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孔祥智 徐拓远（教授、博士生导师，中国人民大学农业与农村发展学院；博士后，中国农业银行博士后科研工作站、对外经济贸易大学金融学院博士后流动站） 政府主导经营时期
（一）计划经济时期（1949 年—1977 年）
新中国成立初期，我国农业技术水平整体落后，种子基础尤为薄弱，农业生产呈现出“家家种田，户户留种，粮种不分，以粮代种”的特点。从建国初期至改革开放，我国围绕种业问题开展了一系列的探索。
一是建立“四自一辅”育种体系。1949年，农业部门召开第一次“全国农业工作会议”，首次提出要依托优良品种推广实现农业增产。1950年3月，农业部印发的《五年良种普及计划（草案）》对良种普及推广工作作出部署，规定良种普及在遵循就地评选、就地推广原则的基础上，要实行群众选种与农场选种相结合、连续选种与繁殖推广相结合的办法（佟屏亚，2009）。同年8月，农业部召开“全国种子会议”，就如何开展群众性的选种活动展开讨论。这一阶段省、地、县（社）间可大范围调种，全国不同地区育种技术差异化明显。这造成了一些育种技术落后的地区开始急于求成、盲目引种，但由于气候等差异以及对种植技术掌握程度不足，种子减产问题严重，给国家带来了较大的损失。比较典型的案例是“青森5号事件”，即湖南省从东北地区调研的青森5号粳米种子即使选择最优的土质与生产队进行种植，但产量仍不及当地早籼稻亩产的一半（佟屏亚，2010）。为纠正上述问题，1958年，农业部、粮食部联合召开了第一次全国种子工作会议，明确提出了各地种子工作重点应转向自身品种更换更新和种子工作方针，即确定了主要依靠人民公社的生产队“自选、自繁、自留、自用，辅之以必要调剂”的“四自一辅”种子工作方针，同时将种子经营业务由粮食部门移交给农业部门，使整个种子工作形成一个完整的系统。
二是建设以“示范农场、种子田”为核心的繁育基地。我国繁育基地建设起步较早，最早可追溯至农业部于1954年12月召开的“全国种子工作会议”，会议中首次提出要加强地、县示范农场和农业合作社种子田建设（佟屏亚，2009）。其中，省农场主要承担省内品种改良之责，在决选种子生产后再按统一计划分配给下属专、县农场实行规模繁育。同年，农业部出台的《良种繁殖推广暂行办法》，同样强调要形成以省、专、县农场为核心组织的良种繁殖区。“种子田”俗称农家留种地，其职能是农场初步繁育后到应用到农家大田之前对种子的进一步规模化繁育。1958年5月，农业部、粮食部联合召开的“全国种子工作会议”，不仅决定把省、地、县农场的管理由生产部门转交至种子部门，并更名为良种繁育基地；还明确指出县良种场是骨干，公社良种队是桥梁，生产队种子田是基础。
三是建立行政、技术、经营“三位一体”的行政管理体制。自1950年农业部出台《五年良种普及计划》以来，从中央到地方的各级农业部门相继成立种子机构。自上而下的种子机构主要遵循行政、技术“两位一体”的原则组织开展种子指导与推广工作（张兆雄、朱京生，1985）。为进一步加强对种子工作的全面领导，1956年，农业部设立种子管理局。1958年，经国务院批准，各地相继设立种子公司或种子管理站（通常县级只设种子站），负责种子的经营与调剂管理相关工作。1958年农业部、粮食部联合召开的“全国种子工作会议”明确指出，要把种子经营业务由粮食部门移交给农业部门。这标志着我国种子管理工作围绕农业部门形成了一个完整的系统。虽然这一时期，名义上我国种子管理工作致力于采取政、企分开的形式，即要求各级农业行政部门设种子管理局、处、站，负责种子行政、技术管理工作；省、地也可设种子公司，负责种子经营贸易业务，但种子机构与种子公司是两套牌子、一套人马。此外，我国县级种子机构实行“预约繁殖、预约收购、预约供应”制度，以及种子经营遵循“不赔钱、少赔钱”原则，政企分开的管理体制名存实亡。1962年，中共中央、国务院发布《关于加强种子工作的决定》（以下简称《决定》）指出“种子工作，是农业生产带根本性的基本建设，不容忽视，不能放松”，明确了“培育农作物优良品种的科学研究机构（包括农业院校的研究单位），繁殖良种的示范繁殖农场，推广良种的种子站（种子公司）”。此外，《决定》重点指出“种子站是良种的经营单位……是全县种子工作的管理机构”以及“在技术上帮助和指导生产队保留、保管种子”等，印证了我国种子工作实际上遵循的是集行政、技术与经营于一体的“三位一体”管理体制。
这一时期，我国种业发展受时代背景影响，种子管理体系计划经济特征明显，种子经营总体上遵循以粮换种的方式，种子商品化程度不高。加之十年文革动乱影响，大部分地区相继撤销、合并种子机构，良种推广体系遭到严重破坏，大田用种“多、乱、杂”等问题相继凸显。
（二）市场化探索初期（1978 年—20 世纪90 年代初期）
进入市场化探索时期，我国种子产业和管理体系虽在文革期间遭到一定破坏，但在总体上也形成了一定的积累。例如1975年以来，我国在水稻、小麦等粮食作物良种和棉、油、糖、麻、烟等经济作物良种的选育、推广普及方面取得了重大突破，良种繁育推广体系得到了长足的发展，种子示范农场、种子田基本建成，“三位一体”的行政管理体制得以确立。这一阶段，我国在正视计划经济时期存在的已有问题基础上，围绕种业产业化与市场化发展问题开展了一系列探索实践。
这一阶段我国种业工作实现了从“四自一辅”阶段向“四化一供”阶段的转变。受制于“文化大革命”的影响，我国种子工作存在大田品种“多乱杂”、种子加工机械化发展滞后、不少地方缺少早熟、高产、优质、抗逆性强的品种以及种子工作缺少一套科学管理制度的问题。十年动乱结束后，全国农业工作加紧恢复建设。为快速推动种业工作步入正规，我国充分总结了“四自一辅”时期的历史经验，认识到“四自一辅”时期分散留种的生产方式对生产队的技术与基础设施条件要求较高，进而导致多数生产队、种子田流于形式，直接造成我国大田用种“多、杂、乱”问题严重（纪玉忠等，2006）。与之相反，同时期不少地区探索出了由县统一育种、县育种完成后供给全县（社）大田统一种植的形式，这对当时杂交玉米、高粱、水稻等种子推广起到了积极作用。为此，我国在结合国际经验的基础上，在1978年5月《国务院转批农林部关于加强种子工作的报告》中提出各地要逐步落实“品种布局区域化、种子生产专业化、种子加工机械化和种子质量标准化，实行以县为单位的统一供种”的“四化一供”育种模式。据统计，1978年至1984年期间，我国先后建立“四化一供”试点400多个（舒代新，1982）。“四化一供”育种模式实施以来，我国种业工作取得较大成就，全国种子基地建设在这一时期得以快速发展，国家也开始注重种子检测工作，先后出台了一系列政策文件。例如，1983年国家标准总局发布《农业物种检验规程》《农作物种子国家标准》。不仅如此，我国还积极开发与引进种子精选机等种子机械，多方面保证了种子供应的数量与质量。“四化一供”育种体系也推动了该时期我国商品化育种体系的萌芽。自“四化一供”实行以县为单位统一供种以来，催生了省、地、县种子管理站纷纷建立了种子公司统一供种，这与计划经济时期县级只设种子站的现象大为不同，但根据《国务院转批农林部关于加强种子工作的报告》中关于行政、技术、经营“三位一体”管理体制规定，种子管理站与种子公司仍实行一套人马两套牌子。不仅如此，我国种子经营原则也开始出显现出些许市场化导向，除主要农作物种子外，非主要农作物种子取消计划管制，种子经营除遵循“不赔钱、略有盈余”、良种销售除“以粮换种”外，还可以采取“种、粮脱钩，以货币计价”的方式。但是，由于市场机制的不健全，我国育种体系的市场化初探也暴露出了不少问题，主要表现为以下两方面：一是县统一供种使得种子经营权过于集中，加之种子经营政企不分导致种子公司寻租问题严重。有数据表明，1978年全国种子公司人员不足3万人，到1985年快速增长至4.7万人（胡瑞法等，2010）。二是由于市场监管不严，种子黑市问题严重，无证经营多，伪劣种子案件多。围绕这些问题，各地先后开展了一系列整顿工作。在我国国企改革的大背景下，种子机构也在积极推动政企分开。1987年10月，农牧渔业部决定分设种子管理站和种子公司，并于1988年1月起，实现种子管理站和种子公司在机构、职能及人、财、物完全分开。直至1995年8月，经农业部决定，全国种子总站与农业技术推广总站等合并组建成立全国农业技术推广服务中心；同年10月，中国种子公司更名为中国种业集团公司，隶属于国家经济贸易委员会。不仅如此，1991年农牧渔业部出台了《中华人民共和国种子管理条例农作物种子实施细则》，再次重申了国家种子公司是种子经营的主渠道。以种子公司为主的种子经营形式，虽然在一定程度上有效打击了无证经营企业，但也进一步巩固县级种子公司的垄断地位。
改革开放以后直至上世纪90年代初，是我国结束市场化改革之后探索市场化改革迈出的第一步，该时期我国深度践行以“减税让利”为核心的财政分权改革以释放地方经济活力。这一时期，我国地方经济发展迅速，乡镇企业异军突起，但由于市场体制建立不完善，监管机制不到位，该时期也滋生出不少市场乱象与政府寻租问题，如何建立一个规范的市场是这一时期持续讨论的问题。种业改革是这个时代的缩影，因此育种商品化萌芽后也出现了一系列上述的改革悖论。
市场主导经营时期
（一）种子产业化变革阶段（1995 年—2000 年）
1995年9月，国务院召开全国种子工作会议，指出“把良种的增长作用，提高到时代的高度、全局的高度、战略的高度来看待”，要求“到本世纪末，良种贡献率再提高11个百分点，靠良种增产180亿公斤粮食”，首次提出我国要大力实施“种子工程”（双百、关迅，1997）。同年召开的党的十四届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》也明确指出，“突出抓好‘种子工程’，加快良种培育、引进和推广”。
1996年，《中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》中进一步指出要“实施种子产业化工程”，即“各级政府要把实施种子工程作为依靠科技进步发展农业的一件大事，安排专项资金，组织专门力量，确保种子工程顺利实施。今年要新建和完善一批种子质量检测中心、原良种基地、种子包装材料厂、种衣剂厂等”。“种子工程”的实施标志着我国种业工作从“四化一供”阶段向种业产业化阶段的转变。
1996年，农业部制定了《种子工程总体规划》，要求我国种子工作迅速实现由传统的粗放生产向集约化大生产转变、由行政区域的自给性生产经营向社会化、国际化市场竞争转变，由分散的小规模生产经营向专业化的大中型企业或企业集团转变，由科研、生产经营相互脱节向育、繁、推、销一体化转变的“四个”根本性转变，实施“种子工程”，重点工作是以种子加工、包装为突破口，抓中间带两头，以建设种子生产基地为基础，以组建集团为途径，以良种选育、引进、筛选、提纯、扩繁为重点，建设和完善育种、引种、生产、加工包装、推广、营销、宏观管理系统。有学者对我国“种子工程”的特征进行了概括，指出种子工程的对象是农作物种子，目的是为农业生产提供具有优秀生物学特性和优良种植特性的商品化种子，主要是利用现代生物学手段、工程学手段和农业经济学原理以及其他现代科技成果，按照种子科研、生产、加工、销售、管理的全过程所形成的规模化、规范化、程序化、系统化的产业整体（朱明，1997）。为加强对“种子工程”贷款和贴息资金的管理，保障“种子工程”的顺利实施，1997年10月，中国农业发展银行、农业部、财政部三部门联合出台了《关于做好种子工程贷款及贴息资金管理工作的通知》，明确指出“安排了专项贴息贷款，用于种子生产、加工、包装、储运、检测、营销、信息网络等种子工程基础设施建设……种子工程贷款由中央和地方财政分别按年息3％给予贴息，贴息期限2年”。
这一时期，我国探索实现种子专业化、集约化生产，初步形成集品种试验、审定、生产、加工检测与经营多环节于一整体的“育繁推”体系（卢书敬，2019）。种子产业化变革时期为我国种业的市场化发展道路奠定了坚实的基础。
（二）市场化快速发展阶段（2000 年—2010 年）
进入新世纪以来，我国种业正式开启了市场化改革之路。2000年，《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）正式出台。《种子法》从法律层面系统性规范了种质资源保护、品种选育与审定、种子生产、种子经营、种子使用、种子质量、种子进出口和对外合作、种子行政管理等方面的内容，并废止了种子由种子公司垄断经营的规定，“鼓励和支持科研单位、高等院校等依法经营、推广农作物新品种和林木良种”，极大地拓宽了市场准入门槛。我国出现了大量由科研院所或民营承办的种子企业。据统计，该时期我国以小麦、水稻和玉米为主营业务的企业由2000年的3000多家增长至2010年的7000多家；由科研单位、高等院校等承办的企业也高达400余家，其中最典型的代表隆平高科于2000年在深交易所上市。除推动种业企业发展外，我国进一步推动事企分开。2006年，国务院办公厅印发了《关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》，明确要求推进种子企业管理体制改革以实现政企分开，通过加强种子管理法制建设、健全种子管理机构和健全种子标准体系以实现种子管理体系的完善，通过严格企业市场准入、严格商品种子管理以实现种子市场监管的强化。
值得注意的是，这一时期公益性科研单位育成的品种允许有偿转让。因此，这一时期我国大部分种子企业由于资金不足，普遍基于“拿来主义”进行种子繁育，缺乏对研发能力的培养与孕育，这直接造就了我国种子企业“多、小、乱”，是我国种子产业链“中间大两头小”特征的开端。与此同时，孟山都、先正达等国外种业集团率先进入我国蔬菜、花卉市场，不断向玉米、大豆等大宗产品市场布局，并在我国建立实验室和科研基地进行育种研发。总体而言，国外种业企业无论是在种子品质（如产量、抗逆性），还是在种子加工和经营等方面都要强于我国种业企业。以美国先锋公司为例，该公司2005年自主研发的杂交玉米品种335，推广不足五年便占据了玉米产地吉林省10%的播种面积。这一时期，外资企业的发展给国内企业带来不小冲击。
市场化快速发展阶段是我国种业市场规模增长最为迅速的阶段，这一时期我国彻底打破了以往政府主导的生产经营模式，种业市场趋于统一，企业的自主生产经营权得到了有力保障。
（三）构建现代种业产业体系阶段（2011 年至今）
为进一步提升我国农业科技创新水平，增强农作物种业竞争力，满足建设现代农业的需要，2011年《国务院关于加快现代农作物种业发展的意见》（简称“8号文”）出台，要求种业发展要以坚持自主创新、坚持企业主体地位、坚持产学研相结合、坚持扶优扶强为基本原则，部署了九大重点任务，具体包括强化农作物种业基础性公益性研究、加强农作物种业人才培养、建立商业化育种体系、推动种子企业兼并重组、加强种子生产基地建设、完善种子储备调控制度、严格品种审定和保护、强化市场监督管理和加强农作物种业国际合作交流九个方面。该政策的突破性是认识到科研院所与高校要重点开展种业基础性与公益性研究，种子企业是商业化育种的主体，这些举措加速推动了我国种子企业的商业化育种步伐。此外，这一时期的行政化手段也加速推动了我国种企的兼并重组（陈俊红，2019）。据统计，“8号文”出台后，我国种子企业从2011年以前的8700多家迅速减少到2013年的5949家。
2012年，国务院办公厅出台了《关于印发全国现代农作物种业发展规划（2012—2020年）的通知》，从规划背景、总体要求、重点任务、发展布局、重大工程、保障措施六个方面对2012～2020年现代农作物种业发展进行系统性规划，明确提出要走商业化育种道路，并积极引导科研机构、高等院校与所办种业事企脱钩。2015年，人力资源社会保障部办公厅、农业部办公厅联合出台的《关于鼓励事业单位种业骨干科技人员到种子企业开展技术服务的指导意见》推动了大批育种人才向企业流动。党的十八大以来，分别对《中华人民共和国植物新品种保护条例》《中华人民共和国种子法》进行了修订，标志着种子资源保护、种业法制化发展迈出了重要步伐。
提升种业创新能力是近年来中央一号文件的关键词（见表1）。2016年中央一号文件明确要求“大力推进育繁推一体化，提升种业自主创新能力”。2017年中央一号文件指出“加大实施种业自主创新重大工程和主要农作物良种联合攻关力度”。2019年中央一号文件提出“推动生物种业自主创新”。2020年中央一号文件指出“大力实施种业自主创新工程”。2021年中央一号文件明确指出，要“打好种业翻身仗”，重点是要加强农业种质资源的保护及开发利用，深入开展农作物和畜禽良种联合攻关，实施新一轮畜禽遗传改良计划和现代种业提升工程，支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系和加强制种基地和良种繁育体系建设。一些地方政府结合实际，也出台了打赢种业翻身仗的政策举措，如开展特色种业创新、组建产学研紧密结合的种业创新联盟、支持有条件的种业企业上市等。
从政策导向上看，该时期我国种业改革存在两大重点方向：一是致力于增强种业体制机制活力。针对我国种业科研与生产“两张皮”问题，我国致力于推动种业科研成果权益改革，保护科研人员的成果权益，并支持科研人员去企业交流，激发科研人员与企业创新的积极性。二是大力扶持龙头种子企业发展。利用财政税收、金融资本等扶持手段，鼓励龙头企业兼并重组，整合资源并布局海外市场。在此基础上，强化市场监管，大量违规违法企业被依法打击和取缔。三是积极推进育种研发自主创新。为保障育种研发能力的快速提升，我国花大力气开展基础设施建设，目前已建设海南、甘肃、四川三大国家级育制种基地，认定53个制种大县，且启动首批49个区域性良种繁育基地建设。
结论与政策建议
本文通过政策梳理回顾了建国以来我国种业的发展历程，可以看出，建国以来我国种业发展经历了计划经济、市场化探索、种子产业化变革、市场化快速发展和构建现代种业产业体系五个阶段，种子生产经营在不同阶段呈现由政府主导和由市场主导的两个主要特征。总体而言，种业发展整体呈现出积极向好的局面。农业农村部统计资料显示，2020年我国农作物良种覆盖率在96%以上，自主选育品种面积占比超过95%，畜禽核心种源自给率超过75%。良种对粮食增产、畜牧业发展的贡献率分别达到45%和40%，为保障粮食安全作出了巨大的贡献。
但是，我国种业也存在不少问题。其中，最主要的“卡脖子”问题体现在：首先，我国种子品种同质化问题严重，种业缺乏自主创新能力。比如，我国的高端蔬菜品种仍以进口为主，甚至不少种子研发还处于“空白”阶段。其次，我国对种质资源的保护不够重视。我国缺乏对农业种质资源的系统性普查与收集，致使种子资源保存乏力、难以建立基因共享机制。再次，我国种业管理人才流失严重。不少地区种业管理处呈现无机构、无编制、无专人的“三无”状态，直接导致人才不愿进、留不住的状况。最后是我国产业集中度低，我国目前所说的“多、小、散”的种业企业主营业务多是繁育种子，这些企业缺乏自主研发能力，总体市场份额低。
未来，我国种业政策改革需要注重以下几点：一是紧建设完善国家种质资源库、长期库、中期库、种质圃等建设，并依托种质信息网络构建信息共享机制，促使种质资源得到充分利用；二是以培育一批“育繁推”一体化的种业企业为重点，大力支持种业企业兼并重组，围绕全产业链打造现代商业化育种体系；三是推进育种基地建设，以南繁基地和甘肃、四川等国家种子基地建设为依托，探索大数据、智慧农业等的现代育种新模式；四是不断完善立法体系以保护知识产权，尤其是加大对套牌侵权等违法侵权行为的执法力度；五是在充分厘清种业基础研究和商业化育种两者界限的基础上，加快推进种业管理机制改革，充分有效调动科研院所和种企的积极性；六是加强种业人才体系建设，加强种子公司与科研院所的人才交流，重视基层种业管理机构的人才储备。（来源：《农村金融研究》）
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发表于 2021-9-14 09:00:28
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