杨燕绥：如何加强大龄农民工就业扶持与养老保障？

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杨燕绥（清华大学医疗管理学院教授）

大龄农民工的发展趋势

党的二十大报告强调：“就业是最基本的民生。强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶。统筹城乡就业政策体系，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。”改革开放40多年来，随着我国经济体制改革的持续推进，沿海地区改革开放、引进外资、市场化机制深化完善，沿海开放城市对低价劳动力的需求吸引了大批农村剩余劳动力流向沿海大中城市。农民工广泛分布在国民经济的各个行业，为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设作出了重大贡献。

农民工通常是指拥有农村户籍的主要在非农领域就业的人员，包括大中专院校毕业后户口在农村而在城市工作的人员。农民工就业主要包括两种情况，一部分是指在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力，另一部分是指外出进入城镇从事第二产业、第三产业的离土又离乡的农村劳动力。根据国家统计局的界定，50岁以上农民工为大龄农民工。综上所述，大龄农民工是指拥有农村户籍、可能拥有土地或不拥有土地且年龄在50岁以上的人口，是工作在生产第一线、具有工匠精神的群体。

当前，我国农民工就业情况发生了明显变化。从就业区域来看，继续向中西部地区回流。根据国家统计局发布的数据，2023年在东部地区就业的农民工比2022年减少170万人，而中部和西部地区则分别增加了211万人和116万人。从就业地域来看，农民工就地就近就业增多。2023年，在外出农民工中，省内流动10907万人，跨省流动6751万人，这是近年来跨省流动农民工人数首次低于7000万人，越来越多的农民工选择在省域县域范围内就地就近就业。从就业领域来看，在第三产业就业的农民工比重继续提高，2023年达到53.8%，比2022年提高2.1个百分点。此外，农民工老龄化特征更趋明显，大龄农民工群体庞大。根据国家统计局发布的数据，2023年我国农民工平均年龄为43.1岁，比2022年提高0.8岁。其中，50岁以上占30.6%，比2022年提高了1.4个百分点，比2012年则提高了15.5个百分点。

深圳样本：构建完善农民工公共服务政策及服务体系的探索

2020年是深圳特区建立40周年，其生产总值达27670.24亿元，按照1350万左右的常住人口计算，人均GDP突破3万美元，接近发达国家平均水平。深圳用高速度和高质量的发展，向世界证明了经济特区的强劲动力。其中，“村民股东确权”和“社区居民自治”的发展理念和社会治理举措，对实现“农转工”和居民收入稳步增加等起到了重要作用。

1994年，深圳市出台了《深圳经济特区股份合作公司条例》（以下简称《条例》）。《条例》适用于深圳市由社区集体经济组织改组的股份合作公司设立、运营以及对其监督管理的活动。社区集体经济组织是指以行政村或者村民小组（自然村）为基础组成的合作经济组织。该类公司以行政村和村民小组的村民为股东，以折股和募集结合的方式设立，其募股对象仅限于本村村民和公司员工。总之，就是通过将村集体经济转化为股份合作公司的方式鼓励村民就地经营。以福田区为例，先后取消了15个村的行政建制，将原村属集体经济改造为上步、皇岗等15家股份合作公司，原村民成了公司的股东，原村委的主要社会职能由新设置的居委会承担。经营方式由以坐收地租厂租的单一经营模式为主转向以第三产业为主的多样化经营模式，从房地产开发到物业管理，并涉足工业、商贸、金融、旅游、运输、医护养老等行业。2019年，福田实现地区生产总值4546.50亿元。

2019年《条例》修订出台，主要措施如下：第一，规范了市人民政府股份合作公司监督管理部门的职责，公司领导班子成员人选确定须经社区党委研究同意，公司土地使用权转让、合作开发和其他大额资产转让、抵押、质押等重大事项提交股东大会决策前应当经社区党委研究审议；情况特别复杂的由社区党委研究提出意见后提交公司所在地的中国共产党街道工作委员会研究审议。第二，完善公司法人治理结构、推进建立现代企业制度和公司经济转型升级，引进高水平创新团队、发展优质高端产业，推动产业转型升级，提升发展质量。第三，采取募集新股、股权置换等股权改革方式引进战略投资者，投资设立、参股有限责任公司或者股份有限公司。以上措施进一步规范了社区集体经济组织改组为股份合作公司的工作和程序，完善了股份合作公司的运营和管理体系，为积极建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点奠定了坚实基础。

此外，深圳市构建了农民工及其各类打工者的公共服务政策和服务体系。包括：“来了，就是深圳人”，外来务工人员符合条件者均可参加基本医疗保险，并被纳入保障房体系，其子女可享受义务教育等。目前，深圳市通过推进社区党建与社区治理融合发展、完善城市综合治理体系，推动基层社会治理创新发展。

综上所述，深圳市通过确立股份合作公司的法律地位，促进特区集体所有制经济发展，支持农民渔民就地经营和逐步转型，实现了从村民合作股、集体股、募集股到现代公司法人治理的转变。深圳市走出了一条具有中国特色的、共建共享共赢的基层治理和社会治理道路，为全国各地城镇化高质量发展提供了样本。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]大龄农民工的选择与服务

改革开放以来，我国农民工经历了从“城市过客”到“新市民”的历史性变迁。多年来，我国常住人口城镇化率以年均1个百分点左右的速度稳定增长，每增长1个百分点就意味着有1000多万人口进入城镇。同时，我国目前仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户，有序推进这部分人群市民化将是我国新型城镇化的首要任务。

进城与返乡的选择与服务。党的二十大报告强调：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也必然具有自己的特点。我们始终从国情出发想问题、作决策、办事情，既不好高骛远，也不因循守旧，保持历史耐心，坚持稳中求进、循序渐进、持续推进。”据统计，截至2023年末，我国常住人口城镇化率为66.16%，比2022年末提高0.94个百分点，乡村常住人口共计4.77亿人。农民工是我国改革开放的亲历者、见证者和奉献者，我国经济社会发展转型有利于其发展与生存。

当前，我国加快形成新发展格局，将基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，城乡人居环境明显改善，农村基本具备现代生活条件。绝大多数大龄农民工不是一次性地退出城市劳动力市场并返回乡村定居和养老，他们从被城市界定为“大龄”劳动力到最终失去可利用的劳动力，都可能在各种非正规工作之间以及城乡之间不断往返穿梭。因此，需要不断优化资源配置和完善公共服务体系。

一是提高居民身份证管理服务功能，方便大龄农民工更好实现个人选择。有效识别居民常住地区，实施人口管理，将管理寓于服务之中，逐渐消除城乡差别，实现公共服务均等化和一体化。2014年，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。2016年全国31个省份均已出台各自的户改方案，且全部取消农业户口，标志着二元户籍制度退出历史舞台。2017年6月，国务院办公厅印发的《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》提出：“除极少数超大城市需按政策落户外，80周岁及以上老年人可自愿随子女迁移户口，依法依规享受迁入地基本公共服务”，申请随迁的以大龄农民工为多数。2024年中央一号文件明确提出要“做好大龄农民工就业扶持”。未来，应坚持以人民为中心的发展思想，逐渐完善与统一城乡户口登记制度相适应的教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系。比如，推动线上各项公共服务进入地方政务服务平台，实行综合柜员制，一窗进入、一站式办理、一件事办理；线下服务下沉进入城乡社区，服务到人、管理寓于服务；对城乡居民异地居住、异地工作、异地就医等实行一站式管理。

二是完善城乡一体化社会保障制度，支持大龄农民工作出个人选择。2015年，我国开始实施合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。2018年，我国整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。不可否认，目前我国大龄农民工可以在县市内部城乡之间自由流动，但在省市和省际之间的流动仍存在一些困难。随着职工基本养老保险省级统筹和全国联网，基本医疗保险市级统筹、省级调剂和全国联网的推进，居民社会保险基金统筹和经办体系也逐渐提高层级，将会更加方便大龄农民工异地养老、就业，有利于其进行有利的选择与迁徙。

就业与养老的选择与服务。根据人力资源社会保障部公布的数据，截至2023年底，我国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为10.66亿人、2.44亿人、3.02亿人，同比分别增加1336万人、566万人、1054万人。其中，参加城乡居民基本养老保险人数为54522万人。目前，我国农村养老服务的质量水平不断提升，给予了大龄农民工更多的选择空间。2024年，民政部、农业农村部、人社部、国家卫生健康委等22个部门联合发布了《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，首次在全国层面专门对发展农村养老服务作了总体性、系统性部署，为实施积极应对人口老龄化国家战略、乡村全面振兴，加强农村公共服务体系建设提供重要政策引导，为加快推进中国特色养老服务体系成熟定型奠定坚实基础。

如何做好大龄农民工就业扶持与养老保障？

给予大龄农民工就业更多的扶持与帮助。目前，农民工已经成为我国产业工人的主体，在代际转换加速的情况下，针对大龄农民工情况完善公共政策的着力点如下：

一要尊重大龄农民工就业需求和企业用工需要，在保证安全生产的前提下，为身体条件状况良好、继续工作意愿强烈的农民工提供持续就业的机会和空间，加强零工市场规范化建设。长期以来，我国高度重视农民进城务工就业问题，为促进农民工的合理流动，同时解决其进城务工就业面临的新问题，发布了一系列政策，包括《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（2003年）、《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》（2005年）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006年）、《保障农民工工资支付条例》（2020年）、《关于进一步支持农民工就业创业的实施意见》（2022年）、《关于开展县域农民工市民化质量提升行动的通知》（2023年）等。核心内容如下：第一，取消不合理的限制。第二，解决拖欠和克扣农民工工资问题。第三，执行国家关于安全生产的法律法规，制定农民工最低工资标准。第四，鼓励提供培训。比如，山东省临沂市推出“一元公寓”，公寓内的餐厅、浴室、宿舍、会议室、娱乐室等一应俱全。当前针对农民工年龄结构的变化，做好农民工的就业工作，更需要发挥好农民工就业集中的服务业、制造业、建筑业等行业的重要作用，积极支持中小微企业发展。此外，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，要发挥县域就业“蓄水池”作用，发展比较优势明显、带动能力较强、就业容量较大的县域富民产业，培育乡村特色产业等新产业新业态，加快农村一二三产业融合发展，把就业机会和产业链增值收益更多留给农民。三分政策、七分执行。上述政策不仅需要与时俱进的完善，更需要强化执行机制。

二要加强对农民工特别是新生代农民工的职业技能培训，畅通技能人才职业发展通道，完善技能人才评价机制，使更多农民工能够成长为高素质产业工人，增加劳动就业年限。《2023年农民工监测调查报告》显示，2023年我国农民工平均年龄43.1岁，比2022年提高0.8岁。其中，本地农民工平均年龄46.6岁，外出农民工平均年龄38.9岁。这表明，大龄农民工务工意愿仍然较强，且更倾向于就地就近务工，新生代农民工成为外出农民工的主力。由此，可以制定分类培训政策。第一，对于大龄农民工而言，由于文化水平较低，原来较多从事体力劳动，而随着年龄增长，其需要从事其他的工作。因此，应紧抓发展银发经济黄金期，可以借鉴国际经验，政府提供补贴和培训，从照护家庭高龄人员和社区家政服务做起，特别是农村家庭和社区可以引人医养服务行业，弥补青年人不足和农村养老服务供给的缺口。第二，要加强创业培训、创业服务和金融扶助，支持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。

提供支持大龄农民工返乡养老的公共服务。在城镇化进程加快的背景下，保障农民工平等享受城镇基本公共服务，成为亟待解决的课题。对此，应增加农村老年居民收入、提高基本养老保险收入、保障老年农村居民的宅基地权益，由此增加他们的养老资产积累。在夯实和持续发展居民养老保险、医疗保险政策的基础上着重加强如下工作：第一，规范家庭联产承包责任制下的土地管理，在土地出租和征用时区分代际权益，保护农村居民的财产权益。第二，规范农村集体经济分红。第三，规范宅基地管理，探索宅基地置换养老服务的制度安排。第四，加快区域医联体建设，特别是县域紧密型医共体建设，构建医康养护一体化服务体系，实现医养结合与连续服务。以浙江省湖州市长兴县为例，基于紧密型医共体和医康养护一体化服务体系，农村老年人的医养服务体系越来越好。从家庭医生团队首诊到社区服务站、乡镇医疗中心，再到二级医院、三级医院、龙头医院，已经形成六个层次的整合式医护服务，包括基本公共卫生、常见病和慢性病诊疗服务，还包括促进健康服务，使得老龄居民的幸福指数越来越高，有助于大龄农民工返乡养老。第五，调动大龄农民工的积极性，参与家乡的居家养老、村镇社区养老服务，既可以增加个人收入，也可以改善农村养老服务设施和服务能力。

上文略有删减
选自 |《人民论坛》杂志2024年第19期