分类施策，稳妥有序化解地方债风险

近日，内蒙古自治区政府公布发行三期再融资一般债券，拟发行总金额663.2亿元，债券全部用于偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款。此次内蒙古重启发行特殊再融资债券代表地方政府隐性债务化解迈出了第一步，同时又兼顾了解决企业账款拖欠的问题。

自7月24日中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”以来，市场对城投债违约的担忧情绪得到缓解，甚至最近以来城投债受到投资者追捧，收益率明显下降，市场期待尽快落实一揽子化债方案。

再融资债券是地方政府债券的一种类型，普通的再融资债券主要用于偿还到期的地方政府债券本金。在2020年12月国家推动建制县隐性债务风险化解试点时，出现了特殊再融资债券，主要“用于偿还存量债务”，将隐性债务包含于内，作为化债工具，特殊再融资债券具有将隐性债务显性化的作用。虽然一揽子化债方案仍未明确，但内蒙古在全国范围内首发再融资一般债券，并用于偿还拖欠企业账款，意味着化债工作打响了第一枪。

该债券的用途表明，相关部门有意将化债工作与清理拖欠企业账款专项行动结合起来。地方政府通过城投平台等国企进行基础设施等投资，而大部分工程建设最终分包给众多民营企业，并由民企供应商提供设备材料等。当地方政府不能为平台企业的投资付款，那么，平台企业就会拖欠众多民企账款，进而可能拖欠更下游的劳动者工资、银行信贷以及供应商等，产生相互拖欠的“连环套”。

由于地产建筑市场不景气，而基建与地产领域在工程和材料等方面具有高度的重叠性，导致建筑行业出现拖欠账款的情况更多，城投平台和地产公司则是主要欠款方。化债应该优先解决政府或国企拖欠账款的问题，这不仅事关民企生存，也直接涉及大量就业，更关系到市场的经营和投资预期。因此，解决欠款为企业纾困解难是解开拖欠连环套、改善预期、提振信心的关键一步。

特殊再融资债券有利于帮助隐性债务风险较高的地区减轻本息兑付的压力，并通过显性化纳入监管，降低地方政府债务风险。这个工具并不能大规模解决隐性债务问题，毕竟隐性债务规模大的地区显性债务空间也有限，特殊再融资债券能够降低隐性债务存量，但会提高显性债务余额。因此，应该继续遵循市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量的原则，做到“谁家的孩子谁抱”。

化解地方债务风险，守住不发生系统性风险的底线，是在两种风险之间取得平衡。首先，随着一些地方财政能力下降，流动性风险增强，债务违约风险加大，必须通过化债措施降低风险，包括债务展期重组、发行特殊再融资债券、处置国有资产盘活资源等。其次，落实地方政府主责，防止道德风险。党的十九大以来，我国进一步严禁地方政府违法违规举债融资，遏制隐性债务增量，规则和纪律不能逾越。

当前，制定实施一揽子化债方案必须先摸清地方隐债规模与结构，分类施策，逐步化解，而这需要时间。地方债务问题由来已久，长期积累形成的问题不可能短期内快刀斩乱麻予以解决，这会增加道德风险。但是，如果不能较快解决债务问题，就可能会限制财政在逆周期调节中的主要作用。考虑到地产市场投资和交易仍待提振，因此，应该按照分级分类原则，有序逐步实施化债工作。（来源：21世纪经济日报）