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杨志明（国务院参事室特约研究员、中国劳动学会会长、人力资源和社会保障部原党组副书记、副部长） “返乡入乡创业”正在兴起，主要包括返乡和入乡两种情况。返乡主要是我国农村劳动力转移中，到沿海经济发达地区和大中城市打工磨炼、积累的农民工等各类创业人才，回到家乡配置创业资源，惠及乡邻乡亲；入乡主要是城市里有经济能力、有创业意愿的科技、管理人才和企业家等，看准乡村自然资源、劳动力资源禀赋，进入乡村创业创新，随着乡村振兴战略的深入实施，入乡逐渐增多。
将分散的生产要素重新组合产生新效益的活动都可称为创新。我国经济转型中总是涌动出创新实践的新亮点，目前，返乡入乡的多数是农民工“城归”，我们将海外留学回国发展称为海归，也可将经过城市打工后返乡创业的农民工称为“城归”。农民工具有劳动力、资金、技术、技能等生产要素双向流动的特点，如果说改革开放之初乡镇企业异军突起，那么现在“城归”也是异军突起，像热带雨林般因环境适宜顺势而发。如果说上世纪九十年代初，社会主义市场经济大潮中，一批有前瞻性眼光、勇于改革的中青年，纷纷从机关事业单位、国有企业的“体制内”走出来“下海”经商创业，进而成为我国改革开放中快速成长起来的企业家的有生力量，同样，现在又有一些城市里成长起来的中青年企业管理人员、科技人员、甚至是企业合伙人，看到乡村振兴的新机遇，加入到“入乡”创业的行列里来。
近年来，作为党中央、国务院重大战略部署，乡村振兴战略的引力，各级政府拿出“真金白银”扶持发展的推力，激发出返乡入乡创业人员的内生动力，带动全社会创业创新的活力，形成返乡入乡的热潮，他们中间既有曾在沿海发达地区和大中城市务工经商的农民工，经过城市打工的历练和积累，带着技术、项目、资金、营销渠道，怀着乡村情感返乡创业；又有接受过高等教育，具有丰富文化知识和学习能力，具有先进经营理念和发展模式的企业家、科技人员、高校毕业生等，把现代技术、经营理念带到家乡、城镇，催生新业态和新模式。据相关数据显示，目前全国返乡入乡创业创新人员已超过850万，其中农民工占七成以上，预计“十四五”期间将实现翻番。由此可见，返乡入乡创业群体人数之多、发展之快、潜力之大，带动就业之好，可谓前所未有。
返乡入乡创业热潮的兴起，不仅为县域经济注入了新的生机和活力，而且在吸纳就业、扶贫攻坚中发挥了重要作用。看着一个个现代工厂在乡镇中拔地而起、一批批农民就地就业脱贫增收、一列列货车载着产品运往世界各地，深感返乡入乡创业正以独特的方式，破解着长期以来困绕城乡统筹发展、尤其中西部地区经济发展的难题，丰富着新型城镇化的新实践，在中国经济转型中呈现新的闪光点。
近日，国家发展改革委等19个部门和单位联合印发《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》，正是基于返乡入乡创业蓬勃发展、进一步推动乡村振兴和城乡融合发展的大背景。
首先返乡入乡创业带动农村劳动力就地就近转移就业，破解着中西部地区农村劳动力转移就业中难以留住本地劳动力的难题。虽然“城归”创办的多是小微企业、劳动密集型企业，但聚少成多，产生的能量超乎预期，发展有小则快、收入有小则多、机制有小则活、就业有小则稳、扶贫有小则准。地处武陵山集中扶贫攻坚片区的芷江县8家“城归”创办的企业，就地吸纳就业约5000人。其中也有不少在市场经济的大浪潮中经受了锻炼，视野宽、脑子活、有魄力的宝贵人才成长为大企业家。在深圳有过打工办厂经历的“手机屏王”周群飞，顺应产业转移的趋势，在湖南浏阳建立蓝思工业园区，吸纳十多万农民工就业；在珠三角东莞有过打工办厂经历的“中国鞋王”张华荣，在江西兴建了赣州华坚国际鞋城，吸纳近万农民工就业，现在又带领骨干到埃塞俄比亚建立中国华坚工业园区。“城归”创业使“就业一人，脱贫一户”的加法效应向“创业一人，脱贫一批”的乘法效应转变，实现创业带动就业的良性发展，达到就业倍增效果。
其次返乡入乡创业成为活跃县域经济发展的新生力量，破解着中西部发展县域经济招商引资的难题，改变着主要靠吸引大企业、大项目招商引资促进经济发展的单一路径。当年农民工走出乡村到城市务工，如今带着资金技术回乡创业，组合分散的生产要素、挖掘当地的资源优势，逐步形成“输出劳务—积累生产要素—返乡创业”的新发展路径。农民工返乡创业的萌动与乡村发展的需求主动有效对接，所办项目有贴近市场的优势，本身就是因地制宜“接地气”的招商引资，与“引得多、落地少”的传统招商引资形成鲜明对照。贵州正安农民工郑传玖在广州打工后返乡，率先兴办了“遵义神曲乐器制造有限责任公司”，带动凯丰、赛维尼亚、贝加尔等一批吉他企业，建起我国规模最大的吉他制造基地，正安县也因此拿下“中国吉他制造之乡”的头衔，年制造吉他506万把、产值约50亿元，产品销往30多个国家和地区，占中国吉他出口额的三成。返乡入乡创业使农村特别是欠发达地区获得了较快发展的外源力量，推动着不发达地区县域经济逐步发展壮大，实现着“一乡一品”的多年愿望，也逐步解决着大批劳动力进城务工形成的农村三留守（老人、妇女、儿童）等社会问题。
第三返乡入乡创业多是在经济欠发达和不发达地区，解决着中西部地区承接产业梯度转移向“末梢”发展的问题。优势资源向城市和发达地区集聚，是形成城乡和区域差距扩大的重要原因。近年来，农民工转移就业逐步从沿海向内陆转移、从跨省转移向省内转移、从东部地区向中西部地区回流。不少农民工在大城市、大企业磨练，在东中西部产业转移的大潮中，看到了乡村发展的商机，尤其是劳动密集型企业外移的契机，从而开启返乡创业的历程。湖南长沙“雁归”企业家柳中辉，统筹家乡山水田林路，地权变股权、土地资源变土地资本，将有机农业、乡村旅游、现代教育、乡土人才、乃至康养结合等，都嵌入特色生态小镇建设，开创了城郊融合型乡村振兴“浔龙河模式”，带动浔龙河村民实现了贫困村到富裕村的转型。返乡入乡创业把发达地区与不发达地区的发展联系起来，带动不发达地区中小企业跨越式发展，在广阔乡村、尤其是中西部地区逐渐产生企业小集群的效应，带动当地快速吸纳东部转移的产业，快速办起先进制造业企业，快速开发本地资源，使多年来推进城市带动农村发展、发达地区帮助落后地区发展、培育不发达地区经济增长点的目标看到了现实的希望。
尽管返乡创业发展势头良好，但面临的困难和问题也不容忽视。调查反映，一是创业融资难。缺乏资金的助力成为制约返乡创业的最主要因素。当前县乡政府给返乡创业农民工提供的服务主要集中在“三通一平”基础设施方面，农民工自筹资金主要用于厂房建设和设备购置，先遇到的主要困难是流动资金贷款严重不足，很多返乡创业人员反映，由于产权抵押程度复杂，贷款审批手续多、周期长，亟需的流动资金贷款获得困难，返乡创业的投资往往难以形成预期的规模效益。二是资源集约难。面对大批农民工返乡创业的新态势，仍有不少地方准备不充分，不能将当地的人力、物力、财力等生产要素有效统筹配置，也有承诺的基础设施配套延后，拉长建厂投产周期的现象，也影响了对返乡创业的预期。三是聚集人才难。不少地方人才创业环境难做到“引得进，留得住”，在聚集人才、特别是较高素质技能人才方面存在诸多困难，集中连片贫困地区可提供给“城归”创业的技能人才更少。这些突出问题将在市场配置资源的力量与政府构建亲商安商环境的力量合力作用下逐步缓解。
《意见》针对当前返乡入乡创业存在的突出问题，从环境、土地、资金、人才和服务等多个方面精准施策，形成有利返乡入乡创业持续发展的“小环境”，产生聚集生产要素的“洼地效应”，创新政策，推动返乡入乡创业高质量发展。《意见》有几个主要特点。
一是政策有集成
《意见》涉及十九个部门，从深化“放管服”改革、加大财税政策支持、创新金融服务、健全用地支持政策、优化人力资源、完善配套设施和服务等多个角度，系统破解当前返乡入乡创业面临的突出问题，并提出加强组织领导，强化评估考核，确保返乡入乡创业政策任务落地见效。
二是资金有支持
《意见》中既有针对返乡创业减税、降费的有力举措，也有拓展创业金融资金支持的指导意见，特别是探索实施返乡入乡创业信用贷款政策、拓展包括宅基地使用权等抵（质）押物范围、提高返乡入乡创业企业贷款不良率的容忍度等，将更有助于提高返乡入乡创业资金的可获得性和支持力度。
三是人才有培养
《意见》中提出要持续实施返乡入乡创业培训行动计划，使每位有意愿的创业者都能接受一次创业培训，并通过本地人才培养和人才引进相结合的方式，增强返乡入乡创业发展的人力资源支持。
四是用地有保障
《意见》中提出统筹安排相关产业用地，切实保障返乡入乡创业用地需求，包括移民搬迁旧宅基地腾退节余的建设用地指标和村庄建设用地整治复垦腾退的建设用地指标优先用于返乡入乡创业生产经营，长期外出务工的农民家庭将相对闲置的承包地集中流转给返乡入乡创业企业等，有助于解决返乡入乡创业用地供给问题。
五是环境有优化
《意见》中除了提到完善创业基础配套设施等硬件条件外，更强调优化营商环境、提高服务水平等软性条件的优化，为返乡入乡创业提供全方位、系统性、便利化的有力支持。
“城归”从坐着火车到发达地方打工，到开着汽车回乡创业，“入乡”人员从习惯于城市生活到深入山庄窝铺开辟新天地，返乡入乡创业蕴藏着深刻的经济体制变革因素，要以改革创新的精神和扎实见效的作风，使《意见》确定的政策能落到实处“接地气”，使创业的企业家消化政策“冒热气”，尤其鼓励勇于担当的地方党委政府和优秀企业家携手，为高质量发展创出新鲜经验，走在全国创业前列。
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