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赵海（中国农业发展银行政策研究室）
脱贫攻坚必须解决“钱从哪里来”的问题。土地是贫困地区最重要的资源，特别是农民宅基地面积一般比较大，超标准占用宅基地、“一户多宅”等现象较为普遍。2018年中央一号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，为明晰和规范宅基地权属、盘活闲置资源、增加农民财产性收入提供了制度依据。同时，宅基地作为农村建设用地的主要形态，可以通过城乡建设用地增减挂钩及节余指标交易政策，增加贫困户财产性收入和拓宽贫困地区资金筹集渠道。因此，宅基地“三权分置”为城乡建设用地增减挂钩有效实施提供了产权基础，城乡建设用地增减挂钩是落实宅基地“三权分置”改革的一种实现形式。本文聚焦城乡建设用地增减挂钩指标跨区域交易政策，探讨金融依托增减挂钩指标交易支持贫困地区的必要性与可行性，提出相关政策建议。
“城乡建设用地增减挂钩指标跨区域交易”是贫困地区脱贫攻坚的重大政策创新
（一）增减挂钩政策的提出
2004年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。这是国家首次明确城乡建设用地增减挂钩政策。2006年4月，国土资源部在天津等五省（市）开展增减挂钩第一批试点，此后试点范围逐步扩大并在各省（区、市）铺开。自2009年起，国土资源部将增减挂钩纳入指标管理，统一向各省分配下达；同时，严格控制增减挂钩政策范围，强调限定在县域范围内，严禁跨县级行政区域设置挂钩项目区，也不能将节余指标跨县域流转。
（二）增减挂钩指标交易扩展到省域范围
着眼于打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会，2015年底中央印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发[2015]34号），其中在“完善扶贫开发用地政策”中对贫困地区出台了超常规政策，提出“在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”。2016年3月和2017年4月，国土资源部连续下发文件，明确国家级贫困县和省级贫困县都可以享受增减挂钩节余指标省内交易的特惠政策。据国土资源部统计，2016年2月至2017年9月底，全国已有13个省份开展增减挂钩节余指标省域内流转交易，流转收益达461亿元，政策效果非常明显。
（三）允许增减挂钩指标跨省交易
深度贫困地区是脱贫攻坚的贫中之贫、困中之困，是打赢脱贫攻坚战的关键。为进一步统筹资源和政策支持深度贫困地区脱贫，2017年9月中办、国办印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字[2017]41号），在土地政策支持中又进一步出台了重磅政策，提出“深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩，可不受指标规模限制；探索‘三区三州’及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易，收益主要用于深度贫困地区脱贫攻坚”。这一政策被认为是国土资源部“翻箱倒柜”“倾囊相助”、以超常规力度支持脱贫攻坚的重大举措。2018年3月，国办印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发[2018]16号），节余指标跨省交易进入实际操作阶段。按照办法规定，“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，国家确定跨省域调剂节余指标任务，统一制定价格标准，并将全部调剂资金拨付深度贫困地区。据了解，2017年底全国实现了首例跨省域流转，由四川省马边县向浙江省绍兴市越城区流转增减挂钩节余指标7000亩，协议总金额50.4亿元，每亩72万元，含金量非常高。
金融支持贫困地区开展土地指标整理空间广阔、切实可行
城乡建设用地增减挂钩指标跨区域交易，是解决贫困地区脱贫攻坚资金问题的重大举措，交易潜在价值巨大。据笔者调研了解，吉林省国家级深度贫困县通榆县通过宅基地复垦可产生增减挂钩节余指标约4.5万亩，通过跨省交易可实现约180亿元的收入；安徽省宿州市未来3年通过农村整体整治搬迁可新增10万亩增减挂钩节余指标，按省内每亩40万元上市交易，指标收益可达400亿元，跨省调剂收益将更高；江西省余江县通过推进宅基地退出试点和农村人居环境建设，预计2017～2019年能产生3000亩增减挂钩节余指标，实现指标收益6亿元以上。
在调研中还了解到，贫困地区地方政府参与土地整治的意愿很强，希望借助村庄整治、农村工矿废弃土地复垦等方式尽可能多储备城市建设用地指标，并通过指标交易收入为贫困地区脱贫攻坚提供强有力的财力支撑。同时，地方政府囿于财力不足因素，也具有与金融机构合作的意愿，由金融机构为前期土地整理以及相关脱贫攻坚任务提供资金支持。据在安徽调研了解，全省32个贫困县，平均每个县每年按整理复垦农村建设用地5000亩、亩均投资25万元计算，2018～2020年共需投入资金约1200亿元。按20%项目资本金比例要求，全省城乡建设用地增减挂钩项目融资缺口达960亿元。据吉林省通榆县国土局介绍，该县补充耕地每公顷需要25万元资金，如果一年补充3000公顷，就需要资金7.5亿元。虽然该县通过未来获得的土地指标交易收益可以完全覆盖土地整治成本，但作为国家级深度贫困县，当期财政却无力支撑土地整理项目，希望金融机构能提供前期资金支持，加快土地整理和上市交易进度，助力脱贫攻坚。
金融支持贫困地区脱贫攻坚是中央明确要求和自身职责使命，依托土地指标交易符合金融规律，具有很强的可行性。从贫困地区金融需求来看，通过引入规模较大、期限较长、利率较低的正规金融资金开展土地整理，可以有效弥补贫困地区的资金不足问题，成为贫困地区脱贫攻坚的重要融资渠道。从金融供给来看，土地指标单位价值高、变现能力强，且有政策保障，通过土地指标交易能形成稳定的现金流用于还本付息，有助于实现履行职责和控制风险的双重目标。
金融机构在支持贫困地区土地整理和指标交易方面积累的经验
（一）农业银行支持偏远乡村土地综合整治
农业银行是在全国金融系统中较早支持城乡建设用地增减挂钩项目贷款的金融机构，出台专门的增减挂钩信贷产品，明确将“城乡建设用地增减挂钩节余指标”作为农村土地综合整治项目还贷来源，并对农村土地综合整治项目开辟“绿色通道”。如2010年农行潍坊分行与寿光市土地整理中心合作，成功发放城乡建设用地增减挂钩项目贷款3亿元，这是国内首笔城乡建设用地增减挂钩贷款。2015年6月，农行桐乡支行、桐乡国土局、濮院镇人民政府、濮院镇新农村建设有限责任公司，就濮院镇红旗漾等11村农村土地综合整治项目贷款签订四方协议，质押的节余指标为39公顷，贷款总额度为1亿元，并发放首笔项目资金5400万元，这是浙江全省首笔以农村土地整治增减挂钩节余指标为质押的贷款。这种以节余指标为质押物的贷款模式，改变了政府担保抵押方式，拓宽了融资渠道，激发了农村土地整治工作的内生动力。
（二）农发行安徽省分行支持泗县改善农村人居环境
农发行安徽省分行于2018年初支持泗县开展农村人居环境整治，也是依托增减挂钩节余指标这一核心资源。安徽省泗县是国家级贫困县，该县规划的乡村振兴一期工程，主要就是针对空心化严重、生产生活条件差、基础设施和公共服务落后的16个自然村整体搬迁，项目建设内容包括安置房、公共服务设施、附属设施建设和土地整理复垦四部分。该项目总投资3.8亿元，申请农发行农村人居环境综合整治中长期扶贫贷款3亿元。通过搬迁和土地整治，可以将2800亩宅基地复垦为耕地，并产生2670亩城乡建设用地增减挂钩节余指标。指标按40万元/亩计算，该项目土地指标流转收入达10亿元以上，扣除成本及合理利润，项目建设能够为该县脱贫攻坚提供6亿元以上的非税收入，这就把增减挂钩指标交易政策与改善贫困村人居环境结合起来了。在融资模式设计上，界定为自营性业务，农发行不与地方政府发生任何形式的协议、承诺等关系，只与承接主体发生债权债务关系，承接主体以其获取的挂钩指标流转收益和其他经营性现金流偿还贷款本息，确保依法合规和可持续。
（三）国开行陕西分行支持略阳城乡建设用地增减挂钩项目
陕西省略阳县地处陕甘川交界处，是国家级贫困县。2018年3月，国开行陕西分行与略阳县锦园城乡建投公司签订“城乡建设用地增减挂钩节余指标流转”脱贫攻坚贷款合同，首期授信2亿元并已实现首期发放5000万元。土地增减挂钩项目实施后，农民搬进占地面积较小的集中居住区，原来占地面积较大的旧房宅基地复垦为耕地。增减挂钩节余指标在省域内流转，对发达地区来说拓展了用地空间，对贫困地区来说释放了土地活力，节余指标流转收益将全部用于当地脱贫攻坚，为农村新居建设、农村公益设施及基础设施建设和扶贫产业发展提供有力的资金支持。
金融依托增减挂钩节余指标支持贫困地区的思考和建议
（一）把握基本原则
金融支持贫困地区增减挂钩项目，要坚持“规划先行、农民主体、政府主导、市场运作、依法合规、风险可控”的原则，依据土地利用总体规划和土地整治规划，充分尊重农民意愿、保护农民权益，由政府主导妥善谋划推进项目，由金融机构与承接主体按市场化模式融资运作，严格遵循国家关于地方政府债务管理的有关规定，量力而行、量入为出，保障信贷资金风险可控、项目建设可持续运行。
（二）研发推出土地指标交易类的信贷产品
以农发行为例，该行信贷产品基本以用途来划分，不同的用途就有不同的产品，导致信贷产品体系分类过细、规定过于具体，很难适应脱贫攻坚综合化的融资需求，迫切需要整合与创新。建议金融机构从还款来源的视角积极创新和整合现有信贷产品，加紧研发以增减挂钩等土地指标交易收益作为主要还款来源的新的信贷产品，统筹支持贫困地区拆迁安置补偿、旧村庄整治复垦、人居环境改善、农村基础设施建设、产业发展等脱贫攻坚重点领域，满足贫困地区综合化的融资需要。
（三）优化信贷方案设计
贷款运行要坚持依法合规运行，严格遵循财政部《关于坚决制止以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）等规范地方债务管理系列文件的规定，严禁增加地方政府显性债务和隐性债务。建议项目由实体化公司承贷，采取指标交易收益权质押方式，以土地指标收益权为主要还款来源，以财政扶贫资金、涉农资金、项目自身经营性现金流作为补充。具体来讲，政府指定承贷公司负责脱贫攻坚项目，承贷公司与政府签订“项目收益分配协议”，规定土地指标收入交易扣除成本后的分成比例。金融机构对承贷公司提供前期项目建设资金支持，指标交易后地方财政部门及时将指标收益划拨给借款人在该行开立的账户，由借款人依据之前签订的书面承诺完成还本付息。
（四）明确贷款运行的一些重要问题
一是界定贷款业务定位。金融机构依托土地指标交易收入支持贫困地区发展，贷款主要用于贫困地区落实补充耕地任务、改善农村人居环境、提升产业发展水平等方面，该项业务政策性强、社会效益大、资金风险较小，建议金融机构积极参与，特别是政策性和开发性金融机构要发挥主力作用。二是合理设置贷款期限。综合考虑土地复垦产能周期、承贷主体综合收益等因素，建议贷款期限一般设定为5～8年，最长不超过10年。若指标不能如期交易，可进行期限重置或展期。三是确定增减挂钩指标交易质押率。对土地指标交易收益办理应收账款质押，质押率没有明确的依据。在调研中各地的做法也不同，如农发行平江县支行拟按照政府购买服务类项目模式设定50%的质押率，农发行吉林省分行拟根据交易指标来源不同，分别按地市级以上最高90%、县级最高80%设定。我们认为土地指标是一种稀缺资源，指标交易收益有政策保障，建议可参考吉林省分行的做法按80%～90%设定质押率。四是多方合力加强资金管理。金融机构要与国土等部门加强联系，建立节余指标管理台帐，全过程跟踪拆旧区实施规划审批、土地复垦验收、指标入库和转让以及资金汇划等重要环节；地方政府要根据指标转让计划或实际转让情况，将所需安排资金纳入年度预算并滚动纳入地方中长期财政规划；采取盯住指标的办法，指标交易后要归还贷款，实现资金的封闭运行，防止被挤占挪用。
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