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丁士军（中南财经政法大学公共管理学院院长、二级教授） 党的十八大以来，习近平总书记关于扶贫工作重要论述逐步形成了完整的思想体系，在这套思想体系的指引下，我国脱贫攻坚取得历史性成就。脱贫攻坚构建的贫困治理体系，构成了国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
然而，现阶段我国脱贫攻坚的主要难点是深度贫困问题，深度贫困地区、深度贫困县和重点贫困村的基础设施和社会事业发展滞后，生态环境脆弱以及经济发展滞后，因而，攻克深度贫困堡垒是打赢脱贫攻坚战必须完成的任务。那么，我国深度贫困问题到底原因几何？有没有解决深度贫困问题的典型经验与做法？未来进一步解决深度贫困与发展究竟路在何方？
《学术前沿》特邀中南财经政法大学公共管理学院院长、二级教授丁士军从深度贫困的典型农户特征和区域特征入手，总结并探索改革开放以来深度贫困地区脱贫攻坚的成功经验，在此基础上，对于深度贫困地区脱贫与发展提出了相关政策性建议。
核心精要
1、深度贫困地区的贫困特征：
从民族特征来看，在我国56个民族中，绝大多数少数民族都集中在贫困区域之中，一些少数民族处于深度贫困区域之中。
从地理区域特征来看，我国深度贫困地区主要分布在西南地区和西北地区，以及内地的山区和边疆地区。
从生计资本特征来看，处于深度贫困状态的农户，家庭的自然资本往往十分缺乏，或者质量很差，人力资本如遇健康问题即陷入暂时贫困。
从个体特征来看，老人及其家庭往往不能应对生产或生活中的灾害与风险；孩子多也会因抚养能力和教育负担而陷入贫困；贫困地区农户家庭的妇女可能更加贫困。
从健康特征来看，家庭主要劳动力生病是贫困地区农户最大的风险，因为这意味着家庭生产力的丧失，所以很多贫困地区家庭主要劳动力“不能病，不敢病”。
2、深度贫困地区脱贫攻坚的成功经验：
“扶持生产和就业发展一批”。深度贫困地区发展生产和促进就业是开发式扶贫的根本途径。
“移民搬迁安置一批”。易地扶贫搬迁兼顾扶贫、生态和发展等多维目标，是破解生存条件恶劣的深度贫困地区贫困人口生存与发展难题的重要举措。
“低保政策兜底一批”。对符合低保标准的贫困人口实行低保政策的支持，是政府在深度贫困地区执行的基础性社会政策。
“医疗救助扶持一批”。加大政府医疗救助已经成为解决深度贫困地区人口脱贫的重要措施之一。
3、深度贫困地区脱贫与发展的建议：
深度贫困地区脱贫攻坚应该发挥制度优势，坚持党的领导，实行政府主导和市场参与相结合。
精准扶贫在基本理念上不同于过去的区域开发引导的扶贫，在扶贫政策措施的设计上需要由以往的“至上而下”的供给驱动式的政策措施，改为现在的“自下而上”的需求引导式的政策措施。
在利用市场机制推动产业发展来缓解深度贫困方面，需要分散化和差异性的政策措施，以适应小规模农户资源禀赋不够和市场适应力不强的特点。
政府需要采取切实措施降低农户的脆弱性。
在贫困与发展领域的具体制度设计上，政府应该更好地协调社会救助与扶贫开发两类不同的政策。
作为新时期党和政府推动农村发展的重要战略部署，精准扶贫战略实践为我国全面实现小康社会打下了坚实基础。根据国务院扶贫办在2018年3月全国人大会议期间答记者问的数据，2012年底我国有9899万贫困人口，到2017年年底还剩3046万人，5年时间减少了6853万人。现阶段我国脱贫攻坚的主要难点是深度贫困，包括集中连片的深度贫困地区、深度贫困县和重点贫困村。2017年，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调，“攻克深度贫困堡垒，是打赢脱贫攻坚战必须完成的任务”。
深刻认知贫困户的致贫原因对制定有针对性的扶贫政策是至关重要的。从扶贫政策制定和执行两方面看，作为政策制定者的各级政府和作为政策最终执行者的农户往往对贫困原因的认知存在差异，这种认知差异可能带来行动的差异并最终导致政策目标无法实现。例如，干部可能认为农户贫困是因为文化素质低和懒惰，“烂泥巴扶不上墙”；农户则可能认为是缺乏道路交通或政府提供的种植技术并不适宜本地生产。这种认知差异可能会导致最终的政策措施不符合农户的实际需要，因而，不能缓解贫困。加强与贫困农户的交流沟通，理解贫困农户的认知，实行农户需求引导的扶贫政策是十分必要的。
农户的贫困总是与其脆弱性连在一起。贫困农户都是小规模生产的农户，资源禀赋的不足使其难以应对农业生产中的自然风险和市场风险，农户生产和经济活动往往因此呈现出不稳定性。从脆弱性视角来看，农户系统承受外部不利环境的能力是有欠缺的。具有脆弱性的农户往往不能应对农业生产极端气候；小规模生产也会遭遇劳动力短缺状况，不能及时采用生产新技术，在变化的市场面前束手无策，等等。如果针对贫困农户的社会保护政策供给不足，就可能造成具有上述脆弱性特征的农户陷入贫困或深度贫困。从这一点来看，理解小规模农户的脆弱性并通过合适的社会保护政策减少其脆弱性，就成为避免农户陷入贫困的重要手段。
正确认识深度贫困地区的特征、致贫原因以及农户脆弱性，对于缓解深度贫困的政策制定是十分重要的。
深度贫困具有典型的农户特征和区域特征
深度贫困地区、贫困县、贫困村的致贫原因和贫困现象有许多共同点，一是集革命老区、民族地区、边疆地区于一体；二是基础设施和社会事业发展滞后；三是社会发育滞后，社会文明程度较低；四是生态环境脆弱，自然灾害频发；五是经济发展滞后，人穷村也穷。这些深度贫困人口究竟在哪儿呢？他们是谁？
改革开放以来的扶贫发展建立在区域发展基础上，这是因为我国的贫困具有明显的区域特征。1982年国家针对甘肃省河西地区、以定西为代表的中部干旱地区和宁夏回族自治区的西海固干旱地区成立“三西”地区农业建设领导小组，开展农业生产建设，扶持贫困地区发展。
1984年开始对14个地区开展有针对性的扶贫，包括秦岭大巴山地区、武陵山地区、乌蒙山地区、努鲁儿虎山地区、大别山地区、滇东南地区、横断山地区、太行山地区、吕梁山地区、桂西北地区、九万大山地区、甘肃中部地区、西海固地区和西藏地区。
1986年成立国务院贫困地区经济开发领导小组，扶贫工作开始由道义性扶贫向制度性扶贫、由救济性扶贫向开发性扶贫、由无专门机构扶贫向有专门机构扶贫转变。领导小组很快开展了全国性的扶贫瞄准工作，决定以县作为扶贫开发的基本单元，并确定了331个县作为国家专项扶贫资金投放的重点对象。
1994年又将国家重点贫困县由331个扩大至592个，其中绝大多数分布在中西部的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原区、荒漠区、地方病高发区和水库库区等自然条件恶劣的农村。我国区域性贫困的主要特征可以从贫困人口的民族特征和所属地理特征两方面来进一步认识。
从民族特征来看，在我国56个民族中，绝大多数少数民族都集中在贫困区域之中，一些少数民族处于深度贫困区域之中。西南地区的云南、贵州、四川历来是少数民族聚居地，一些少数民族的生产生活方式还比较原始，对外来的技术和生产方式不适应甚至排斥。在现代化过程中，他们的生计受到威胁。云南是我国少数民族最多的省份，其中独龙、德昂、基诺、景颇、傈僳、拉祜、布朗等少数民族属于“直过”民族，由于特殊的历史、地理和社会发展程度等，其贫困程度度更深。
例如，云南基诺族在很长时期内都是刀耕火种的生产方式，生产力水平长期比较低下。再例如，东北地区长期以渔猎为生的赫哲族在现代化中的生存和“渔猎文化”也陷入一定的困境。贫困人口的民族特征是当前和今后扶贫攻坚工作值得特别关注的，民族经济和社会发展政策应该特别指向贫困人口的可持续发展。
从地理区域特征来看，我国深度贫困地区主要分布在西南地区和西北地区，以及内地的山区和边疆地区。这些地区生存条件比较恶劣，自然灾害多发，地理位置偏远，地广人稀，资源贫乏。习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上就指出，“西南缺土，西北缺水，青藏高原缺积温”。
第一，西南地区人均耕地资源不到一亩，而且在许多喀斯特地貌区域，这一亩不到的耕地往往分成多块，不能集中连片耕作，其土质条件也十分贫瘠，缺乏可靠的灌溉条件。第二，西北地区农业生产的主要问题则是缺水，例如，宁夏回族自治区的西海固地区年降雨量在300毫米左右，而蒸发量却在1000毫米以上。该地区还频繁受到以沙尘暴为主的各种自然灾害的影响。在这种条件下，旱作农业成为主要的生产方式。
此外，广大的青藏高原地区，包括西藏及四省藏区，由于地处高原气候区，农业生产条件较差，气温低和积温少，不足以支持当地的农业生产发展。第四，在内地还有一些集中连片山区也是深度贫困高发地区，例如滇桂黔石漠化区，位于三省交界区域，土质条件十分恶劣，而且山洪泥石流灾害高发，农业生产条件严重不足。第五，祖国的边疆地区由于政治军事等因素影响，农业生产发展也受到限制，特别是西部边疆地区本身自然条件就比较恶劣，不利于农业生产发展。贫困人口的区域特征需要政府采取区域化和差异化的发展战略来促进脱贫攻坚事业的发展。
精准扶贫政策的重要措施之一就是因户施策，为此需要分析和认识农户。农户家庭是一个生产和生活决策统一体，这一点使得其区别于非农户。一方面，农户和非农户一样，具有家庭共同消费决策的特征，家庭的柴米油盐酱醋茶的消费和教育文化医疗开支都是基于家庭利益最大化的原则而进行的；另一方面，由于主要从事自然条件下的农业生产，农户家庭的生产决策往往也由成年家庭的成员共同决定。
例如，当年的种植和养殖模式如何选定以及家庭非农活动由谁进行等都是夫妻商量决定的，这一点使得其与非农的城镇家庭完全不同。城镇家庭成员分别在不同单位工作，因而，家庭成员并不会共同进行生产决定。精准扶贫的因户施策首先就要认识农户的经济决策过程，只有理解了农户决策特征，才有助于外部帮扶措施的落地执行。
从生计资本的视角来看，处于深度贫困状态的农户往往具有如下特征。第一，由于生产活动主要或完全依赖于有限的人力资本，当家庭劳动力身体健康有重大问题时，家庭马上就会陷入暂时贫困，如果健康问题得不到解决则可能陷入长期贫困。第二，家庭的自然资本往往十分缺乏，或者质量很差，例如，前述的西南地区、缺土西北地区缺水的现象十分严重，阻碍了农户的扩大生产。
此外，由于生产条件和人力资本缺乏，农户往往难以积累足够的物质资本，家庭财产积累不够，难以扩大生产。如果遭遇灾害和风险冲击则往往连简单再生产都难以维持。第四，由于许多情况下农户只是维持简单的再生产，像物质资本难以积累一样，农户往往也缺乏金融资本，不能通过资本积累来改善生产。第五，缺乏社会联系与交往，很少或几乎没有社会资本可以为其生产活动提供支持。只有在户级层面对上述五种生计资本进行测度并分析其构成特点，才可能根据其生计资本结构特点真正做到因户施策。
从个体的角度看，深度贫困人口往往具有如下特征。第一，从年龄上看，由于家庭生命周期的自然变化，家庭中的老年人或老年人家庭往往不能应对生产或生活中的灾害与风险，例如疾病是造成老年人贫困的重要原因。此外，贫困地区的农户如果孩子多，往往也会因为抚养能力和教育负担等陷入深度贫困。第二，从性别上看，贫困地区农户家庭的妇女可能更加贫困，主要原因是家庭男性劳动力往往外出打工，家庭生产生活以及照料老人孩子带给她们沉重的负担，精神上也备感压抑。
此外，从健康上看，家庭主要劳动力生病是贫困地区农户最大的风险，因为这意味着家庭生产力的丧失，所以很多贫困地区家庭主要劳动力“不能病，不敢病”。从个体层面分析深度贫困人口的特征可以看出，疾病是贫困农户的最大风险，农村居民的健康保障支持应该成为政府更加重要的施政领域。
深度贫困地区脱贫攻坚的主要做法与经验分析
改革开放以来多年的扶贫实践为深度贫困地区脱贫攻坚提供了丰富的成功经验。这些经验包括20世纪80年代的金融专项扶贫贷款和财政的“以工代赈”；20世纪80～90年代以基础设施建设和西部开发为主的大规模区域瞄准的开发式扶贫；以及新世纪以来以劳动力转移培训和农业产业化扶贫等为主要手段并瞄准贫困村进行整村推进的农村扶贫。
习近平总书记指出，新时期农村扶贫“要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫”，做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。在深度贫困地区实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。通过几年的扶贫开发实践，深度贫困地区“四个一批”计划获得了成功。
第一，“扶持生产和就业发展一批”。深度贫困地区发展生产和促进就业是开发式扶贫的根本途径。主要的做法包括以下几种：发展能充分利用本地区资源的特色农业，帮助农户就地发展生产；发展特色农产品加工业，帮助农户提高农产品附加值；利用本地区优势旅游资源发展乡村旅游业，帮助农户调整产业结构，达到增收就业；发展贫困地区劳务经济，通过外出务工帮助农户增加工资性收入。
深度贫困地区的农户一旦能够获得政府的资金和政策支持，在生产就业领域往往具有无穷的创造力。对陕西、吉林等省农户的实证研究表明，产业扶贫政策在帮助贫困户增收、脱贫方面效果良好；新型农业经营主体通过创新农业经营模式和提供社会化服务两方面作用机制实现贫困户脱贫。
第二，“移民搬迁安置一批”。习近平总书记要求“对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等‘一方水土养活不了一方人’地区的贫困群众实施易地搬迁工程”。通过政府组织引导，将生活在生存条件恶劣地区的贫困人口搬迁到自然条件相对较好的地方，通过后续的帮扶措施来实现脱贫，这是脱贫攻坚的成功经验之一。易地扶贫搬迁兼顾扶贫、生态和发展等多维目标，是破解生存条件恶劣的深度贫困地区贫困人口生存与发展难题的重要举措。
近年来，各地因地制宜地探索了不同的安置模式。例如，安置点的选择关系到移民的社会融合与适应、社会关系网络与生产生活系统的重建等，需要综合考虑社会、经济和文化等因素。尊重移民意愿和维护移民权益也是移民搬迁的重要工作。研究显示，移民搬迁有利于农户优化生计结构，促进他们的生计模式向非农转型。搬迁以及土地流转政策在促进移民搬迁户生计转型、从事非农活动等方面发挥了显著的正向作用。
第三，“低保政策兜底一批”。低保是指国家在农村建立的最低生活保障制度，其保障对象是农村家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等造成生活常年困难的农村居民，国家对他们提供基本生活保障支持。从上文分析的深度贫困地区贫困人口的特征可以看出，深度贫困地区有相当一部分贫困人口属于低保对象。
对符合低保标准的贫困人口实行低保政策的支持，是政府在深度贫困地区执行的基础性社会政策。随着农村社会保障制度的建立健全，深度贫困地区越来越多因病残、年老体弱和丧失劳动能力的贫困人口通过政府低保兜底的办法摆脱贫困。研究显示，低保转移支付具有较强的分配敏感性，有效地消除了极端贫困，显著缩小了低收入个体之间的收入差距，提高了低收入人群的整体福利水平。更早期的研究显示，低保政策能改善部分低收入人群的生活状况，对缓解城市贫困也发挥了作用。
第四，“医疗救助扶持一批”。加大政府医疗救助已经成为解决深度贫困地区人口脱贫的重要措施之一。农村医疗救助制度对特困供养人员和最低生活保障家庭成员等重点救助对象，以及低收入家庭重病患者、老年人及未成年人、重度残疾人、因病致贫家庭重病患者等一般救助对象，通过提供城乡基本医疗保险、大病保险、特殊医疗保险、民政医疗救助、疾病应急救助和爱心基金减免等各项不同措施，保障贫困人口医疗支付能力。
政府的医疗保障制度正在为越来越多的深度贫困地区人口提供更好的医疗保障。研究显示，从收入差距缩小视角看，健康对农村减贫的作用比教育更为显著。坚持提升农村人力资本积累的基本战略取向，特别是提高贫困农户健康水平，对于农村减贫具有较强的政策意义。
贫困地区教育水平不足一直是制约人力资本发展的重要因素，政府为此推行“发展教育脱贫一批”的行动计划。治贫先治愚，扶贫先扶智，政府要求教育经费向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。
“生态补偿脱贫一批”也是政府大力推动的扶贫行动计划。生态补偿是一种有效的脱贫手段，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。
此外，深度贫困地区积极探索各种有效扶贫方式。例如，探索资产收益扶贫方式，地方政府将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等生产经营项目，待项目运营形成资产后折股量化给贫困户，让贫困户能够获得资产收益，为贫困户收入多样化开辟了新路径。在一些具备光热条件的深度贫困地区，政府推动实施村级光伏扶贫计划，通过建设村级光伏电站获得村集体经济收益，然后再开展公益岗位扶贫、小型公益事业扶贫和奖励补助扶贫等，这些实践都取得了成功。
我国深度贫困地区脱贫攻坚任务十分艰巨，也不可能一蹴而就。由于巨大的区域差异性，即使是一些有效的扶贫模式和措施，在推广时也存在不同程度的问题。例如，易地扶贫搬迁项目往往面临资金不足、贫困人口自身约束、资源配置等困难，还会面临诸如配套措施难跟进、基层矛盾多、忽视后续生计和资源环境承受力、市民化困境等问题。易地扶贫搬迁的安置方式、搬迁类型和开发式扶贫帮扶措施等还存在问题和作用不显著。
深度贫困地区脱贫与发展展望
习近平总书记指出：“党中央确定的中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制得到贯彻，四梁八柱性质的顶层设计基本形成，五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的氛围已经形成，各项决策部署得到较好落实。”这标志着农村扶贫特别是深度贫困地区脱贫攻坚工作的顶层设计已经形成，深度贫困地区脱贫攻坚工作必将更上一层台阶。
第一，深度贫困地区脱贫攻坚应该发挥制度优势，坚持党的领导，实行政府主导和市场参与相结合。中国共产党的宗旨是为人民服务，所以必须时刻把贫困尤其是深度贫困地区贫困人口脱贫当作党的中心工作来抓。为贫困地区提供公共产品和公共服务，促进贫困缓解是各级政府的根本职责所在，必须毫不动摇地坚持政府在深度贫困地区脱贫攻坚工作中的绝对主导作用。
这种主导作用既包括制度设计主导，又包括公共财政资源的配置向深度贫困地区倾斜发展。开发式扶贫应该更多地利用市场机制，走农村产业发展的道路。上文分析已经指出，农户是决策理性的，只要政府为深度贫困地区提供好的公共产品和服务，贫困农户总是能够根据自身的资源禀赋优势和市场机制来发展生产，并逐步改善生计。
第二，精准扶贫在基本理念上不同于过去的区域开发引导的扶贫，在扶贫政策措施的设计上需要由以往的“至上而下”的供给驱动式的政策措施，改为现在的“自下而上”的需求引导式的政策措施。具体而言，需要扶贫政策设计者和基层执行干部加强与贫困农户的交流沟通，理解贫困农户的认知和真实需求，从而设计和执行一套由农户需求引导的扶贫政策。
只有这样，处于政策最末端的贫困农户才能心甘情愿地执行这样的政策，从而达到政策实施的效果。这方面需要干部转变观念，实现向精准扶贫理念的转变。如果没有这种基本理念的转变，就不会有“自下而上”需求引导的扶贫政策的制定，这往往会导致干部尤其是基层驻村干部工作十分辛苦，可是扶贫效果并不理想的结果。
第三，在利用市场机制推动产业发展来缓解深度贫困方面，需要分散化和差异性的政策措施，以适应小规模农户资源禀赋不够和市场适应力不强的特点。在过往的扶贫实践中，大而全的政策措施往往难以发挥作用。例如，一些优良的农作物品种在贫困地区的推广往往采取技术集成与配套的方式来进行。某个水稻新品种可能确实高产，但是它需要土、肥、水、劳动力和机械的配套投入才能真正获得高产效益。
可是深度贫困地区的农户都是小规模生产的，面临的生产风险可能是干旱和劳力不足，所以不愿意采用技术集成配套的高产新品种而更愿意用产量稳定但是能够耐旱并省工的品种。因此，需要真正理解贫困农户的资本结构及其农业生产决策限制条件，推广那些能适应其小规模生产特点和自然条件的农作物品种。在这方面因户施策，实行因地制宜和差异化的生产技术以及扶贫措施是必须的。
第四，政府需要采取切实措施降低农户的脆弱性。精准扶贫的脱贫目标一是实现“两不愁”，即不愁吃、不愁穿，这个目标相对容易实现，也主要依靠农户自身来实现；二是实现“三保障”，即保障义务教育、基本医疗和住房安全，这个目标实现难度较大，而且主要依靠政府。政府“三保障”的提供能够从根本上降低贫困农户的脆弱性，从而减少贫困发生率。
政府财政资源的配置应该从以往更加注重帮助贫困农户实现产业发展转向更加注重为贫困农户提供“三保障”，从而使得贫困农户更加能够依靠自身的资源禀赋和市场机制发展生产、摆脱贫困，并通过逐步的财产积累机制实现长远的可持续发展。从更加深远的层次上看，需要加强对农村居民特别是贫困农户的社会保护，构建安全网，以保护农户免受脆弱性冲击。在加强传统形式的社会保护的同时，应该特别加强对贫困人口新形式的社会保护，例如，提供儿童营养午餐、基础医疗和技能培训为贫困户劳动力外出务工创造条件，等等。
第五，在贫困与发展领域的具体制度设计上，政府应该更好地协调社会救助与扶贫开发两类不同的政策。精准扶贫政策措施与农村最低生活保障制度在政策覆盖人群上出现重叠，而两者又是分属不同政府部门的，这无疑对贫困地区扶贫与救助政策效果的实现产生不利影响。在农村发展政策设计上应该加快推行社会救助与扶贫开发工作的有效衔接，从而最大限度地发挥这两者的政策效应。
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