宋亚平:农村治理现代化进程中的农民问题

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宋亚平（湖北省社会科学院研究员）

  党的十九届四中全会，吹响了全面推进国家治理体系和治理能力现代化的时代号角，也为广“大农村社会的良序善治和亿万农民群众的幸福安康描绘出了更加绚丽的发展愿景。如何结合本地区农村的具体实际，贯彻落实好党中央的战略部署，开创出“中国之治”新境界，这是摆在我们面前的紧迫任务。
  回顾历史，我国农村社会治理实践曾经呈现出两个极端。
  以1949年中华人民共和国成立为时间节点，农村社会治理走的是一条“集体主义”的路径。基本特征和主要内涵就是生产资料集体所有，农业劳动集体合作，公共服务集体维系，村务管理集体执行，乡村社会的公共性十分突出。
  这一生存形态的“横空出世”，很大程度上依靠的是组织化的嵌入与粘连。国家权力则通过极其严密的党的基层组织和政权基层组织建设，不断加大和强化对农村各种社会事务的微观管理力度。到1958年，随着人民公社化运动的完成，两千多年来的小农经济、宗法制度、乡绅势力等传统要素皆被瓦解冰消、荡然无存。
  “一盘散沙”式的农民群众被高度组织起来之后，农村成为“政社合一”的农民家园。由于集体主义的体制机制作用，辅之对农民兴公灭私思想的教育与灌输，国家的意志可以瞬间传导到广大农村社会的任何角落，并立马产生出纲举目张、令行禁止的客观效果。
  当然，“集体主义”的治理模式也存在不少弊端，如“大一统”的行为标准、“大呼隆”的生产办法、“大锅饭”的分配方式，加之跨行政区划“一平二调”的任意性，让农民几乎没有劳动剩余，使农业农村严重缺乏生机活力，并为中国“三农"问题的发酵起到了催化作用。
  1978年是第二个时间节点。这年冬天，安徽小岗村人冒着犯法坐牢的风险实施“分田单干”改革。由于“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的办法给贫穷农民以温饱的希望，能够调动和发挥生产积极性，因而得到决策层的支持。
  “农户主义”的基本特征和主要内涵是以农户家庭为权益中心，分割成一个个相互封闭孤立的最小化社会单元。这种体制机制崇尚单打独斗，不好团结合作，致国家观念渐行渐远，集体经济淡出江湖极端利已主义与自由任性之风甚嚣尘上，谁也不靠谁和谁也奈何不了谁的人际关系成为农村社会结构中的普遍现象。
  我们不能否认改革开放在农业繁荣、农民富裕、农村进步方面所取得的巨大成就，但也必须清醒地看到城乡发展不平衡与农村发展不充分等突出问题。特别是在工业化城镇化、市场化浪潮的猛烈冲击下，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象日趋明显，集体经济力量长期缺失，村庄的利益共同体和公共性正在迅速地分化瓦解之中。此种状态之下，继续走“农户主义”的路径恐怕很难实现农村社会治理体系与治理能力现代化。
  以家庭为权益中心的“农户主义”尽管符合当前农业生产活动的内在要求，也适宜中国人多地少的具体国情，但它确实是一种地地道道的小农经济形态。这种农业生产方式和增长模式的致命缺陷在于极大地迁就了农民“宜分不宜合”的落后习性，不屑于社会分工与经济合作，轻蔑于技术进步与改革创新，执迷于封闭式、内卷化环境下的“万事不求人”。这就是中国农民几千年来之所以总不能有效组织起来，依靠团结的力量来突破传统的羁绊和积极推动社会前进的根本原因。毛泽东同志在1943年就曾经说过，中国农村“几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦。克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化。”
  作为改革开放总设计师的邓小平应该看到了这一点，否则就不会有他后来的“两次飞跃”之说。其实，为了防止农村社会出现乱象，早在“分田到户”初期，决策层就有了“村民自治”的制度安排。希望通过贯彻落实村民自治的有关法律与体制机制，既避免“集体主义”的死灰复燃，又防止“农户主义”的放任自流，以追求农村社会治理体系与治理能力的现代化。
  严格地讲，村民自治制度在理论与逻辑上具有可行性，但30多年来的社会实践结果不容乐观，特别是通过个别事件暴露出来的功能缺陷，充分证明了村民自治在制度设计和运行环境这两大层面上都存在很大问题亟待得到破解。
  按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，上级政府与村委会之间本该是一种指 导而非领导关系，但长期以来，绝大多数行政村集体经济空洞化，很难为村民办好事实事，只能“等、靠、要”上级政府支持以维持基本的运转秩序，村委会的执行力战斗力以及在农民群众心目中的向心力凝聚力便必然很弱。经济能力的缺失，让村委会不得不在独立自治与忍受服从之间作痛苦的抉择。当村庄的公共财物和运转费用均由上级政府操控甚至连“村官”都成了靠领政府工资的专职化干部，村民自治制度的滚滚“车轮”还能在原来的轨道上稳定前行吗?
  此外，绝大多数青壮劳力经济能人、政治精英等农村社会治理要素在工业化、城镇化的虹吸效应下几乎流失殆尽。即使那些留守农民，因自身综合素质的局限，参与社会治理的积极性、主动性也越来越衰弱。可以说，当前农村基层治理之中，主体缺位制度乏善、财路阻塞、执行无力、干部无私奉献者寡、群众麻木不仁者众等现象十分普遍。同时，在一个熟人社会的场域里，如何避免宗族房头与黑恶势力的干扰破坏，让民主选举能够真正寻找到德性好、能力强、善于引领农民群众当家作主的优秀“村官”，亦为30多年来村民自治制度始终没有很好解决的难题。
  进入21世纪以来，决策层逐渐发现“三农”形势的严重性，开始以强化基层党组织建设为抓手，以各种财政支农项目为契机，以派驻县乡干部进村人户为形式，不断加大对农村社会治理的支持力度。很多地方还将原来只拿误工补贴的村干部变成了“五加二、白加黑”式的专职化“村官”，大幅度地提升他们的经济待遇和政治责任，殷切期待党支部和村委会在脱贫攻坚、乡村振兴和社会治理等各项工作中充分发挥“战斗堡垒”的功能作用。
  实事求是地讲，这种做法很大程度上就是国家权力向农村社会的回归。
  政府具有强大的行政动员能力和资源配置能力，而且围绕“为人民服务”的理念早已养成对各种社会事务自操自办、大包大揽的行为习惯。过去，这种模式被总结为国家强化农村社会治理和提升治理绩效的“制胜法宝”。如今“农户主义”的漫延渗透不仅会摧毁村庄的公共性，使之原子化和碎片化，还将有可能撕裂整个农村社会的文化纽带和价值观。因此，无论是实施脱贫攻坚和乡村振兴战略，还是推进治理体系与治理能力现代化，很多人都强烈要求国家权力重新上山下乡，再振往日“政府一声吼，群众跟着走”之磅礴雄风。
  但是，毕竟时代不同了。国家权力的强势回归，并没有真正改变大多数“村两委”在农民群众中向心力凝聚力、战斗力越来越弱的局面。用村干部自己的话讲，就是“老办法不能用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用”。有些农村甚至到了“讲话群众不听，许诺群众不信，指挥群众不动”的危险地步。
  为什么大部分“村两委”在基层治理过程中“肩不能挑、背不能扛”，难以充分发挥战斗堡垒作用?关键的“病灶”有3个：一是农村集体土地所有制的名存实亡；二是农村社会组织结构的坍塌瓦解；三是村社集体经济力量的长期缺失。
  生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。在当前农村社会治理实践中，最主要的矛盾或者说最大的拦路虎就是农民群体的“一盘散沙”。这个根本缺陷得不到彻底修补，放任“农户主义”攻城掠地、大行其道的话，无论国家出台什么惠农强农富农政策，都会在“最后一公里”那儿扭曲变形甚至南辕北辙。以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的新型治理格局便永远只能是水中月、镜中花。
  我认为，贯彻落实党的十九届四中全会精神，推进农村社会治理体系与治理能力现代化，关键在于要选择好实践路径。即使是国家权力的重新下乡，也千万不能再重蹈计划经济时期的覆辙，由政府对农村各种社会事务不分巨细地实施直接管理，而应该在健全完善村民自治制度的基础上，牢固确立“村两委”和广大农民群众在社会治理中的主体地位，充分发挥他们的积极性和创造性。
  各级地方党委、政府当前最紧迫和最核心的工作，我认为是做好以下三件事。
  第一，彻底扭转农村土地集体所有制日趋虚化的局面。当家庭联产承包责任制被政策反复重申“长期不变”，并且国家大力支持农户承包土地的所有权、承包权、使用权“三权分立”之后，合法产生的村委会作为村级集体组织的法定代表和集体土地的发包方，对农户承包土地的管理约束力越来越弱。土地集体所有权的日趋虛化，是“村两委”权威性和凝聚力不断下降的根本缘由之一。因此，要从法律和政策层面旗帜鲜明地确立村委会代表村社集体组织对“三块地”的所有权，特别是清晰所有权、承包权、使用权之间的利益规则与责任边界。允许村委会在村民自治的法律框架下实行“增人增地、减人减地”政策，让村委会有权按照规定程序随本村人地关系的实际变化及时作出合理调整，使土地集体所有制真正成为村委会组织群众发展生产凝聚人心、维系权威、履行管理职责、展现村社公共性的重要手段。
  第二，支持和鼓励市场经济条件下重新探索集体化的道路。如今的分田单干看似“覆水难收”状态，但各地普遍存在的“分”有余而“统”不足，甚至只有“分”而没有“统”的弊端却已充分显现出陈旧性与落后性。从宏观上看，农业现代化的发展与广大农民群众对美好幸福生活的追求，越来越强烈地要求调整生产关系。农民群众历来就是政治塑造的对象，他们需要先进文化与创新思潮的引领，才能从自发走向自觉，去努力改变自已的命运，从而推动历史的进步。因此，国家应该大力宣传那些市场经济条件下集体化的典型案例，不断灌输集体主义思想意识，在强劲的“集结号”声中，让大家拧成一根绳，攒成一股劲，心往一处想、汗往一处流，战天斗地搞生产、昂首阔步闯市场。
  第三，坚定不移地发展壮大村社集体经济力量。要把农民重新组织起来，有效推进治理体系与治理能力现代化，村集体组织必须拥有一定的经济实力，能够为农民群众办好事办实事。否则，“村两委”的凝聚力、战斗力和权威性就无从谈起。发展壮大集体经济可以从3个方面探索。一 是由国家建立专门的土地回收基金，以合理的价格将那些已经离开农村和不愿种田的农民的承包地进行有偿回收，并以股权的形式由村级集体组织经营管理，待经济发展到一定程度时再由集体经济组织回购。二是支持鼓励以自然村为单位创建经济合作组织，采取资源变资产、资金变股金、农民变股民的办法，将资产让集体经济组织统一经营管理。走通这条路的关键在于：必须善于运用开放原则和市场手段，面向社会去获取优秀的经营管理人才，而不是从本村干部群众的“矮子中拔将军”来执掌帅印。三是健全完善一个由政府主导，以村委会为纽带的农村社会化服务体系，通过快节奏、低成本、高效率的产前、产中、产后各环节的优质服务，把分散的个体农户紧密团结在自己的周围，使之成为农民群众生产生活不可或缺的组织结构。这样不仅能提升农村的组织化程度，实现小农户与大社会的有机融合，而且还可以在促进一二三产业融合过程中，不断发展壮大集体经济的“块头”与力量。