[治理策略] 陈健：知识产权强国建设的战略重点与关键举措

建设创新型国家、实现国家核心竞争力的提升，离不开知识产权制度建设的保障护航。知识产权制度通过赋予权利人独占性的权利实现对科技创新的激励，以促进国家和社会的经济文化发展与科学技术突破。党的十八大以来，知识产权强国建设在新时代推进国家治理现代化的进程中逐渐凸显出更加重要的地位，为建设创新型国家和提升国家核心竞争力提供了不可或缺的动力支撑。随着以《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》为核心的一系列重要文件的印发实施，知识产权强国建设的宏伟蓝图已然绘就，但具体的实践路径仍处于构建阶段，人工智能、大数据、区块链等新领域、新业态的出现对传统的知识产权理论体系和制度建设提出了新的问题，当今世界百年未有之大变局也给包括我国在内的发展中国家构建知识产权自主保护体系带来了新的挑战。在这样的历史方位下，结合我国的实际情况和具体问题，探索知识产权强国建设之路的重要性不言而喻。

我国知识产权强国战略的发展历程，是与我国建设社会主义现代化强国的战略目标一脉相承的。党的十八大以来，党中央提出推动高质量发展、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大部署。从建设社会主义现代化强国的目标来看，我国的经济结构迫切需要基于扩大内需的战略基点实现供给侧结构性改革，以创新驱动发展。而知识产权正是直接激励创新的制度设计，通过保护创造者的合法权益以实现其创新成本的回收和必要利润的获取，从而鼓励更多的个人和企业投入成本进行创新创造。随着经济社会发展，知识经济在国家经济发展中的占比也正在逐渐攀升，科学技术和品牌效应在产品中的占比直接影响到我国产品在国内市场和国际市场的竞争力。目前我国可以说已经是世界知识产权大国，虽然国家知识产权的数量和规模较为庞大，但在质量上仍然有所不足，表现为高精密机床、芯片等核心技术依然受制于人、自主知识产权在产品中的含量仍然有所不足。鉴于知识产权与创新的密切联系，我国有必要实现从知识产权大国到知识产权强国的战略转型，具体表现为进一步提升知识产权创造、运用、保护、管理和服务能力，以实现知识产权制度的充分、有效运行，进而促进社会经济文化事业的发展和科学技术水平的提高，以期实现我国全面建成社会主义现代化强国的战略目标。

从近年来《知识产权强国建设纲要（2021-2035年）》的印发、国务院机构改革后将国家知识产权局调整为国务院直属机构等重大举措中可以看出，知识产权强国建设正在如火如荼地进行当中。在这一过程中，知识产权制度体系需要及时回应新时代层出不穷的新领域和新业态带来的挑战，面对由发达国家主导的国际知识产权保护环境，以实现知识产权制度的有效运行、提高知识产权向生产力的转化、提升国家创新能力和国际竞争能力，最终建成知识产权强国。

目前，我国已经建设成世界上规模最大、体系最完备的工业供应链体系，是世界上举足轻重的制造业大国。虽然“中国制造”已经在国际上站稳跟脚，但“中国智造”仍需进一步的发展完善。目前我国的制造业仍然以劳动力密集型产业为主，随着我国经济发展和城镇化水平的不断提高，国内劳动力成本也在不断上升，同时在国际环境上还面临着印度、越南等国家的竞争，这些产业原本就偏低的利润空间受到了进一步的挤压。另一方面，虽然自2019年起我国就已实现了PCT专利申请数量对美国的超越成为世界第一，但在质量上仍有不足。从整体上看，我国仍需要打造一批高质量专利、高价值版权、高品质品牌，以支持我国的物质文明和精神文明建设，应对以美国为首的发达国家对我国产业链的“卡脖子”，避免核心技术受制于人。此外，产业转型和技术突破事关国家安全。在中美贸易摩擦中，美方意图以否认华为专利法案、建立出口管制清单等方式限制我国高科技企业的发展，进一步呼应其“遏制中国”的亚太战略，这不仅是经济层面的恶性竞争，更直接指向我国的科技发展乃至国家安全。基于上述原因，我国迫切需要实现产业转型与技术突破。

知识产权强国建设需要立足历史方位、面向现实问题。尽管我国仅花费短短几十年的时间就走完西方国家上百年的知识产权制度建设历程，实现了满足国际公约要求的国内知识产权法独立保护，但从客观上看知识产权制度运行方面仍需进一步完善。仍需要立足于市场经济体制进一步激发企业的创新创造动力，并且促进知识产权的成果转化、孕育高质量的产品和服务。

建设知识产权强国，必须回应前述我国在产业转型和技术突破、制度建设和治理能力上存在的既有问题。千里之行始于足下，解决上述问题的实际道路必须基于我国所处的时代背景，有针对性地寻找破题之路。当前人类已经步入数字时代，我国要立足于新产业、新业态对知识产权保护所提出的新要求，明确工作重点和制定治理对策。

“四新”是指新技术、新产业、新业态、新模式。知识产权与科技发展密切相关，必须要回应新兴事物对法律治理提出的新要求。随着新技术蓬勃发展，与之对应的新产业层出不穷，逐渐形成了新的业务形态和经营模式，这些领域存在着客体性质复杂、权利边界模糊等问题，给原有的知识产权体制带来了新的挑战。例如，大数据的发展要求探索数据知识产权法律规则的建设，健全原有法律对“数据”这一客体的保护措施。这首先要求从现有法律的基础上解释“数据”的性质，通过《著作权法》《反不正当竞争法》等法律法规实现对数据库作品、商业数据等客体的认定和保护，从法教义学的角度解释现有规定；其次更要求探索新的数据知识产权保护立法研究、构建数据知识产权治理规则，明确公众、政府、平台等主体之间的法律关系以及数据的产权归属，以实现知识产权法向前激励创新创造、向后促进传播利用和构建利益平衡的特定目的，最终实现对数据产业的投资激励和整个产业的健康发展。构建适应“四新”的知识产权保护体系，是应对我国在新领域上实现技术创新和产业升级的迫切需要，也是参与全球知识产权新规则和新秩序构建的必然要求，既要面向当下存在的实际问题，又要放眼未来的规则构建。

我国一直采取行政保护和司法保护的“两条途径、协调处理”的保护模式，由政府主导的制度建设和宏观治理适应了我国快速发展知识产权保护体制的历史需要，并且对于克服市场失灵、提供公共服务有着不可替代的作用。尽管行政保护具有高效直接的优势，但同时也有程序不透明、监督不完善的缺点。从知识产权作为私权的属性上看，采取以司法保护为主导的保护模式具有程序公开、裁判权威的天然优势，能够呼应作为私权的知识产权要求平等保护和意思自治的内在需求。当然，知识产品也具有公共产品的属性，与社会公众利益关系密切，知识产品最终的归属即是公共领域。从这一角度上看，由政府实施行政保护对确保知识产权公共利益的实现意义重大。因此，我国知识产权治理能力的提高既要回归私权领域的司法主导、又要充分发挥政府宏观调控的优势，正确处理政府与市场在知识产权层面的关系。

实现知识产权保护的司法主导和程序协调对完善我国知识产权治理体系和提升国家知识产权治理能力可谓重中之重。建设知识产权保护的司法主导地位需要先进的审判机构和优秀的职业队伍、权威的裁判标准和完备的裁判规则，以应对社会影响大、审理难度高、新型案件多的知识产权案件，这背后更呼唤高效和清晰的衔接程序。由于司法保护处于知识产权保护体系的终局位置，前置的行政执法保护以及公证、仲裁进程可能影响到案件的审判效率，因此有必要构建流畅的衔接机制，以确保当事人的正当权益能够得到及时的救济；再者由于我国司法机关受到地方保护主义或政府长官意志影响的问题仍然存在，这一问题也要求制定专门制度以确保司法主动的优先地位；最后，由于相同的案件可能经过不同机关的处理或审查，可能存在不同的裁判标准，甚至出现完全相反的处理意见。

知识产权协同保护是指在党中央的统一领导下，由政府及其执法部门、司法机关、市场主体、行业组织以及社会公众共同参与的知识产权保护模式。知识产权协同保护格局要求在知识产权司法保护和行政保护的基础上，深入融合公证机关、仲裁组织、著作权集体组织和行业自我管理组织等相关主体，构建成统一高效和衔接顺畅的知识产权保护格局。首先，这是由知识产品兼具私人财产和公共产品的属性、同时承载了私人利益和社会公共利益的特征所决定的。知识产权制度的最终目的是通过赋予权利人有限的垄断权鼓励其投入成本完成创新创造，以实现国家经济文化实力的提升和科技水平的突破。在这一过程中，侵害知识产权的行为可能同时侵犯了个人权利和公共利益，因此需要各部门相互配合维护权利人的正当权益和社会的公共秩序。其次，知识产权案件审理难度高、涉及部门广，例如工业产权的取得需要行政部门的特别授权、知识产权违法行为需要执法部门的积极介入，这都要求协调有序的知识产权协同保护机制。最后，司法保护虽然程序公开透明、裁判权威性强，但多数情况下只能是针对知识产权侵权行为的事后救济，且在一些案件中存在耗时较长、成本较高、灵活性差的问题，因此单一的司法保护机制无法满足事先预防或高效迅速的知识产权保护需求。从这里可以看出，知识产权协同保护机制的建立和运行直接联系到一个国家的知识产权保护水平，更是新领域、新业态对我国知识产权治理工作提出的新要求。

综上所述，知识产权强国建设事关我国建设创新型国家和社会主义现代化强国，在这一过程中我国迫切需要实现产业转型和技术突破，实现知识产权治理体系和治理能力现代化，以实现国家经济发展和国际竞争力提高。就此，立足于新领域、新业态对知识产权工作提出的新要求，笔者试通过探究以下问题描绘我国知识产权强国建设的具体路径：

目前，我国知识产权法律体系主要包括了三大专门法律和针对特定客体的保护条例，相较于其他部门法缺少具有全局性、综合性的法律规范。从顶层设计上看，探索构建由知识产权“基本法律”“单行法律”和“专门条例”三个层级构成的法律体系可以为知识产权强国建设提供制度上的充分保障。

知识产权基本法律应当立足于现有的宏观政策和单行法律，起到统领全局、协调指引的综合作用：一是要统摄从中央到地方层面的知识产权政策，总结提炼后上升为体现国家意志的法律；二是要提取单行法律的“公因式”，探究各知识产权单行法在权利的产生、利用、限制和保护等方面的共同规则。通过制定具有知识产权领域内“宪法”地位的基本法律，为知识产权理论建设和司法实践提供根本性的指引。通过修改《科学技术进步法》和颁布《文化产业促进法》等政策性和宏观性的法律，贯彻落实国家知识产权战略的具体要求，促进科技进步和文化繁荣，实现物质文明和精神文明的共同建设。在此基础上，知识产权单行法律和专门条例要同知识产权基本法律以及民事基本法相协调，立足知识产权法的私法属性和其所承载的公共利益，构建具有中国特色的知识产权法律体系。

另一方面，由于人工智能、大数据、区块链等新技术同已有的知识产权法律法规在调整对象上有所区别，应对数字时代下新兴领域和特定领域对现有知识产权法律体系带来的挑战，有必要对现有的专门法律进行修改完善、探索构建适应“四新”领域的知识产权规则体系。数字时代下，一些新技术具有虚拟性和去中心化的特点，这些特点同知识产权的无形性紧密联系，弱化了知识产权的地域性特点，并且对知识产权的时效性提出了更高的要求。“四新”领域的发展将关系到我国在新一轮技术革命中能否取得优势地位，对建设创新型国家和知识产权强国意义重大。现有的专门法律要适当扩大保护客体的范围，探索新技术所对应的新客体的法律地位和权利边界，既要避免由于权利缺失而造成的“公地悲剧效应”，又要防止由于过度赋权而导致的“反公地悲剧效应”，在限制与反限制中探索对于人工智能生成物、数据、NFT数字藏品等新客体的保护措施。同时，除了尝试由现行法律调整特定客体外，还可以探索设置专门法律法规完善法益保护。通过吸收借鉴国际研究或立法成果，立足于国内的实际情况对区块链、人工智能、遗传资源、文化遗产等特定领域进行立法监管，以维护来之不易的创新成果和本土资源。

知识产权司法救济的程序衔接和制度保障的完善与否，将直接影响知识产权司法保护的主导地位。目前我国已经开展知识产权“三合一”审判机制改革、设立知识产权专门法院等工作，在知识产权司法保护上取得了显著成效。对知识产权司法保护的进一步完善，应当立足于我国知识产权案件专业性、技术性强和新型案件、疑难案件多的实践特点探索相应的程序完善和制度保障。

首先，按照《知识产权强国建设纲要（2021-2035年）》的要求继续深入推进探索民事、行政、刑事案件“三合一”审判机制改革，一是需要从知识产权民事权利性的角度出发，明确知识产权案件民事在先、行政和刑事在后的审判原则，以解决可能发生的证据冲突并节约司法资源；二是要探索司法判决的效力边界，研究能否由司法机关在审理案件中直接对特定技术或标识是否满足授予知识产权的实质条件进行认定，以提升审判效率、避免循环诉讼。

其次，结合知识产权专门法院的设立经验，研判是否需要进一步设立更多的知识产权专门法院。目前我国已经开设了北京、上海、广州和海南四处知识产权法院，但结合我国中心城市和技术产业发布的实际情况来看，仅四所知识产权法院可能稍显不足，可以考虑在现有的27个地方知识产权法庭的基础上适当增加知识产权法院，但也不宜过多设置以避免资源过剩。另一方面，知识产权“飞跃上诉”机制仍有完善空间，可以考虑在全国设置最高人民法院的知识产权巡回法庭或组建国家级知识产权法院，统一知识产权案件的审理模式，实现审判标准的统一和审理水平的提高。

最后，探索知识产权公益诉讼制度、技术调查官制度等保障制度的建立。知识产权领域内的公益诉讼主要面向损害公共利益的知识产权侵权行为，例如对地理标志等商标的恶意抢注、对民间文学艺术作品的侵权使用等情形，从而保护知识产权运行的良好秩序和公平竞争的市场环境，同时通过对公益诉讼案件的审理树立尊重知识产权的社会理念。技术调查官制度目的在于协助法官查明技术案件中的技术事实、为法官审理案件提供技术支持。知识产权案件中由于涉及到大量的专业问题，普通法官的知识储备难以应对层出不穷的新型案件，比起从社会上临时聘请的技术专家，设立职业化、专业化的技术调查官有利于规避外部干扰、查明案件事实，因此有必要在明确任职条件和职责范围的基础上落实具体的技术调查官选拔和管理制度。

知识产权保护是一个全球性的问题，不仅需要在国内构建知识产权协同保护格局，而且还有必要给予国内外知识产权平等保护，以实现国内外知识产权保护机制的协同发展。

如前所述，国内知识产权协同保护格局要求构建各主体积极参与的保护体制。这一体制首先要求通过完善司法程序和行政执法之间的衔接程序、明确不同机关的职责范围和具体权限，实现知识产权司法保护和行政保护的有效衔接，构建司法主导下的知识产权保护模式。其次要求通过公证、仲裁、调解等多种途径解决知识产权纠纷，完善知识产权信用评估、知识产权鉴定服务、著作权集体管理等社会层面的知识产权保护体制，从而为知识产权提供全链条的保护措施，在事先和事后共同维护权利人的正当权益，从而在全社会营造尊重知识产权、鼓励科技创新的保护理念。

与此同时，国内外知识产权的平等保护也对建设知识产权强国有着重要意义。一方面，要保护我国在海外的知识产权。近年来，美方以“国家安全”为由对华为、微信、抖音等中国企业实施封杀，其本质上正是以国家力量同我国展开技术领域的不当竞争，限制我国优秀企业的技术发展以维持其国际知识产权层面上的霸主地位。以此为戒，有必要对我国在海外的知识产权提供必要保护，设立相应的维护机制和指导体制，必要时依据对等原则实施反制措施。另一方面，对于其他国家在我国的知识产权，也需要给予基于我国国内立法的平等保护。这既是国际公约中我国承担的义务，也有助于我国经济文化事业的发展和科学技术的提高。从知识产品的创造过程上看，优秀作品的诞生离不开国际层面的交流，保护国外优秀作品也有利于我国的文化发展；购买或使用国外的技术专利既降低了从无到有的研发成本，也有利于促进科技交流、孕育技术突破。从国际秩序的历史进程上看，美国拜登政府延续了“美国优先”的策略，不仅同我国存在贸易冲突，还同欧盟在地理标志保护上发生了重大分歧；与之相对，我国同欧盟签订了《中欧地理标志协定》。从这一角度上看，给予外国知识产权平等保护有利于我国树立起负责任的大国形象，为我国深入参与知识产权全球治理提供道义上的必要支持。

当代国际知识产权秩序面临着来自个别国家霸权主义、保护主义和单边主义的挑战，知识产权国际保护原本鼓励国际交流、促进文化传播和技术进步、发展国际贸易的初衷遭受了一定的歪曲，表现为发达国家利用其技术优势和知识产权制度上的领先地位从发展中国家获取不正当利益，知识产权国际保护在某种程度上来说成为了发达国家的掠夺工具。

从人类命运共同体理念来看，部分发达国家的知识产权国际保护扭曲阻碍了文化和技术的交流、影响了国际社会的公平竞争，为国际贸易秩序凭空增加了知识产权壁垒，在最终层面上损害了全人类的共同利益。因此，在当代知识产权国际保护的体制内引入人类命运共同体理念，是在根本上破除知识产权恶性竞争、构建国际知识产权保护新秩序的重要举措。在开放包容、平等普惠的原则指导下，知识产权国际保护需要依托世界知识产权组织和世界贸易组织这两大多边外交框架，在知识产权全球治理领域内发挥中国力量，遵循知识产权领域内的全球化趋势；另一方面展开同“一带一路”沿线国家和地区在知识产权领域内的合作交流，开展区域性的知识产权保护合作，从知识产权国际秩序的跟随者向建设者和领跑者转变，尝试构建符合发展中国家实际需要的知识产权国际保护体系。（来源：《国家治理》2023年8月上）