化解地方债风险需财政金融协同配合

杨志勇（中国社会科学院财政税收研究中心主任）

防范化解地方债风险，是防范化解重大风险的一项重要工作。7月24日中央政治局会议指出要制定一揽子化债方案。显然，这有助于有效防范化解地方债风险预期的形成。防范化解地方债风险，首先需要对地方债风险有总体判断。地方债风险总体可控，这个判断对于以直接债和显性债形式存在的地方政府债仍然是成立的。根据预算法实施条例，地方政府债务余额实行限额管理。这个限额是针对各省、自治区、直辖市的政府债务限额。债务限额不是针对省以下地方政府确定的，这为省一级政府统筹全省（自治区、直辖市）的债务提供了体制支持。

防范化解地方债风险，最应该加以关注也是争议最大的是地方隐性债。地方隐性债的防范化解历经较长的时间段。近年来，财政部更是在此下了大功夫，隐性债清零试点稳步进行。

地方隐性债问题复杂，涉及面广，需要直面难点问题。难点之一是地方隐性债的范围界定。有的将地方融资平台企业的债务视为隐性债，更有甚者，将地方国有企业的债务全部视为隐性债。显然这夸大了地方隐性债的规模和地方债风险。地方一般国有企业作为市场主体，参与市场竞争，自负盈亏，债务是市场主体的债务。地方融资平台企业同样是以市场主体的身份存在，正常经营中的债务，属于企业债务，不可能全部转化为地方政府的债务负担。简单地将地方融资平台债务视为地方隐性债，是不妥的。地方隐性债不可能是不可承受之重，关键是直面隐性债，只有在取得较为充分的隐性债信息后，决策才能有效进行。因此，要高度重视准确界定地方隐性债的范围这样的基础性工作。

难点之二是如何落实好时间换空间的偿债策略。改革开放的经验表明，有些在当年看来较为严重的问题，经过一段时间的改革和发展之后，就不再是问题。国有银行商业化改革、三角债清理等等，都是例证。地方债风险的化解，需要有辩证思维，既要直面眼前问题，又要有中长期的统筹应对，债务置换和延期就可以在很大程度上解决眼前问题。只要处置得当，债务置换和延期都可以采取市场化的方式进行。这样，化解地方债风险完全可以采取时间换空间策略。债务延后偿还并不意味着债务的消失，而是给出准备偿还债务资金的时间，而资金筹集主要靠发展。只要经济持续增长，增长带来更多的政府可支配财力，不少债务风险问题就可能迎刃而解。

落实好时间换空间策略，要确定有多大规模、多大比例的债务需要通过债务置换和延期来解决，这里既要考虑当前债务融资空间，还要考虑未来的经济发展可能。时间换空间，还涉及时间长度问题。在这样的时间段内，债务和资金形势会有什么变化，能否给债务腾挪以足够的空间。地方债务限额的确定本来就是统筹考虑的结果。财政部在全国人民代表大会或者其常务委员会批准的总限额内，根据各地区债务风险、财力状况等因素，并考虑国家宏观调控政策等需要，提出地方债务限额分配方案，并报国务院批准。用足地方债务限额，实际上也是在推进地方债管理的创新，是在让地方债务限额管理更加规范。地方政府债务限额管理，本来所要求的是只要地方政府债务余额不超过限额即可。因此，用足地方债务限额，是在挖掘债务风险的现有应对潜力，理应成为一揽子方案的组成部分。

难点之三是化解地方债风险中如何避免软预算约束机制的形成。地方债风险的责任承担者仍然应该是地方政府。近期，房地产市场低迷，政府性基金收入下滑，相当一部分地方政府土地收入锐减，在一定程度上影响了地方政府可支配收入，部分地方政府财政运行困难。地方政府拥有的资产是化解地方债风险的特殊优势，但同时我们也要看到，资产变现需要市场条件配合。当市场条件不利于资产变现时，强制变现的结果是贱卖，这样所能筹集到的资金也不见得就能满足偿债所需。在这种背景下，中央政府通过财政转移支付或其他适当的方式予以帮助，绝对不能与中央政府代替地方政府承担地方债偿还职责划等号。总体上，省级政府在地方债风险化解中的主要责任没有改变。中央更多的是为化解地方债提供政策支持和方向引导。化解地方债风险，是要帮助地方政府渡过难关，而不是让地方政府卸下债务风险责任。为了避免软预算约束机制的形成，央地财政关系需要进一步规范化，财权、财力和事权、支出责任更加匹配，才能做到激励与约束更加适应。

化解地方债风险所涉难题较多，需要坚持系统的观点。用系统的观点进一步处理好财政金融关系，就是其中之一。财政金融协同配合，财政政策货币政策才能执行好。地方债所涉资金有不少来自金融机构，因此地方债风险不仅是财政问题，也是金融问题。可以说，地方债风险的化解，不仅可以促进财政安全，也有助于维护国家金融安全。（来源：21世纪经济报道）