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姜晓萍（教育部“长江学者”特聘教授、四川大学公共管理学院教授） 01、认知乡村治理与国家治理的内在逻辑
乡村如何治理?乡愁何能不愁?既是实现乡村振兴战略的关键，也是夯实国家治理基础，稳固党在农村基层执政根基的关键。党的十九大报告提出“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”十九届四中全会决定提出“构建基层社会治理新格局”，强调“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”这表明乡村治理体系是国家治理体系的神经末梢，既是社会利益的发生源，社会矛盾的聚合源，也是社会秩序的基础源，社会价值的共生源。乡村治理体系和治理能力能否实现现代化，直接影响国家治理体系和治理能力现代化的速度和质量。
中国的现代化进程中，不同的力量形塑着乡村社会的不同样态，乡村社会的道德权力和社会结构均发生了巨大而深刻的变化。原来分散、封闭且以“乡土生活”为主的自然村落共同体遭到解构，乡村社会逐渐由熟人社会转向半熟人社会，乡村社会整体呈现出“原子化”“空心化”与“边缘化”等现象。此时，乡村社会关系既无法再现传统社会的“因熟悉而信任”，又难以实现现代社会的“因契约而信任”。随着现代化进程加快，乡村社会的急剧转型也致使乡村治理陷入窘境。一方面，传统道德遭受多元价值冲击，乡村治理的精神内核遭遇挑战，乡村社会中公共精神缺乏、公共舆论弱化以及道德伦理式微等问题普遍存在。另一方面，尽管乡村自治实践探索活跃，但村民主体意识认知模式模糊且权力虛化，组织形态社会参与效能和制度规则规制能力日趋弱化，钳制了乡村自治的活力进发。此外，乡村社会法治环境尽管有所改善，但现实生活中公共权力运行“失范”和村民维权行为“失序”的事件时有发生。由此，当前乡村治理的方式、模式和机制总是处于停滞不前或无法转化为治理效能的尴尬境地，乡村治理行政成本的增长速度远超治理绩效的改善速度，乡村治理始终处于低水平运转状态。
乡村治理现代化作为国家治理现代化在中国乡村场域的具体实践样态，集中反映了国家在治理问题上认知理性的重大突破，是中国现代化战略在新的层面上的提升。这既是解决当前乡村治理中突出问题的新思路，也是国家治理体系与治理能力现代化的新要求。因此，探究如何推进乡村治理现代化，破解社会转型中乡村治理的难题，成为社会各界广泛关注的重大议题。实质上，乡村治理现代化是追求现代性与理性并存的过程，包括治理体系现代化与治理能力现代化。由此，推动乡村治理现代化的前提就是要健全现代化乡村治理体系。
02、解码乡村治理体系的关键因素
2019年6月，国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步强调“乡村治理体系现代化与治理能力现代化”，并再次强调了“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这表明，健全“三治融合”现代化乡村治理体系是推进乡村治理现代化的初始条件。一方面，“三治融合”以地方实践的经验总结展开理论叙事，用事实证明了这种治理体系契合现代乡村治理的现实需要。另一方面，“三治融合”基于乡村社会发展规律，符合乡村社会的历史、现实与未来治理逻辑，以乡土社会的历史传承为底色，以现代文明的元素汲取为特色，并以二者融汇共生为亮色，形成了契合中国乡村治理场景的现代化乡村治理体系。具体来看，它以“融合共生”治理理念、“人本发展”治理目标、“互嵌互构”治理结构，以及“集成创新”治理过程为乡村治理现代化提供了价值选择、先决条件、内在支撑及路径依赖，在推进中国乡村治理现代化中彰显工具理性与价值理性的系统特质。
“融合共生”治理理念为乡村治理现代化提供了价值选择。乡村治理现代化价值取向不仅包含乡村治理公平化、有序化和民主化，而且也涵盖了法治化、文明化、科学化等重要元素。它以共存共生多元价值取向积极有效地回应新时代乡村治理多元利益诉求，探寻一种利益协调、多元并存理性认知、活力激发的新时代乡村治理图景。“三治融合”乡村治理体系作为推进乡村治理现代化的重要维度，其内含的价值理念对乡村治理现代化的价值选择产生影响。“三治融合”作为新时代乡村治理体系的整体式创新，表征着融合共生的治理理念。从其构成要素看，“三治融合”集聚了自治所传递的“民主”“活力”价值理念，法治所宣扬的“公平正义”价值理念，德治所倡导的“文明、伦理”等价值理念，使之相互作用，达至异质互补平等独立以及共同受益。这为尊崇乡村治理现代化共存共生价值取向提供了基础，既符合推进乡村治理现代化的应然要求，又是同社会整体发展相协调的现实选择，体现了现代文明特征。
“人本发展”治理目标为乡村治理现代化提供了先决条件。乡村治理现代化如果不以人的全面发展为其先决条件，则难以取得预期效果。英格尔斯在《人的现代化》中认为“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一个空的躯壳。如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理思想、态度和行为方式等经历一个向现代化的转变，那么失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的”。“三治融合”乡村治理体系内含“人本发展”的治理目标，以“自治”的方式为人的全面发展提供实践场域，通过对农民赋权增能以在乡村治理过程中渗透农民的首创智慧，推动农民实现全面发展。这一治理方式是依据主体的创造性实践而提出的治国理政基本方略，基于历史传统及当下经验对乡村上层建筑自我调整的实践活动，旨在乡村治理中调动农民参与积极性、强化农民主体地位，不断提升获得感、幸福感、安全感，最终实现农民的全面发展。这不仅体现以“人民为中心”的乡村治理现代化价值旨归，而且体现了以人民的情怀彰乡村治理现化的本质属性。
“互嵌互构”治理结构为乡村治理现代化提供了内在支撑。新时代推进乡村治理现代化既需要外生发展动力与内生发展动力相融合，也需要外部规制与内部规则相融通。“三治融合”推动国家治理与社会治理的双向互动，推动党的领导下多元主体间的互动和协同，积极探索建立互嵌互构治理结构，确保了乡村治理现代化的动力源泉与制度保障。一是乡村治理主体结构的相互嵌构。“三治融合”乡村治理体系作为要素搭配趋于科学化的有机整体，其多元参与网络化体系合理界定了体系内各主体角色，以主体的嵌构优化构建了分工协作、合作共赢、共建共享的治理体系，实现了主体协同和各自作用发挥，为推进乡村治理现代化提供了源生动力。二是乡村治理规则结构的相互嵌构。“三治融合”乡村治理体系将正式制度与非正式制度有机结合，形成一套契合乡村传统习俗且融合了现代性元素的行为规则体系。法治以正式规则明确了治理主体的行为边界，德治以社会主义核心价值观和乡村传统文化筑牢了内部道德体系，促使治理主体在乡村治理过程中由外在约束走向内在自觉。
“集成创新”治理过程为乡村治理现代化提供了路径依赖。乡村治理现代化是一个系统、创新性工程，需要统一的战略规划部署推动实施，以实现乡村治理的系统性、整体性和协同性。“三治融合”乡村治理体系以“集成创新”为导向，集聚了行政的、法治的、德治的和自治的力量，并将各层级的力量组织成一个治理中心，运用多种治理方式，多种治理资源展开集成式治理。一是治理方式的优势互补和创新发展。“三治融合”乡村治理体系着眼于治理体系的整体运作和效能释放融合了参与式、协商式、契约式等治理方式，集合了整体性治理、系统性治理综合性治理和协同性治理等多种治理手段，在促使不同治理方式发挥各自优势的基础上实现优势互补和手段创新。二是治理资源的集聚整合和优化配置。“三治融合”乡村治理体系是一个多元参与的网络化有机整体，整合了国家赋予治理主体的刚性、显性政治资源，如组织资源、法律政策资源等，吸纳了乡村社会内生的柔性、隐性治理资源，如社会资源、文化资源等，同时汲取了乡村社会的各种经济资源。通过乡村治理资源的优化配置，既盘活了乡村治理的存量资源，又用好了乡村治理的增量资源，夯实了乡村社会的治理基础。
03、寻找乡村治理现代化的实现途径
建立健全“三治融合”现代化乡村治理体系为实现乡村治理现代化提供了可能。然而，推进乡村治理现代化还需促使“三治融合”乡村治理体系有效运转并实现效能转化，从“建起来”迈向“转起来”以推进乡村治理能力的现代化。在孕育契合中国乡村治理场景的治理品质治理品格和治理品位的同时，真正形成乡村治理的共建共治共享新格局。因此，这就需要在乡村治理中着重处理好以下几对重要关系，以确保乡村治理体系的有效运转并实现效能转化。
一是处理好“党的全面领导”与“治理主体广泛性”的关系。“三治融合”乡村治理体系的有效运转和效能释放需要在多元主体互动过程中形成治理合力，但多元主体互动也可能在体系内形成不容忽视的巨大张力，这在一定程度上导致乡村治理中的利益结构复杂化、价值理念分散化，最终致使乡村治理资源难以有效整合。显然，在中国这一特定的“场域”中，基层党组织是市场经济陌生人世界中最重要的连接和整合力量。因此，新时代促使乡村治理体系有效运转并实现效能转化的关键就在于处理好“党的全面领导”与“治理主体广泛性”的关系。一方面，在乡村治理过程中以基层党建为引领，强化党组织的绝对核心地位，在整合分散价值理念的同时，确保思想的先进性与方向的正确性。另一方面，继续扩展多元主体参与的深度与效度。坚持党的全面领导，并非是依靠党组织全包全揽来承担和解决“自治”“法治”“德治”融合治理过程中的所有问题，而是要加强和改善党对乡村基层工作的领导，引导各治理主体积极参与、有效参与，增强服务乡村民众的能力并释放效能。这就要求各级党组织在乡村治理中转变工作观念、改变工作方式，把党的主张通过民主协商社会协商等方式转化为农民的自觉行动，把党的意志通过多元参与变成各组织参与治理的措施，从而形成共建共治共享的乡村治理新格局。
二是处理好“主体有机互动”与“权责边界划分”的关系。“三治融合”乡村治理体系的优化过程是一个有机互动的过程，更是一个元素配置合理化的过程。这需要明晰各主体的权责边界，促使乡村治理过程中政府、市场、社会、农民等治理主体按照各自的权责划分，有机互动，相互协调。首先，明确政府的核心地位。在乡村治理中，政府应坚持乡村自治原则，尽可能地减少对乡村社会事务的直接干预，通过向农村进行资源扶持或提供优惠政策的方式，以宏观层面的间接管理代替微观层面的直接管理，充当好乡村治理的协助者、支持者和监督者角色。其次，明晰社会组织和市场主体参与的合法身份。在乡村治理中，政府要将不属于其核心职能范畴的权力归还给市场和社会，尤其是确保社会自组织的合法化，促使其在动员农民、提供服务、反映诉求、规范行为等方面发挥“正能量”。最后，确保农民的主体地位。在乡村治理中，凡是在乡村居住的人员，包括地域内的农民和外来人员，都应被赋予平等的参与权利，引导其积极参与乡村治理建设，提高这些人员的获得感、责任感与认同感。
三是处理好制度建设的“增量优先”与“存量优化”关系。优化乡村治理体系，释放治理效能离不开加强乡村的制度建设，这是因为制度更具有根本性、长期性、稳定性。“三治融合”乡村治理体系从“建起来”到真正“转起来”，需要进一步加强制度建设，发挥好制度优势。这就要求在完善相关配套制度、注重激活增量的同时，也要盘活乡村治理中的制度存量，对既有的制度规范进行优化。一方面，加强相关配套制度建设，完善制度体系。为推进“三治融合”，国家出台了一系列政策文件，如《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《国家乡村振兴战略规划(2018一2022年)》《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等。但从整体上看，当前关于推进“三治融合”的制度建设呈现“多政策”性与“少法规”性。这需通过立法确立基本“三治融合”的基本原则，积极完善乡村治理体系中相关的各项法律配套制度，推动“三治融合”乡村治理体系真正落地。另一方面，对既有的制度进行优化，发动存量改革。这需要加强“三治融合”的乡村治理体系中的制度衔接，切实解决好制度悬浮化、制度权威弱化等问题，以此优化“三治融合”乡村治理体系运转的制度环境，进而彰显制度优势。
四是处理好“项层设计的普遍性”与“地方实践的特殊性”的关系。“三治融合”乡村治理体系作为一种有效的乡村治理架构，来源于地方实践的经验总结，是从特殊性寻找到普遍性。然而，当前“三治融合”乡村治理体系作为国家推进乡村治理的顶层设计，在进行全域推广的过程中，又需要与地方实践的特殊性相结合。因为，我国乡村分布较广，具有复杂的地域性特征。因此，“三治融合”乡村治理体系在实践中，还需要充分考虑不同地域内的社会、经济和文化差异性，努力推动因地制宜和特色创新，将普遍性与特殊性相结合相统一。正是因为如此，各地在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系时，不必拘泥于某一种某一类善治类型、善治途径，而是根据本地自治条件、德治基础及法治保障情况，因地制宜地选择不同的治理组合，因地制宜地选择不同的治理强度，形成“最适宜的善治”、最适宜的组合方式及最适宜的治理体系。
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发表于 2020-4-1 10:01:27
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