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周立（中国人民大学农业与农村发展学院教授） 城乡融合发展的时代背景
伴随改革开放以来经济社会发展的长足进步，中国已经进入高质量发展的新阶段。在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接成为新任务。在这一特定的历史时期，着力解决城乡发展不协调、农村发展不充分问题，就要破除城乡二元体制，提高城乡发展一体化程度。在城乡融合发展中释放经济增长潜力，推动农村经济、政治、社会、文化和生态文明建设走向均衡发展。中国独特的二元分割结构，是从计划经济转换而来的。随着经济发展进入新阶段，必然要打破城乡二元结构，建立健全城乡融合发展机制，促进经济社会的可持续发展。新时期讨论城乡融合发展，需要兼顾两个基本背景：一是全面建成小康社会这一百年目标的如期实现，二是国家整体经济实力明显增强，有能力有条件将公共财政更多地惠及大众。
城乡融合发展追求城乡共生共荣，要求实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化。推动城乡融合发展，一方面需要通过政府和市场这两种资源配置方式，使得城乡生产要素和城乡商品服务在城乡空间上均衡配置，在时间上具有可持续性；另一方面，需要乡村的“硬件”建设与“软件”建设并举，这需要政府、市场与社会大三角关系协调、齐抓并重，推动城乡基础设施和基础公共服务的均等化，开展健康、科学的科教娱乐活动，推动乡风文明的形成，促进农民自立、文明意识的养成，变传统的被动管理为新型的主动自我治理，为全面推进乡村振兴打下良好的现实基础与制度基础。
笔者此前曾论证，城乡一体化不是消灭农村，不是把农民连根拔起，而是要正视中国未来百年内都要面临城乡二元结构长期存在的基本事实，讨论如何由抽取型、隔离性的二元结构，变为良性的互助型、开放性的二元结构，将二元对立变为和谐共存。小规模农业和大量人口生活在农村，是中国近百年内都不会改变的基本事实。统筹城乡发展，是长时期的战略性任务，在城乡一体化进程中，城镇化和逆城镇化潮流已同时出现，需要以就地村镇化来推动多元城市生态的形成。全面协调推动城乡建设，才能真正统筹好城乡关系，破解城乡二元结构难题。在此基础上，本文将在城乡中国的基本背景下，论证推动城乡融合发展能够促进乡风文明和治理有效。
中国已经进入“城乡中国”时代
20世纪40年代，费孝通先生提出了“乡土中国”命题，他指出“从基层上看去，中国社会是乡土性的……乡村里的人口似乎是附着在土上的，一代一代的下去，不太有变动……乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。常态的生活是终老是乡……这是一个‘熟悉’的社会，没有陌生人的社会”。他从熟人社会、差序格局、礼制秩序、无讼政治等角度对这一社会形态进行解释。费孝通的“乡土中国”命题，内涵至少有三个方面：一是乡村人口占绝大多数；二是农民生产的土地粘着；三是社会生活的终老是乡。当时，中国的城市化率不足10%，到了八十年代《乡土中国》一书重版之时，中国的城镇化率也不过20%，当时的制度之下，城乡之间的各个大门都关得严严实实，城乡分割体制难以打破。
但是，在21世纪的前二十年，费孝通先生提出的“乡土中国”三个内涵已经大幅转变：一是乡村人口不再占绝大多数，而是城乡各半；二是农民生产不再以土地产出为主，而是收入多元化；三是社会生活已经高度流动，不再终老是乡。中国社会已经从城乡隔离条件下的“乡土中国”，转变为城乡互动基础上的“城乡中国”。
“城乡中国”时代已经到来，这使得生产要素从由乡到城的单向流动，转变为由城到乡的反向流动，再转变为城乡要素双向互动。近些年，国家政策鼓励引导人才、资金等回流乡村。自2007年，中央一号文件提出鼓励农民工返乡创业起，2009、2010年中央一号文件再提鼓励回流，2015、2016年国务院办公厅分别印发了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》。2020年初，国家发展改革委等19个部门联合印发《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》。2021年中央一号文件，进一步提出“鼓励地方建设返乡入乡创业园和孵化实训基地”。
中央如此密集联合出台推动返乡入乡创业政策，为促进城乡要素双向流动提供了足够的政策支持。在资金上，2013年中央一号文件首次提出“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”，并且在此后连续八年的中央一号文件中再提，鼓励投资的范围也不断扩大。当大量农村人口“离土又离乡”时，工商资本也以其特有的敏锐性，看到了农村以土地为主的资源型资产的巨大价值，以及资源要素再定价的巨大升值空间，同时也看到了农村正金字塔型的产业结构对日益增长的城市人口以及人们美好生活需要的重要价值，率先进行了由城市到乡村的要素流动。伴随着工商资本下乡，人才、技术、先进的管理理念等也不断注入乡村，市民下乡也成为一种新潮流。城乡中国时代的城乡良性互动，为推动城乡融合发展，促进乡风文明和治理有效，提供了新的时代背景。
以城乡融合发展促进乡风文明
乡风文明的具体表现。乡风文明本质上是农村精神文明建设，其内容包括文化、风俗、法治、社会治安等诸多方面。乡风文明建设具体表现为农民在思想观念、道德规范、知识水平、素质修养、行为方式以及人与人、人与社会、人与自然的关系等方面继承和发扬民族文化的优良传统，并不断有所创新，形成的积极、健康、向上的文化内涵、社会风气和精神面貌。
乡风文明的总体要求。乡风文明就是通过发展教育、文化、卫生和体育等各项社会事业，提高农民的思想、文化、道德水平，形成崇尚文明、崇尚科学、健康向上的社会风气，推动和引导广大农民树立适应建设社会主义新农村的思想观念和文明意识，养成科学文明的生活方式，提高整体素质，培养造就有文化、会经营的新型农民，在推动文化产业发展的同时，能够有效增加农民的就业机会，促进经济效益和社会效益的提高。
以城乡融合发展促乡风文明的实现路径。近年来，中国不断加大对农村各项事业的扶持力度，在全面攻坚脱贫、推动农业产业发展、完善农村基础设施等方面取得良好成效，但乡风文明建设也需同步推进。加大城乡融合发展力度，形成与当下乡村建设相适应的文明乡风，需要从以下三个方面着力：
首先，通过城乡融合发展，为乡村提供发展契机，夯实建设文明乡村的物质基础。从国际经验来看，日本围绕“六次产业”发展战略，延长产业链、提升价值链、完善利益链，能够增加农民收入，以此缩小城乡收入差距、推动城乡融合发展；在印度的克拉拉邦，当地通过加大财政投入，支持农村基础设施建设，推动知识分子与农民群体建立紧密联系，发挥知识分子在传播知识、提升农村生产技术、生活水平等方面的作用。这表明，城乡融合发展一方面可以有效挖掘农村资源的多重价值，提升乡村资源的附加值，另一方面可以推动城市优势资源反哺农村，在完善乡村基础设施的同时，为村庄发展提供智力支撑。
其次，统筹城乡文化事业的发展以培育文明乡风。通过统筹城乡教育事业的发展推动城乡教育均等化，提高农民知识文化水平，积极培育乡村建设所需人才；通过统筹城乡公共文化活动，带动农民积极学习传统文化，并将其运用到现实生活中；通过建设社区活动中心、丰富社区文化活动来促进社区内部文化交流，提高社区凝聚力和文化认同感。
最后，强化乡村制度建设，基于地方文化和基层民俗挖掘总结符合乡村实际的治理经验，构建乡风文明建设的长效机制，寻求文明乡风与有序治理的相互促进。
以城乡融合发展促进治理有效
治理有效的具体表现。当前，随着我国农村经济社会改革的进一步深化，农村基层治理的生态发生了深刻改变，如民主管理出现真空，管理体系难以整合，信息化程度提高、干群能力不足凸显，社区化服务推进、行政化管理加重、体制机制错位失调，法治化建设滞后等，这为农村的有效治理带来了新的挑战和问题。在此背景下，乡村治理有效要求治理的民主性、科学性，在扩大有序民主、健全农村民主管理联动制度的同时，推进民主管理的科学发展和基层治理能力的提升，完善多元参与的农村基层治理体制。
治理有效的总体要求。乡村治理有效的总体要求表现在：推进城乡一体化、构建融合统一的基层群众自治体系，加大财政支持、加快多元投入的农村社区建设机制，激发社会活力、建构同心多圆的农村民主管理生态。此外，实现乡村治理有效还应该加强顶层设计，形成科学有效的基层社会治理战略，有效带动产业振兴、提高农民就业、促进农民增收、推动治理有效的良性循环。
以城乡融合发展促治理有效的实现路径。以治理有效促城乡融合发展，需要从以下三个方面着力：第一，立足于乡村治理的社会底盘完善乡村治理制度。乡村治理底盘包括农民的互助合作能力、村庄的道德意识、伦理的维护机制等诸多方面。乡村治理需要基于乡村已有规范，挖掘与之相适应的乡村治理经验，这不仅有着低成本、高实效的优势，而且是实现乡村社会的善治、维护农村社会稳定发展的关键。第二，致力于乡村自主治理能力的提升。自上而下的外推型社会治理动力机制，容易导致农民主体性缺失，自下而上的村民自治，也面临着内生力不足的问题，因此应该通过多样化的社区活动，增加社区成员参与度，加强农民参政和经济自决的能力，提升社区自主治理水平。第三，开展地域中心管理，实现城乡基层治理在组织体系、方式、资源等方面趋同化和一体化。一方面，政府可以加强农民合作组织的建立、技术人员对乡村的支持等，提升当地生产生活水平的技术；另一方面，政府可以发挥村委会、新乡贤等乡村建设的核心领导者的作用，积极决定、组织、实施各村的建设行动，培育自立、自助和文明的新型村庄。
“村子强不强，要看领头羊。”乡村振兴战略实施中，党领导农村工作的体制机制在不断完善，“党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。”在党政同责的政治要求下，乡村基层干部处在乡村振兴第一线，是最基础、最坚实的力量。提纲挈领，抓牢村庄领头羊的工作，就能在城乡融合发展过程中，促进村庄再组织化，促进乡村治理体系逐步完善。
新发展阶段下，推动城乡融合发展，乡村再组织化既有必要，也有可能。需要在城乡融合发展过程中，通过将低组织化的农村，进行再组织化，才能更好推进乡风文明和治理有效，实现乡村全面振兴和农村现代化。
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发表于 2021-5-12 09:38:24
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