以有效问责加强地方政府债务管理

杨志勇（中国社会科学院财政税收研究中心主任）

日前，财政部网站通报关于地方政府隐性债务问责的8起典型案例，引起社会广泛关注。这次通报释放出对隐性债务问题终身问责、倒查责任的强烈信号，将有力推动有关地方和部门切实开展隐性债务问责工作，推进地方政府债务管理工作，推动地方债务风险防范化解，推动地方政府治理的现代化。

通过这8起案例，我们可以看到地方政府隐性债务形成中地方国有企业和金融机构的作用，看到地方政府隐性债务形成的不同路径，看到地方政府隐性债务形成背后预算管理的不规范。

地方国有企业在隐性债务的形成中扮演了重要角色。地方政府隐性债务的特点，就是地方政府不直接出面举债。既然是债务，就得有举债主体。这次通报的案例中，湖北省部分地区要求省属国有企业垫资建设新增隐性债务案例、广西壮族自治区某市要求国有企业垫资建设应由财政预算安排的项目新增隐性债务案例、陕西省某市通过国有企业举债融资新增隐性债务案例等5个案例，都是地方国有企业参与导致地方政府隐性债务形成的案例。没有地方国有企业这一通道，这些案例以及相同类型机制形成的地方政府隐性债务就不会存在。

地方政府原则上不再投资办企业，这是从增量上防范国有企业成为地方政府隐性债举债主体的有效应对办法。但既有的地方国有企业，仍然可能成为地方政府债务融资的隐形替身。因此，关键是进一步规范地方政府和地方国有企业的关系，形成有效机制，使得地方政府没有机会让地方国有企业为自己举债融资，使得地方国有企业有足够的能力，阻挡地方政府的债务融资安排。这不仅仅是在应对隐性债增量问题，而且对于存量债风险防范化解，也至关重要。江西省某市化债不实的案例，就是存量债风险防范化解不力的典型。

金融机构的参与和配合，是地方政府隐性债务形成的重要前提条件。众所周知，金融体系集聚了大量资金。举债得有资金来源，作为金融体系的最重要组成部分的银行，在通报案例中扮演了重要角色。一些案例显示，相关银行的分行及辖区内相关支行，违法违规向地方政府及其部门提供融资及相关服务新增隐性债务案例，都是作为金融机构的银行，参与和配合地方政府，才使得地方政府隐性债务形成的典型。我们需要进一步分析，金融机构参与和配合的原因。金融机构不参与不配合，会有什么样的结果？或是金融机构在地方的业务不好开展，或是金融机构在地方的某些业务风险可能当即暴露。如果是前者，那说明当地的金融环境并不友好，与高水平社会主义市场经济所要求的目标有较大差距。如果是后者，那说明金融机构自身，就存在有意掩盖风险的扭曲行为，在体制机制上有改进空间，金融机构的治理结构还需要进一步优化，才可能适应现代金融体制建设的需要。

从通报的案例来看，政府性基金在地方政府隐性债务的形成中，扮演了重要的角色。四川省某市以预期土地出让收入等作为项目投资回报来源，要求国有企业垫资建设新增隐性债务案例，就是土地收入起作用的典型案例；某银行的分行违法违规向地方政府及其部门，提供融资及相关服务新增隐性债务案例，是银行考虑到该项目还款来源为中央、省级、市级、区级水利建设基金而形成的。违规操作只是表面现象，这也说明，政府性基金管理规范在地方政府隐性债务风险的重要性。

从通报的案例来看，地方政府隐性债务形成中，仍有所谓“擦边球”问题。某银行的芜湖分行及辖区内相关支行，违法违规向地方政府及其部门提供融资及相关服务新增隐性债务案例，就涉及当地政府及部门出具的授权有关公司筹措应由财政预算安排资金的文件等资料。这说明，预算法在执行中仍有改进空间。事实上，地方政府隐性债务问题，是预算法未能得到真正全面落实的结果。全口径预算要求所有政府收支都进预算，隐性债让部分地方政府资金游离在预算管理之外。

通报案例表明，地方政府隐性债务风险的防范化解，需要进一步扎牢制度的笼子。从通报的案例来看，相关责任人都得了应有的处分，相关金融机构也受到了相应的处罚。通过有效问责，让地方政府行为得到真正的规范，让国有企业承担本身应有的职责，让金融机构按照金融规律办事，让预算法得到真正的执行，地方政府隐性债务才会失去存在的温床。（来源：21世纪经济报道）