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魏广成 李洁琼（中国人民大学 南京林业大学） 自2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》开始实施以来，我国农民专业合作社的数量呈现高速增长的态势。国家市场监督管理总局公布的数据显示，截至2018年底，注册登记的农民专业合作社数量超过217.3万家。合作社占各类市场经营主体的1.97%，平均每个行政村有3—4家合作社。从市场主体占比的数据中不难看出，目前合作社在市场各类经营主体中的占比较低，市场认可度较低。而从每村平均拥有合作社数量来看，合作社还是为广大农民所熟知的。2018年11月29日，《半月谈》发布《80%以上的合作社沦为空壳？乡村振兴莫让形式主义带歪》一文，引发学界业界的广泛讨论。随后，农业农村部决定联合11部委于2019年4月开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作，标志着我国农民专业合作社的发展由增量转向了提质阶段。
学界对于合作社的发展也存在不同观点。比如有学者认为，能够发挥作用的合作社比例并不高，存在大量制度上成立但并没有实际业务活动的“空壳社”“休眠社”。但笔者认为，坚定合作社发展方向，是首先要秉持的“初心”。《农民专业合作社法》实施12年多来，合作社发展成效显著，在组织团结小农户应对大市场的激烈竞争、促进小农户和现代农业发展有机衔接中发挥了重要作用，正逐步成为农业农村现代化的重要载体。发展合作社依然是实现乡村振兴、推进农业供给侧结构性改革的必然选择。我国要想实现农业现代化，必然要在发展新型经营主体上下工夫，而合作社无疑是新型经营主体最主要的形式和载体。习近平总书记2016年到黑龙江考察时明确提出合作社就是发展方向，充分肯定合作社的积极作用。合作社目前面临的问题就是增效提质，此项工作要在把握我国农民专业合作社发展现状的基础上，因地制宜地探索规范和提升，走出中国特色合作社发展之路。合作社高速发展10余年来，各省份普遍采取奖补的方式引导农民成立合作社，付出了大量的人力、物力和财力。合作社相关政策的制定要保持高度的效率意识，即尽可能在社会成本最小化的前提下，通过制度的改进提高合作社的质量。
笔者通过调研发现“空壳社”形成的原因主要有以下三个方面，分别是办社目的、内部能力以及外部制度。笔者认为对待不同形成原因的“空壳社”要区别对待，尽量采取以“救”代“除”的方式，切忌“一刀切”。对此，笔者对三种“空壳社”形成原因进行讨论，并提出相应整改措施。
一是办社目的存在偏差的合作社空壳化。首先，过去成立的合作社中存在为套取国家项目资金而成立合作社的现象。有的省份为完成任务指标，实行“只要成立合作社就补贴”的政策。这类合作社成立的方式相当简单，即农村地区的亲戚朋友相互借用身份证到原工商局注册成立合作社，补贴资金通过协商分掉。这类合作社自成立以来就没有任何实际经营活动。因此，对于这类合作社应该采取集中清退的措施。其次是为享受税收优惠而成立的合作社，这种类型的合作社一般是由农业企业牵头成立。农业公司想要通过合作社的税收优惠政策来增加自己的收益。实际的农业经营仍在原来的公司，合作社并没有实际的经营。因此，对于这种合作社应积极引导其相关经营活动转移到合作社，增强对农户的带动作用。总之，办社目的存在偏差的合作社，问题的根源在于合作社的发起人想要获得政府的优惠政策，这无疑偏离了政府想要扶持合作社更好地带动农户和有序参与市场经营的初衷。因此，有关部门要采取因地制宜的方式，规范引导合作社的发展。对于那些有能力的合作社，要通过对其规制管理等措施，使其走上合作规范发展之路；对那些不存在经营目的，仅仅是为套取补贴资金且没有经营能力的合作社，要进行集中清退。
二是内部能力不足的合作社空壳化。首先是合作社缺乏管理人才，使得合作社空壳化。合作社管理人员大多数为专业大户或村“两委”成员，具备先进管理能力和经验的人才很少。又由于合作社往往位于农村地区，人才引进工作存在工作条件和待遇等方面的劣势，难以吸引人才到合作社就职，这无疑加剧了合作社空壳化的风险。因此，要加强合作社人才队伍建设，建立健全合作社辅导员队伍体系，引进大学生村官参与合作社管理，支持村集体定期开展合作社成员培训教育活动等。其次是缺乏资金引起的空壳化。笔者调研了解到，合作社的土地流转成本和延伸产业链投资额较大，而合作社的成员大多是资金实力较弱的小农户，他们的出资额较少，这也就放大了合作社的资金链断裂的风险。又由于小农户缺乏抵押品，无法获得来自银行的贷款，这也加剧了合作社的运营风险。不少合作社由于资金问题而空壳化。因此，应当完善支农扶农的金融体系，加大涉农金融机构对合作社贷款融资等方面的支持力度。最后是农民合作化意识缺位。不少合作社的发展主要是通过自上而下的政策引导机制推动的，而非农民自发行为。因此，要通过培训教育等方式让农户由被动的接受者转变为主动的承担者。总之，对于内部能力欠缺的合作社，有关部门要采取定向帮扶的措施，一社一策，切实解决合作社发展过程中遇到的困难，引导其参与市场经营。
三是外部制度不善的合作社空壳化。首先是响应政府的要求。由于部分基层政府将绩效指标与干部考核挂钩，出现为获取政策资金和项目支持而成立合作社以达到提高政府绩效的现象。另外，一些地方要求每个村成立精准扶贫合作社。这都加大了合作社空壳化的风险。因此，有关部门应当改进现有的政府考核机制，将合作社考核指标纳入政府考核机制。其次是取消验资要求。目前合作社到市场监督管理部门注册成立时并不需要实际出资，这也为办社目的不正当的农民提供了便利。因此，市场监督管理部门应当加强对合作社初创时的监管，严守“第一道关”，并加大对合作社的年度抽查力度、增加抽查比例，使“空壳社”无处隐匿。再次是退出程序不畅。笔者在调研中发现，一些合作社由于种种原因空壳化，但合作社成员并不知道如何注销合作社，即使清楚如何注销，也由于程序繁琐而一直未注销。因此，应健全不规范合作社注销退出机制。例如，对领取营业执照后长期未开展经营活动的合作社采用简易注销方式办理注销、长期空壳化的合作社实行达到一定年限自动注销的机制等。最后是管理体系滞后。目前，市场监督管理部门对合作社的经营活动较少进行规范和日常监管，这就给合作社空壳化创造了空间。因此，市场监督管理部门要发挥市场监管的作用，坚持“合作社首先是一个市场经营主体”的认识，建立健全合作社动态监管机制，加强对合作社财务状况和经营成果等方面的管理，建立合作社外部审计制度，对合作社进行审计和动态监管。总之，对于外部管理不善的合作社，应当通过不断完善管理制度的方式，引导规范合作社有序参与市场竞争，避免委托代理人问题，回归本源，带动农户致富。
我国的农民专业合作社现在已经站在了从增量到提质的转折点，这时候政策的衔接与平稳过渡尤为重要。首先，清理整顿“空壳社”行动不可“一刀切”，否则会损失合作社十几年来的发展成果。其次，政策引导要明确目的导向，注重合作社参与市场竞争，让合作社与有关部门劲儿往一处使，更好地助力我国农民专业合作社质量提升行动，打造具有中国特色的农民专业合作社高质量发展样板。
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