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黄祖辉（中央农办、农业农村部乡村振兴咨询委员会委员，浙江大学中国农村发展研究院首席专家，浙大公共管理学院教授） 2020年中央一号文件与2019年中央一号文件的共同点，都是围绕国家农业农村重大发展战略，突出需要解决的关键问题而谋篇布局，充分体现了中央对农业农村发展形势和工作重点的准确把握和政策的连续性与针对性。这两年的中央一号文件都是将打赢脱贫攻坚战放在首位，体现了脱贫攻坚战在我国三大攻坚战中的重要性和当前我国农业农村发展的重中之重地位。然后，文件围绕乡村振兴战略的实施和农业农村发展关键问题的解决，进行具体部署和施策。同时，除了中央一号文件外，这两年农业农村部紧密结合中央一号文件精神，发布贯彻落实中央一号文件精神的农业农村部一号文件，这两个一号文件相互联系、相互配套，既对我国农业农村发展具有整体方向上的引领，又对各地在贯彻落实时具有操作上的指导。
概括起来看，今年的中央一号文件包括五大部分，涵盖了二十七个要点，文件内容和精神集中体现了两个“两”，也就是：实现两大战略目标，一是脱贫攻坚收官，二是全面建成小康社会；解决两大关键问题，一是保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收，二是加强农村基层治理和保持农村社会和谐稳定。
实现两大战略目标
第一，脱贫攻坚收官。2020年中央一号文件强调，今年是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年，脱贫攻坚最后堡垒必须攻克。该部分内容包含了五个要点，即全面完成脱贫任务；巩固脱贫成果防止返贫；做好考核验收和宣传工作；保持脱贫攻坚政策总体稳定；研究接续推进减贫工作。针对这五个方面的工作任务，一号文件进一步强调，要坚持精准扶贫，以更加有力的举措、更加精细的工作，尤其要在普遍实现“两不愁”基础上，全面解决“三保障”和饮水安全问题，确保剩余贫困人口如期脱贫。并且提出要健全监测预警机制，加强对不稳定脱贫户、边缘户的动态监测，将返贫人口和新发生贫困人口及时纳入帮扶，要为巩固脱贫成果提供制度保障。针对当前我国出现的突发性新冠肺炎疫情及其影响，考虑到贫困地区的脆弱性，如何有效应对疫情，消除疫情不利影响，防止返贫，应成为今年扶贫工作的一项重点任务。此外，一方面要总结脱贫工作经验，保持政策稳定性和持续性，另一方面更要着眼未来。一号文件针对脱贫攻坚任务完成后，我国扶贫工作重心将转向解决相对贫困，扶贫工作方式将由集中作战转向常态推进的变化，提出要研究建立解决相对贫困的长效机制，加强解决相对贫困问题的顶层设计，推动减贫战略和工作体系平稳转型，并与实施乡村振兴战略有机衔接。
第二，全面建成小康社会。2020年也是全面建成小康社会目标的实现之年，因此，除了脱贫攻坚这一重大战略目标必须实现外，还必须实现第一个百年奋斗目标，即全面建成小康社会。全面小康社会要求社会公共体系建成与全面覆盖，因此，一号文件特别指出，实现这一战略目标，我国“三农”领域还有农村基础设施和公共服务两大短板必须补上。该部分内容包括了八个要点，即加大农村公共基础设施建设力度；提高农村供水保障水平；扎实搞好农村人居环境整治；提高农村教育质量；加强农村基层医疗卫生服务；加强农村社会保障；改善乡村公共文化服务；治理农村生态环境突出问题。概括起来，农村公共基础设施需要补上的短板主要包括村庄道路通达；贫困村寨电网覆盖与升级；饮水安全与供给保障；人居环境进一步改善（主要指厕所、垃圾、污水、污染的问题整治与解决）。而农村公共服务需要补上的短板，涉及教育、医疗、社保和文化领域。重点一是加强农村各类型教育、优化布局、提高质量。二是消除医疗服务空白点，强化乡村医疗队伍和能力建设，扩大乡村公共医疗服务范围。三是提高乡村医保和低保水平，进一步完善对特殊群体的关爱、护理和养老体系。四是推进公共文化服务向乡村延伸，传承与弘扬乡村优秀传统文化。
解决两大关键问题
2020年，除了要实现两大战略目标，我国农业农村还要解决好两大关键问题，一是保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收，二是加强农村基层治理和保持农村社会和谐稳定。这两大关键问题，既与脱贫攻坚和全面小康有关，也是当前我国农业农村发展和乡村振兴的关键。
第一，保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收。一号文件在这方面主要突出了五个要点，即稳定粮食生产；加快恢复生猪生产；加强现代农业设施建设；发展富民乡村产业；稳定农民工就业。
首先应清醒地认识到，对于当前动荡多变的国际环境和十四亿人口的中国国情，确保粮食安全始终是治国理政的头等大事。因此，粮食生产稳字当头，即稳政策、稳面积、稳产量。要做到这一点，一号文件不仅明确了各级政府的责任和粮食进出口导向，而且针对不同的粮食品类，提出了有关补贴、支持、奖励、保险等政策的完善和优化措施，同时还提出了针对粮食主产区的结构优化、耕地调剂、农田建设、管理服务等支持举措。
针对生猪产业因环境整治和非洲猪瘟影响而带来的生猪供给不足问题，文件提出要采取综合性措施，确保2020年年底前生猪产能基本恢复到接近正常年份水平的要求。相关措施针对性很强，力度也大，涉及方方面面，包括强化政府保障供给责任；加强防疫和市场监管；打通环评、用地、信贷等瓶颈；优化产销空间与结构；以及引导优化肉类消费结构等。
保障重要农产品有效供给必须加强现代农业设施建设。一号文件提出了一系列针对性的举措，主要包括提早谋划实施一批现代农业投资重大项目；加快推进重点地区高标准农田和重点水利工程建设；启动和鼓励企业参与农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程；依托现有资源建设农业农村大数据中心；加快各种现代信息技术在农业领域的应用等。
发展富民乡村产业既是保障农产品有效供给的重要基础，又是促进农民持续增收的重要抓手。为此，一号文件提出了相应的政策措施，如打造各具特色、工商资本参与、农民能分享利益的农业全产业链；加快各种类型现代农业产业园建设；培育各种类型新型农业经营主体和产业化联合体；通过多渠道将小农融入农业产业链；通过绿色、有机、地理标志、可追溯和品牌化，增加农产品安全、高质、有效供给；支持供销、邮政、快递等企业在乡村发挥电商、物流功能等。
在国际贸易冲突不断、国内产业转型和疫情防控形势下，稳定农民的就业，既关系到农民收入，又关系社会稳定，为此，一号文件将稳定农民工就业作为一个重要关键问题予以强调，提出了一系列强有力的政策。包括涉企减税降费；失业保险稳岗返还；技能提升补贴标准提高；工资支付保障；各类技能培训；公益性就业岗位设置；创业补贴等政策。
第二，加强农村基层治理和保持农村社会和谐稳定。一号文件在这方面主要涉及四个要点。一是充分发挥党组织领导作用；二是健全乡村治理工作体系；三是调处化解乡村矛盾纠纷；四是深入推进平安乡村建设。
农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，它在农业农村各项事业的发展中起着领导群众、组织群众、带领群众、动员群众、教育群众、团结群众的作用。为此，一号文件强调农村基层党组织要在这些方面充分发挥作用；同时，也强调了农村基层党组织的相关制度建设。具体包括落实村党组织书记县级党委备案管理制度，建立村“两委”成员县级联审常态化机制，严格村党组织书记监督管理制度，建立多元主体参与、有效衔接的村务监督机制，健全干部培养、选配、派驻制度和激励村干部干事创业的机制等。
健全乡村治理工作体系是乡村有效治理的基础。一号文件明确了乡村各个层级在治理体系中的不同功能，县级是“一线指挥部”，乡镇是为农服务中心，行政村是基本治理单元，强调要服务重心下移、相关资源下沉，多种治理功能融合，提高乡村治理效能。同时，要注重发挥家庭家教家风在乡村治理中的重要作用，并且推广乡村治理创新性典型案例经验。
确保农村社会和谐稳定，一是建立有效乡村治理体系，二是善于调处化解乡村矛盾纠纷。文件强调要坚持和发展新时代浙江“枫桥经验”，这一经验的核心是通过完善的治理体系，把基层各种矛盾纠纷，如土地承包、征地拆迁、农民工工资、环境污染等，在萌芽中化解，在基层中调处。此外，文件还强调了相关制度建立的重要性，如畅通农民群众诉求表达渠道；推行上级领导定期下基层接访制度；开展“一村一法律顾问”等形式多样的法律服务；对易引发社会稳定风险的重大决策事项进行前期风险评估等。
加强农村基层治理和保持农村社会和谐稳定的一个重要抓手是建设平安乡村。一号文件对此作了具体部署，一是推动扫黑除恶专项斗争向纵深推进；二是依法管理农村宗教事务；三是加强农村社会治安网格化管理和服务；四是开展农村假冒伪劣食品和农资整治行动；五是全面排查整治农村各类安全隐患。
强化相关保障措施
实现两大战略目标、解决两大关键问题，需要强化相关保障措施。在一号文件中，这些保障措施集中体现为投入、用地、人才、科技、改革五个方面。一是优先保障“三农”投入。强调要确保财政投入与补上全面小康“三农”领域突出短板相适应。二是破解乡村发展用地难题。提出将农业设施用地纳入农地管理；对于符合国土空间规划，通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地，确定一定比例，优先用于乡村产业发展。三是推动人才下乡。强调要畅通各类人才下乡渠道，并且要有组织地动员城市科研人员、工程师、规划师、建筑师、教师、医生下乡服务。四是强化科技支撑作用。继续强调要加强农业关键核心技术攻关，部署一批重大科技项目，抢占科技制高点。五是抓好农村重点改革任务。包括研究制定二轮承包土地延包的具体办法；制定农村集体经营性建设用地入市配套制度；深化农村宅基地制度改革试点；全面推开农村集体产权制度改革试点；继续深化供销合作社综合改革；加快推进农垦、国有林区林场、集体林权制度、草原承包经营制度、农业水价等改革，以及深化农业综合行政执法改革等。
与上述五个方面的保障措施相匹配，今年的中央一号文件还提出了值得关注与期待、正在抓紧研究和行将出台的四个重要配套性文件。一是抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见；二是抓紧出台调整完善土地出让收入使用范围进一步提高农业农村投入比例的意见；三是抓紧出台支持农村一二三产业融合发展用地的政策意见；四是抓紧出台推进乡村人才振兴的意见。这些措施与政策的出台，必将对全面小康社会建设短板的补上、农业农村关键问题的解决和乡村振兴战略的全面推进，起到极其重要的作用。
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发表于 2020-3-2 13:18:44
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