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[治理策略] 黄祖辉:“三治结合”乡村治理体系的目标、原则与路径

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发表于 2021-3-2 10:42:56 | 显示全部楼层 |阅读模式

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林星 吴春梅 黄祖辉(西安交通大学马克思主义学院助理教授;华中农业大学马克思主义学院教授,博士生导师;《中国乡村发现》学术委员、浙江大学公共管理学院教授,博士生导师)

  一、引言
  党的十九大报告指出,“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,党的十九届四中全会重申了推进国家治理体系和治理能力现代化这一重大时代命题。乡村治理体系作为国家治理体系的重要组成部分和基层实践场域,是推进国家治理现代化的根基,对国家治理全局具有基础性、战略性意义。新时代中国特色的乡村治理是实现乡村振兴特别关注的事之一,应摆脱碎片化、运动式的治理模式,创新具有系统性、整体性的解决方案。
  “三治结合”的宏观困境是如何有效整合三种治理方式的?这是目前相关研究集中讨论的重点问题,其前提是厘清三治之间的关系。“一体两翼”论认为三治不是同等层面的治理方式,自治是核心、法治是保障、德治是辅助;“三治组合”论则认为应该因地制宜地选择不同的治理组合及强度,追求最适宜的善治,即实现“和谐的秩序”;“三治整体”论进一步认为三治是有机整体而非简单组合,诉求乡村治理结构的整体优化。在探索三治结合的可行路径方面,部分学者结合治理理论来分析三治的实践创新,如在遵循共同体理论的基础上构建新型乡村治理体系,运用社会资本理论分析乡村社会资本重塑有利于三治融合,基于协同治理理论探析乡村治理体系的基层运作逻辑等。总之,目前相关研究尚未明晰新时代乡村治理实践的建设目标,虽然集中讨论了三治之间的关系,但忽略了三治分别包含的组成部分,路径探索亦期待更多创新性的理论依据,亟需进行目标、原则和路径等方面的系统性论证。
  合作治理理论是公共管理学、政治学、社会学等学科研究的重要治理理论,广泛运用于研究建设服务型政府与社会信用体系问题。合作治理是指政府、市场、社会(个人) 等多元主体基于公共目标,在自主、平等基础上开展合作的治理方式,核心理念是多主体、开放性、平等性与互惠性。社会治理不再以政府为中心,而是政府与社会力量的协同合作,具体包括契约主义观、社会资本观、制度主义观、行动主义观、公共价值观等研究途径,强调多元的治理主体、复合的治理方式与公共的治理目标等原则,这对于增强乡村治理的有效性、包容性与灵活性具有重要启示意义。有学者分析了中国乡村复杂性、村民自治制度安排与乡村振兴导向使合作治理理论适用于中国乡村治理具有现实可能性,却没有阐述将之运用于健全乡村治理体系的可操作性路径,且相关研究以乡村善治中的“主体合作”为主要焦点。但本文认为,将合作治理理论应用于乡村治理实践,并不局限于主体合作,同时还应包括制度互动、文化融合等重要的合作治理理念。因此,本文首先厘清“三治结合”乡村治理体系的核心内容、目标取向,回答其“是什么”“为了什么”的议题;其次基于合作治理理论,构建“三治结合”乡村治理体系的基本原则、具体路径,回答“怎么做”的议题;最后形成比较完备的理论与实践逻辑系统,为新时代乡村治理提供理论支撑和实践参考,也为拓展合作治理理论的应用范围浅作尝试。本文的具体分析框架如图1所示。
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  二、新时代“三治结合”乡村治理体系的核心内容
  (一)以自治增活力,乡村自治的内核是争取治理主体对村庄公共事务的积极参与
  乡村自治是指乡村民众对村庄事务进行自我管理、教育和服务,实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,它要求作为主体的广大村民积极参与,公共参与是乡村自治的关键因素。改革初期,通过对乡镇实施行政管理、对农村实行村民自治的“乡政村治”格局,同时兼顾国家强制力的行政性与村民权利的民主性。改革深化期,为了破解农民负担过重难题而实行农业税费改革,消除了农民与基层政府的制度性关联,加剧了农村空心化与个体化,应对之策就是在村民自治的基础上引入其他主体共同参与治理乡村事务,从而使“乡政村治”优化为“乡村共治”。然而,目前乡村自治仍然面临普通村民对村庄事务参与度不高的困境,村民自治易发展为权力集中的少数能人治理,难以形成“共治”结构。
  (二)以法治强保障,乡村法治的要义是建立约束行动的规则体系
  乡村法治是指以法律规则约束主体行动从而稳定乡村社会秩序,本质是在乡村建立统一普适的规则之治,行动规则是乡村法治的关键因素。由于乡村传统文化中“无讼”观念根深蒂固,在同质性强、流动性弱的传统熟人社会,乡村治理秩序仅靠村庄内生权威便可维持,国家则以“送法下乡”的方式在其权力边缘地带强化中央权威;而现阶段受乡村社会结构变迁与基层法治建设的共同作用,农村有了“迎法下乡”的现实需求。农村民众对法治的态度由被动抗拒转变为主动援引。即便如此,农村依然是国家法治建设较薄弱场域,国家法治往往忽视地方乡土特色,难以真正融入乡村社会,呈现“水土不服”的态势。
  (三)以德治扬正气,乡村德治的本源是发挥乡村文化价值的教化作用
  乡村德治是指用道德规范营造正能量的文化氛围,从文化价值层面为乡村治理提供有力支撑,文化价值是乡村德治的关键因素。曾经一段时期国家对依托于血缘关系的乡村传统道德进行集体主义的理想化改造,建构起农村民众对集体主义价值观的认同,但近年来农村合作经济组织异化、集体经济组织萎缩等情况严重,基于合作经济、集体经济所构建的合作文化、集体文化逐渐失去了物质基础,引致强调责任和自我牺牲的集体主义价值观向强调权利和自我发展的个人主义价值观转变。可见,乡村多元文化结构中公共价值衰变与私利价值繁荣之间的失衡,造成了“公德匮乏”的困境。
  三、新时代“三治结合”乡村治理体系的目标取向
  新时代“三治结合”乡村治理体系应以“治理有效”为目标取向。村民自治制度是中国特色社会主义农村基层民主政治制度,在实践中偏向于强调民主的形式建构与价值追求,而弱化了乡村治理的效能目标。根据新时代我国社会主要矛盾的变化和农民群众的美好生活需要,党的十九大报告将“治理有效”作为实现乡村振兴的基础,标志着新时代中国乡村治理从强调“管理民主”转向突出“治理有效”;党的十九届四中全会公报也提出把中国治理的制度优势更好转化为“治理效能”,这表明探究“三治结合”不仅要考量三治“合”的内在逻辑关系,更要考量三治“合”的有效性,关注乡村不同社会治理模式的治理效能问题。“治理有效”是指乡村治理的有效性,即乡村治理效能、绩效得到提升,学界关于如何评价治理有效的内涵多有争论。徐勇主要关注村民自治,认为有效的治理最终是要实现村民的根本利益、确保村民积极参与,其核心是村民自治有效;邓大才从善治视角研究“三治结合”乡村治理体系的目标,他认为实现“和谐的秩序”就是善治,其主要体现为良好的秩序和公民的参与;产权与治权高度关联,仝志辉认为集体产权制度改革与治理体系优化是健全乡村治理体系的一体两面,所以集体经济是实现乡村善治的枢纽。综上可知,“治理有效”目标的评价应该包含村民参与、社会秩序、集体经济、公共服务等。
  结合团队前期研究乡村治理绩效的测量维度,本文认为可以从经济效能、政治效能、服务效能、社会效能4个层面来系统评价“治理有效”的理论内涵,分别考察乡村治理体系在经济增长与分配、基层民主建设、公共服务能力、社会秩序与规范等方面的目标:(1)乡村经济增长与分配是乡村治理体系的经济效能目标,体现为村集体经济增长与分配、村民增收两方面。村集体经济增长与分配既要发展更具效率的集体产权制度安排,又要保证集体资产收益的公平分配;村民增收关注村民绝对收入水平的提高,近几年尤其关注村民相对收入水平与获得感提升问题。(2)乡村基层民主建设是乡村治理体系的政治效能目标,体现为村协商民主制度化、村民公共参与规范化两方面。村协商民主制度化关键是要推动地方协商民主创新机制与国家法律制度相衔接,既保留地方特色,又遵循法规框架程序;村民公共参与规范化需建构合理的村庄权力结构,规范乡村干部的治理行为,提升普通村民的参与素质。(3)乡村公共服务能力是乡村治理体系的服务效能目标,体现为村集体供给能力、村民互助协作能力两方面。村集体供给能力强调供给公共物品、发展公益事业,发挥其对村庄发展的支撑作用;村民互助协作能力主要考察村民资金互助活动的规范状况,同时考察村民在农忙、建房、红白喜事等领域的互助协作行为。(4)乡村社会秩序与规范是乡村治理体系的社会效能目标,体现为基层政府行政嵌入秩序和村庄内生秩序两方面。嵌入秩序强调政府建构的规范与秩序需扎根地方乡土特色,确保嵌入村民心理结构,形成村民习惯性执行的行为规范;村庄内生秩序考察村民对现存地方性知识的掌握程度,它是维系地方治理的重要社会基础,实现对乡村社会的稳定性和保护性功能。
  四、新时代“三治结合”乡村治理体系的基本原则
  正确处理三治之间的关系,本文基于合作治理理论,认为应遵循治理主体多元性、治理方式复合性与治理价值人民性的基本原则,形成多元治理主体有效参与、三种治理方式互补互限、有效增进民众利益的总体结构。
  (一)治理主体多元性:多元治理主体有效参与
  治理主体多元性原则要求乡村治理体系摒弃政府或社会控制型的二元理念,激活三治多元行使主体的积极性。乡村自治主要发挥村民的主体性作用,为了有效调动社会资源,部分地区积极创新村民自治的实现形式,对以行政村为主的村民自治单元进行“上移”“下沉”重组,形成农村社区和村民小组自治单元,使治理规模及层级与地方治理能力相匹配。乡村法治主要依赖乡村人民法庭与乡土法杰为实施主体。前者灵活运用多种审判方式便利村民参与诉讼,有效化解基层矛盾纠纷;后者既知悉乡土规范,又了解国家法律。两者构成协调国家法理权威与乡村礼俗权威的核心力量。践行乡村德治主要靠乡贤及其联合的乡贤参事会、乡贤理事会等组织,动员品德高尚、能力突出、影响广泛的精英参与治理,以协商与对话方式,整合村集体与村民诉求,发挥调控社会治理失灵的作用。
  (二)治理方式复合性:三种治理方式互补互限
  治理方式复合性原则强调三治相互补充又相互限制,兼用多种治理方式以追求高效治理。本文在“一体两翼”论的基础上进一步认为自治、法治、德治是三种不同属性的治理方式,以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气。三治既相互补充又相互限制,是“互补互限”的关系。从相互补充方面来看,乡村法治可以强制性惩处治理主体的失范行为,但基层普遍存在很难进入法治轨道的矛盾纠纷,无法按照法治程序解决所有社会问题。乡村德治是以文化价值为工具的柔性治理,虽然能广泛调整各种社会关系,却没有限制主体行为的强制性,这就需要法律规则与道德规则相互弥补“爱莫能及”的空白。从相互限制方面来看,自治是乡村治理体系建设的核心内容,乡村治理现代化的核心就是促进民众实现自我管理与民主管理,所以对民众进行赋权增能是发展自治的应有之义,但这并非意味着民众权利的无限扩大,应结合现代法律规则与乡土文化价值促进自治,均衡发挥法治与德治对自治的双向约束作用,才能共同促进乡村实现高效治理。
  (三)治理价值人民性:有效增进民众利益
  治理价值人民性原则强调“以人民为中心”的价值立场,坚持与民共建美好生活、与民共治乡村事务、与民共享治理成果,增进民众利益、提升民众获得感是最高价值。乡村自治要求坚持人民的主体地位,尊重人民的首创精神,践行新时期的群众路线。将群众路线贯穿于乡村治理政策制定、执行、评估的全过程,村庄事务决策要有深厚的民意基础,并以群众满意度为治理考核的根本标准,提升村民自治能力。乡村法治要求以法律规则约束主体行为,消除侵害人民利益和美好生活的社会问题。例如一些“村霸”“混混”掌握大量资源,出现村干部小微权力腐败、村民恶性闹贫等现象,这些都损害了群众利益,扰乱社会稳定。为此,国家以法治原则为指引,开展扫黑除恶,提升违法行为被惩处的力度,加强乡村法治的权威地位。乡村德治要求以道德规范营造良好的社会风气。针对近年农村敬老爱老、守望相助、勤俭节约等道德礼俗滑坡现象,通过熟人社会的舆论力量、精英能人的示范力量、政府表彰的激励力量,维护社会公平正义,培育村民的公共观念与集体意识。
  五、构建新时代“三治结合”乡村治理体系的具体路径
  “三治结合”的微观困境是如何有效整合三种治理方式所包含的组成部分。这是已有研究忽视的重要问题。优化三治各自内部结构,是健全乡村治理体系的运行基础。为正确处理三治各自内部组成部分的关系,本文基于合作治理理论,构建社会、政治、文化三大路径,具体包括社会契约合作与社会资本培育、制度预设与行动建构、价值整合与价值认同等路径,形成多元主体合作共治的自治结构、多元法律良性互动的法治结构、多元文化融合共生的德治结构这三个子结构。
  (一)社会契约合作与社会资本培育:多元主体合作共治的社会路径
  社会路径旨在形成多元主体合作共治的自治结构,即党建引领、政府主导,以村民为主体、社会组织协同。其包含自上而下的社会契约合作与自下而上的社会资本培育两个层面。社会契约合作考察基层党组织与基层政府等科层组织,基于社会契约进行外在性设置,强制治理主体参与共治。政府契约治理日益成为重要的权力运作和管制工具,典型表现为政府内部之间、政府与私人供应商之间以契约形式提供公共服务,完善主体权责明确、分工协作的激励约束机制,以公私合作方式保障公共需求和服务质量。社会资本培育考察村民与社会组织等社会力量,基于社会资本中的信任、互惠关系,治理主体自发参与共治。以互动-信任-互惠的社会资本路径进行关系治理,满足民众归属感和利益需求,生成持续的互动系统、积极的信任态度与普遍的互惠规范,为维系民众对乡村的情感提供内生动力。要关注社会契约与社会资本的互嵌关系:社会契约合作应重视乡土关系规则的作用,增强共治的灵活性与适应性;社会资本培育应强化契约精神与合作利益观,维持共治的稳定性。激励多元主体共同参与,实现政府与社会之间的权力共享。
为合理搭建党建引领下的乡村共治平台,四川战旗村在坚持党建引领的前提下,与社会组织一起开展协同治理。一方面,战旗村与社会组织“成都同行社会服务中心”签约,该组织对本地村民定期进行专业性培训,开展“促国学经典”兴趣工坊和“健康工程”养生课堂等高品质服务活动。另一方面,战旗村培育孵化土地股份合作社等多个本土社会组织,给予自组织充分的发挥空间,为增进民众切身利益提供更优质的公益性服务,这大大激发了民众的参与热情。同时,挖掘村民骨干,发挥村民参与乡村治理的主体作用,动员多元主体参与乡村自治。
  (二)制度预设与行动建构:多元法律良性互动的政治路径
  政治路径旨在形成多元法律良性互动的法治结构,即国家法律主导,村规民约、民族法律法规、行规商例辅助。其包含自上而下的制度预设与自下而上的行动建构两个层面:制度预设考察以国家法来代表国家意志与权力,基于对过去经验的总结和对未来发展的预测,提升价值理性与公平性,完善民主、科学程序,进行完备详尽的制度预设,建立统一稳定的正式制度,坚持国家法的主导地位以保证乡村法治的执行效率。行动建构考察以村规民约、少数民族习惯法、行业规定与商事惯例等民间法来代表乡土法治资源,在村庄实践的具体行动中建构非正式制度,高度契合传统社会秩序,迎合村民“厌讼”心理,其主要通过调解手段止息纷争,利用拓展作用范围广、运作成本低等优势,发挥对国家法的辅助功能以提高其适应性。促进制度预设的国家法与行动建构的民间法之间形成良性互动关系,国家法在对民间法进行现代法治精神规制的同时,民间法中一些有益元素也在向国家法逐步渗透。国家法与民间法有效结合、共同调适,重构符合乡土社会需求的行动规则。
  为全面推进法治乡村建设,提高乡村治理法治化水平,广东省惠州市设置了“一村一法律顾问”制度,为各行政村配置一位法律顾问免费提供法律援助。一方面,在地方立法和行政规范性文件制定中,法律顾问及时收集反馈民众意见,从而提高法律预设的民主性与科学性。另一方面,以民众的法律需求为导向,围绕民众关心的现实问题,提供法律援助与服务,定期宣传法律知识,以有效维护农村的和谐稳定,促进公共法律服务均等化。又如,北京顺义区以“村规民约”推进乡村法治,顺义区下辖各镇人文地理、经济条件、建设水平都不尽相同,村规民约也因村制宜、各有侧重。经济比较发达、外来人口多的村庄,规约侧重对出租房屋、流动人口的管理;而经济相对薄弱的村庄,规约的重点是村务管理、环境整治、家风民俗等内容,辅以经济奖励和精神鼓励。可见,符合村情民意实际而建构的村规民约,推动新时代的京郊乡村找到了传统熟人社会的“善治之道”。
  (三)价值整合与价值认同:多元文化融合共生的文化路径
  文化路径旨在形成多元文化融合共生的德治结构,即核心价值观引领,农耕文化、家教文化、乡贤文化共荣。其包含自上而下的价值整合与自下而上的价值认同两个层面:价值整合考察社会主义核心价值观涵养民众公共价值,整合乡村多元文化,为德治营造良好的整体大环境。社会主义核心价值观提供根本一致的价值认同对象、评价标准与追求目标,与其他价值观在互动、磨合中实现最大包容与有机整合,坚持其价值引领地位以保证乡村文化公共性。价值认同考察农耕文化、家教文化、乡贤文化等乡土文化,从“乡风-家风-民风”格局全面建设公共道德,增强乡村文化认同与自信,为德治培育良好的特定小环境。进一步发扬农耕文化的“天人合一”生态观、家教文化的“礼义廉耻”伦理观、乡贤文化的“为国为民”公益观,在引导民众向上向善中彰显魅力、增强认同感,抵制私利观念的流变与侵蚀。推进价值整合与价值认同的互塑关系:社会主义核心价值观从国家—社会—公民3个层面表达了公共生活的现实需求,对乡土文化进行公共价值熏陶;乡土文化从村庄—家庭—个人3个层面表达了私人生活的理性选择,推动核心价值观落地。价值整合与价值认同有效融合了现代文化与乡土文化,重建新型的乡村文化价值体系。
为转变农村地区天价彩礼、人情攀比、婚丧事大操大办等不良风气,河北省肥乡区、山东省沂水县深入贯彻社会主义核心价值观,将移风易俗作为营造文明乡风、实现乡村德治的重要突破口。大力倡导婚事新办、丧事简办:(1)搭建免费婚介平台,吸纳农村爱心女性从事免费婚介志愿服务,发扬互帮互助的传统文化,降低了婚恋消费成本;(2)实施“殡葬全免费”的殡葬改革,由当地财政部门承担建设公益性墓地,这项普惠的民生工程大大节省了丧葬费用;(3)提倡“孝悌”良好家风,引导群众在老人生前尽孝、逝后礼办丧事,形成“厚养礼葬”的新风气。在社会主义核心价值观引领下,融合乡土文化共同推动形成良好的社会道德风尚。
  六、讨论与展望
  “三治结合”乡村治理体系是推进国家治理体系现代化的根基,本文基于合作治理理论,探索健全“三治结合”乡村治理体系的基本原则、具体路径,优化乡村治理体系的总体结构与子结构,从而实现乡村治理有效,提升乡村治理效能。可见,“三治结合”乡村治理体系的下一步核心议题,是在治理有效目标的统合下,促进自治有效、法治有效、德治有效三者有效融合,共同提升乡村治理效能,这就需要厘清健全乡村治理体系实践路径与治理有效目标的关联机制。具体来说,可从两方面来考察两者的关联:一方面选择不同类型农村进行典型案例深描,对不同类型农村的治理有效目标与健全乡村治理体系的实践路径进行分析、汇总、整理;另一方面通过问卷调查收集数据进行计量分析,考察社会、政治、文化不同路径下健全乡村治理体系与治理有效目标实现的差异。总之,需要形成健全乡村治理体系实践路径与治理有效目标之间关系的完整认识,强化实践路径对治理有效目标的影响,为提升乡村治理效能提供实证依据。

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