载，传遍大江南北。

2021年6月23日，省委书记、省人大常委会主任谌贻琴在湄潭调研时要求，湄潭要在推进改革试验上作示范。全面推进乡村振兴，必须用好改革这一法宝。要大胆试、勇敢闯，持续深化宅基地改革、农村集体产权制度改革等改革经验，充分激发农村资源要素活力，最大限度盘活农村自然资源、存量资产和人力资本，促进农业生产增效、农民生活增收、农村生态增值。

改革永远在路上，“创新”永远伴随中国共产党人的“初心和使命”。新时代，新气象，更要有新作为。湄潭，不忘初心，牢记使命，感恩奋进，再接再厉，乘胜前行！（来源：乡村发现转自：《湄潭报》2022年9月15日）